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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 270 del 08/11/2000
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 270
 
  Dictamen : 270 del 08/11/2000   

1

C-270-2000


San José, 8 de noviembre de 2000


 


 


Licenciado


Víctor Morales Mora


Ministro de Trabajo y Seguridad Social


S. D.


 


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N. DMT-880-00 de 4 de setiembre último, por medio del cual consulta respecto de la posibilidad de difundir información relacionada con la morosidad que afecta a la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF). Consulta Ud. si la Dirección está facultada para entregar el listado de patronos morosos a los medios de prensa que lo solicitan, a los ciudadanos y a las autoridades que lo pidan por motivos de interés público. En orden a la morosidad del recargo del 5% sobre las planillas, consulta si es posible efectuar la notificación de las deudas a los patronos morosos por medio de la prensa escrita o el Diario Oficial. En cuyo caso, consulta cuál sería el procedimiento a seguir. En su concepto, existe una imposibilidad material de notificar a aproximadamente 42.214 patronos y existe un riesgo de prescripción de obligaciones por¢3.724.836.842.17.


 


Mediante oficio N. DG-558-00 de 21 de setiembre siguiente el Director de la DESAF remitió el informe de la Asesoría Legal. El oficio N. D-UAJ-DESAF-128-00 de 30 de agosto del presente año se refiere a estos aspectos en los siguientes términos. La contribución establecida en el artículo 15 de la Ley N. 5662 de 23 de diciembre de 1974 es una contribución de carácter parafiscal, regida por el Código Tributario, por lo que la situación es diferente a la examinada por la Procuraduría General respecto de la morosidad en operaciones de instituciones bancarias. En cuanto al interés público de la información, la Administración debe valorar si dicho interés existe, para lo cual se debe analizar cada solicitud. Estima que la DESAF está en la misma situación que la CCSS, salvo que ésta tiene una prohibición de dar a publicidad información de sus clientes. Por lo que recomienda que la DESAF no dé a conocer la lista de patronos morosos hasta tanto la Procuraduría General no emita el pronunciamiento de la CCSS, tomando en consideración la prohibición expresa del artículo 117 del Código Tributario. Sobre la posibilidad de notificar a patronos morosos en forma pública por medio de la prensa escrita o el Diario Oficial, estima la Asesoría que dicha situación no es posible, porque la Administración debe velar por el debido proceso consagrado en los artículos 239 y siguientes, 243 y 245 de la Ley General de la Administración Pública, que son de aplicación en la materia. Se debe evitar causar indefensión porque pocos administrados leen el Diario Oficial. La vía para realizar notificaciones en forma pública es en la vía judicial y aplicando las disposiciones de la Ley N. 7637 Ley de Notificaciones, citaciones y otras comunicaciones judiciales. Recomienda que se trate de agotar todas las otras formas de notificar (personalmente o en el domicilio contractual si lo hubiere) y en caso de no ser posible se opte por considerar al demandado como ausente para nombrarle curador procesal. Por lo que no recomienda la notificación de los patronos morosos en forma pública por medio de la prensa escrita por estarse en la vía administrativa y existir una normativa que regula la comunicación de los actos de procedimiento administrativo.


 


A-.       INFORMACION DE INTERES PÚBLICO


 


La Procuraduría se ha pronunciado en distintos dictámenes y opiniones jurídicas respecto del derecho de información sobre asuntos de interés público que constan en las oficinas públicas. Más recientemente, los pronunciamientos han debido versar sobre la publicidad de información relacionada con morosos de organismos públicos. Así, se ha analizado la obligación de la Administración Pública de divulgar información relativa a la morosidad en operaciones regulares e irregulares con organismos públicos. El dictamen de base es el N. C-174-2000 de 4 de agosto del presente año, motivado en la duda sobre la morosidad en operaciones crediticias con el extinto Banco Anglo Costarricense. De dicho dictamen interesan los siguientes puntos:


 


"1-. La información relativa a los problemas de morosidad consta en documentos públicos, documentos que no están cubiertos por la garantía del artículo 24 constitucional. Resulta aplicable, sin embargo, lo dispuesto en el artículo 30 de la Carta Política.


2-. En la apreciación del interés público debe considerarse no solo el Derecho positivo, sino también las consideraciones axiológicas que fundan el ordenamiento jurídico y, en especial la ética de la función pública.


3-. Tratándose de organismos públicos interesa la situación de morosidad entendida como retardo o incumplimiento de las obligaciones. Lo anterior partiendo de que el organismo público tiene el deber de realizar todas las acciones necesarias para exigir el cumplimiento de las obligaciones que existen a su favor, máxime si esas obligaciones se refieren a fondos públicos.


4-. El problema de morosidad en las operaciones regulares no es per se un aspecto de interés público. Sin embargo, esa morosidad puede ocasionar un perjuicio al interés público cuando se afecte el correcto manejo de los fondos públicos o el cumplimiento de los deberes de la función pública. En ese sentido, el interés público se pone en entredicho no sólo por la renuencia del deudor de cumplir sus obligaciones, sino por la conducta omisiva, complaciente o discriminatoria de la organización pública en relación con ese incumplimiento. Actuación que debe analizarse no sólo en la etapa de formación de las obligaciones sino también en su fase de ejecución.


5-. Más allá de esos fondos públicos, la morosidad es causa de interés público cuando afecta la estabilidad, solvencia y seguridad del ente público y, por esa vía, la economía general del país.


6-. Por ello, cuando la morosidad afecta la estabilidad financiera, la correcta prestación de los servicios públicos y el cumplimiento de los fines que justifican la existencia de la entidad pública, existe interés público en el conocimiento de esa morosidad.


7-. En igual forma, puede decirse que se atenta contra el interés público cuando la morosidad se presenta respecto de un deudor que es titular de una situación de poder económico, político o social susceptible de influir en la gestión de la entidad respecto de su actividad crediticia. Por consiguiente, para determinar si hay interés público es importante observar la calidad del deudor.


8-. Puesto que la actuación administrativa debe regirse por el interés público, es de interés conocer cuáles son las acciones que los organismos públicos emprenden para recuperar sus créditos y evitar que el incumplimiento de algunos deudores repercuta en terceros.


9-. En dicho análisis, deben tomarse en cuenta los aspectos éticos que guían la actuación administrativa.


10-. Se ratifica en todos sus extremos el dictamen N. C-148-94 de repetida cita y en especial, sus conclusiones.


11-. Se sigue, en consecuencia, que existe un interés público per se en la información sobre la morosidad en las operaciones irregulares otorgadas por el extinto Banco Anglo Costarricense".


 


Posteriormente la Procuraduría ha debido pronunciarse sobre la morosidad en la Caja Costarricense de Seguro Social (dictamen N. C-217-2000 de13 de setiembre del 2000) y respecto del Impuesto de Bienes Inmuebles. Como en el presente caso estamos ante ingresos que recibe un Fondo dirigido a mantener el bienestar de la población más necesitada, y que se conforma con los postulados del Estado Social de Derecho, interesa extraer algunas consideraciones relativas a la obligación de dar información sobre el pago de las cuotas obrero patronales:


 


"De lo anterior podemos extraer una máxima, la cual puede ser planteada de la siguiente manera: En el ejercicio de la función pública los empleados públicos están en el deber de informar de todas sus actividades, de rendir cuenta de su gestión y deben someterse al control que ejercen sobre ellos los administrados, la sociedad civil y los medios de comunicación colectiva. Solo pueden retener aquella información que el Derecho de la Constitución ( valores, principios y normas) considera como asuntos de interés privado y, por ende, no media un interés general, y aquella que ha sido calificada como secreto de Estado o confidencial. En este último caso, el Legislativo se encuentra también sometido a rigurosas exigencias constitucionales, debiendo ajustarse, en todo momento, a los principios de razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad a la hora de declarar un documento o información de confidencial, so pena de nulidad absoluta por violación del Derecho de la Constitución.


(,,,,).


 


A la luz de la nueva concepción del ejercicio de la función pública, la cual ha sido incorporada por nuestro legislador, así como al amparo de las normas legales vigente, no cabe duda de que la Junta Directiva de la CCSS está en el deber de entregar la lista de morosos.


 


En primer lugar, porque el derecho constitucional de que goza el habitante de la República a la seguridad social, lo legitima para exigir de los funcionarios públicos que prestan los servicios de seguridad social la máxima diligencia en el ejercicio de sus funciones. Además, al ser el asegurado el beneficiario directo del servicio, así como un elemento clave en su soporte económico, esas situaciones le otorgan el derecho de solicitar toda información que él juzgue oportuna, siempre y cuando no se refiera a un asunto de interés privado o tenga el carácter de confidencial. En el caso que nos ocupa, el fenómeno de la morosidad no cae ni uno ni en el otro supuesto.


Por otra parte, la información sobre la morosidad de las cuotas obrero patronales es un asunto de interés público, ya que la morosidad ha socavado un pilar fundamental del Estado social de Derecho, el sistema de seguridad social. Este solo hecho impregna a todo este fenómeno de un marcado interés público, frente al cual no se puede alegar que exista un asunto de interés privado. Además, no debemos olvidar de que estamos ante un deber que le impuso el Constituyente al privado (deber constitucional). En efecto, el artículo 73 constitucional establece la contribución forzosa a los seguros sociales, por lo cual no se puede invocar que en este asunto exista un interés privado; por el contrario, estamos ante un asunto que atañe a la colectividad. Así las cosas, al constituir la contribución forzosa un deber constitucional a cargo del individuo, podemos afirmar que el Constituyente lo sustrajo de la esfera privada y lo ubicó en la pública, por lo que se puede afirmar que todas las actividades relacionadas con la seguridad social están marcadas de un interés público, aunque pueden existir, por la vía de excepción, asuntos que correspondan exclusivamente a la esfera privada. ….


 


En tercer término, existe una norma legal que reconoce el derecho a favor de las organizaciones de trabajadores, patronos y del asegurado de solicitar a la Junta Directiva de la CCSS información sobre la morosidad y acerca de las medidas que se están desarrollando para su erradicación, con lo que es jurídicamente procedente que, dentro de ella, se incluya la lista de morosos, Nótese que esta información no está cubierta con el carácter de confidencial, ya que esa condición solo se aplica a las actas y a la información que brindan los inspectores. Tampoco resulta pertinente, en este caso, el numeral 67 de la Ley de Protección al Trabajador ya que se refiere a otros asuntos, tal y como puede comprobarse de una rápida lectura de la norma. Consecuentemente, no existe razón jurídica alguna para negar esta información, máxime que la norma legal es clara y contundente en este sentido.


 


En cuarto lugar, el artículo 63 de la Ley Constitutiva de la CCSS resulta un elemento frágil para esbozar una tesis contraria a la que estamos siguiendo. La razón es sencilla, al ser el artículo 54 una norma posterior y especial a la del 63, tiene que interpretarse correctamente el ordenamiento jurídico, en el sentido de que en lo referente a las materias que se regulan en el primero el segundo quedó tácitamente derogado, por lo que la invocación de numeral 63, en el tema de la morosidad, constituye una incorrecta exégesis del sistema jurídico. ..


 


En quinto lugar, dado que la morosidad está revestida de un interés público ( no otra cosa puede desprenderse del tratamiento que le dio el legislador en la Ley n.° 7983 y de las razones que hemos apuntado supra), también le asiste el derecho, a tenor del artículo 30 constitucional, a cualquier persona de solicitar la lista de morosos de la seguridad social. Al tener la información sobre la morosidad de las cuotas del seguro social la connotación de interés público, al administrado no se le debe exigir ningún tipo de requisito ni se le deben poner cortapisas para su obtención. Dentro de un plazo razonable, se le debe entregar la lista".


 


Los ingresos del Fondo de Desarrollo Social están dirigidos a la seguridad social en sentido amplio. En efecto, de la Ley que crea el Fondo se deriva en forma clara que dichos ingresos están dirigidos a mitigar los problemas de índole socioeconómica de parte de la población más desfavorecida del país (artículos 2° y 3° de la Ley N. 5662). No puede olvidarse que el artículo 3° de la Ley señala el destino de los recursos del Fondo, contemplando entre los programas sustantivos que deben ser financiados con esos ingresos, programas de carácter nutricional y de investigación y enseñanza en esa materia; programas de capacitación técnica a cargo del INA, de asentamientos campesinos, de atención de los ancianos en establecimientos destinados a ese fin, los comedores escolares para dar atención a parte importante de las necesidades alimentarias de los niños y jóvenes atendidos en esos centros; así como un porcentaje que se destina a financiar un programa no contributivo de pensiones por monto básico, a favor de aquellos "ciudadanos que encontrándose en necesidad de amparo económico inmediato" no haya cotizado por algún régimen contributivo o no puedan acceder a tal derecho (artículo 4). En ese sentido, guarda una relación con la situación que presentan los programas desarrollados por la CCSS. Pero la relación con la Caja Costarricense de Seguro Social no se debe sólo al hecho de integrar parte del sector público destinado a la Seguridad social. Por el contrario, a la par de ello encontramos la circunstancia de que el Fondo se financia parcialmente con contribuciones de los patrones y que esas contribuciones se calculan sobre la cuota patronal. De allí la circunstancia que se presenta en orden a la administración de los recursos dispuesta en el artículo 19 de la Ley. Destinado a contribuir a satisfacer las necesidades de los más necesitados, se comprende que todo lo que concierna al Fondo sea de interés público (artículo 1° de la Ley) y que integre el orden público en sentido amplio. Y es que no puede hablarse de mantenimiento de las condiciones básicas para la convivencia en comunidad, si el Estado no contribuye al bienestar de la población en general y no procurar cumplir con los postulados del Estado Social de Derecho. Es decir, defina y ejecute correctamente una política permanente de seguridad social.


 


Desde esta perspectiva, se comprende que cualquier disminución de los recursos que deba recibir el Fondo repercute no sólo en la labor de éste, sino –muy negativamente- en las condiciones de vida de los sectores más desfavorecidos socialmente y, por ende, se redunda en un incumplimiento de las obligaciones que impone el Estado Social de Derecho. Quizás por ello, la Ley N. 5662 sanciona fuertemente (una multa de 25% a 75% de las cotizaciones dejadas de percibir) el atraso en el pago de las obligaciones para con el Fondo (artículo 9). Aspecto que evidencia que en lo relativo a esos atrasos, existe un interés superior al particular del patrono. Por el contrario, el pago - condición indispensable para que el Fondo reciba los recursos que necesita- es de interés público. A nivel de regulación, es tan claro el objetivo de que la totalidad de los ingresos del Fondo cumplan su finalidad social, que encontramos una prohibición legal de destinar los ingresos del fondo en gastos de índole administrativa. En efecto, el numeral 17 de la Ley prohibe a las entidades que reciban recursos del Fondo, utilizarlos en esos "gastos administrativos".


 


Tomando en cuenta lo anterior y sin necesidad de redundar en los aspectos que la Procuraduría ha analizado en sus anteriores pronunciamientos sobre morosidad, debe concluirse que la divulgación de las listas correspondientes es de interés público.


Empero, la posibilidad de dar información podría ser discutida a partir de la naturaleza de los recursos que recibe el Fondo.


 


B-.       INGRESOS DE NATURALEZA PARAFISCAL


 


El Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares recibe ingresos de naturaleza tributaria. En primer término, una parte de los ingresos provenientes del Impuesto General sobre ventas debe serle destinado. Lo que implica que el traspaso correspondiente está a cargo del Estado y que se debe materializar mediante la inclusión de las partidas correspondientes en la Ley de Presupuesto Nacional. Para efectos de nuestra consulta, importa el segundo tipo de ingresos de carácter tributario. Es el establecido en el artículo 15 de la Ley N. 5662, a cuyo tenor:


 


"Artículo 15.- El fondo de desarrollo social y asignaciones familiares se constituirá con los ingresos provenientes de la reforma de la ley del impuesto sobre las ventas, Nº 3914 del 17 de julio de 1967(*) y sus reformas, a que se refiere el artículo siguiente de la presente ley. Además créase un recargo de un cinco por ciento (5%) sobre el total de sueldos y salarios que los patronos públicos y privados paguen mensualmente a sus trabajadores.


Se exceptúan de este recargo el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, el Tribunal Supremo de Elecciones, las instituciones de asistencia médico-social, las instituciones de enseñanza superior del Estado, las municipalidades y los patronos cuyo monto mensual de planilla no exceda de dos mil colones (¢ 2,000.00), así como los de las actividades agropecuarias con planillas mensuales hasta de tres mil colones (¢ 3,000.00).


Asimismo, podrá recibir donaciones de entidades públicas y privadas, para financiar los servicios y programas propios de su competencia". (Así reformado por el artículo 1 de la Ley Nº 6359 de 30 de agosto de 1979 y adicionado por el 99 de la Ley Nº 7083 de 9 de setiembre de 1987).


 


Ese "recargo" que pesa coactivamente sobre los patronos públicos y privados, con la excepciones de ley, tiene carácter de contribución parafiscal, tal como la Procuraduría General de la República ha señalado en el dictamen N. C-209-90 del 18 de diciembre de 1990:


 


"En el caso que nos ocupa, resulta imprescindible analizar la naturaleza jurídica del aporte creado por el artículo 15 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, en relación con los principios contenidos en el artículo 4º del código de Normas y Procedimientos Tributarios. A la luz de dichas normas, nos damos cuenta que.el recargo del 5% sobre el monto de los salarios y sueldos pagados por los patronos no constituye en la especie ni un impuesto ni una tasa sino lo que en la ley y la doctrina se conoce como una contribución de carácter parafiscal, por cuanto su característica esencial la constituye el estar destinado al cumplimiento de un fin específico que constituye la razón de ser de la obligación...


Como bien se puede advertir, los aportes a favor de Asignaciones Familiares participan de las características propias de los aportes parafiscales ...".


 


Ingresos de carácter parafiscal y destinados a la atención de un Fondo a cargo de un órgano público, los citados recursos constituyen fondos públicos. Por lo que se les debe dar el tratamiento correspondiente para todos los efectos. Como se señala en los dictámenes de la Procuraduría Ns. C-174-2000 y 221-00, lo atinente a los fondos públicos es de interés público. Razón de más para dar a publicidad la situación de morosidad que presenta el Fondo, como se ha indicado. Empero, ¿constituye el artículo 117 del Código Tributario un límite a esa información? Preceptúa dicho numeral:


 


"ARTICULO 117.- Carácter confidencial de las informaciones.


 


Las informaciones que la Administración Tributaria obtenga de los contribuyentes, responsables y terceros, por cualquier medio, tienen carácter confidencial; y sus funcionarios y empleados no pueden divulgar en forma alguna la cuantía u origen de las rentas, ni ningún otro dato que figure en las declaraciones, ni deben permitir que estas o sus copias, libros o documentos, que contengan extractos o referencia de ellas sean vistos por otras personas que las encargadas en la Administración de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales reguladoras de los tributos a su cargo.


 


No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, el contribuyente, su representante legal, o cualquier otra persona debidamente autorizada por aquel, pueden examinar los datos y anexos consignados en sus respectivas declaraciones juradas, lo mismo que cualquier expediente que contemple ajustes o reclamaciones formuladas sobre dichas declaraciones.


 


La prohibición que señala este artículo no impide la inspección de las declaraciones por los Tribunales Comunes.


 


Tampoco impide el secreto de las declaraciones, la publicación de datos estadísticos o del registro de valores de los bienes inmuebles, así como de la jurisprudencia tributaria conforme a lo previsto en el artículo 101 (*) de este Código, o el suministro de informes a los personeros de los Poderes Públicos, siempre que se hagan en tal forma que no pueda identificarse a las personas.prohibiciones y las limitaciones establecidas en este artículo alcanzan también a los miembros y empleados del Tribunal Fiscal Administrativo, así como a los servidores de los bancos del Sistema Bancario Nacional, las sociedades financieras de inversión y crédito especial de carácter no bancario y las demás entidades reguladas por la Auditoría General de Entidades Financieras".


 


Dicha disposición debe verse dentro del contexto del Código Tributario, en el cual se atribuyen potestades de fiscalización sobre el cumplimiento de las obligaciones tributarias, una de ellas la de requerir información del contribuyente, prevista en el numeral 104 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. La Administración está, así, facultada para solicitar la presentación de cualquier documento. El límite de esa solicitud es la transcendencia tributaria de éste. Podría afirmarse que aún tratándose de los incisos a), b) y c), si un documento no es susceptible de tener transcendencia tributaria respecto del tributo correspondiente, no existiría justificación para que la Administración pueda reclamarlo. El límite de ese derecho es la transcendencia tributaria. Como contrapartida de esa potestad administrativa, el Código Tributario impone obligaciones a la Administración Tributaria, que se explican como derechos del contribuyente. Una de esas obligaciones está dada por la finalidad de la información de trascendencia tributaria: el uso de la información para fines tributarios de la propia Administración solicitante, con la concomitante prohibición de trasladarla a otras instancias administrativas (artículo 115). Prohibición que abarca "cualquier forma de comunicación o divulgación a terceros de la información suministrada" (dictamen N. C-044-97 de 31 de marzo de 1997), por una parte. Derivado de esa prohibición de traslado o remisión a otras oficinas, instituciones, etc, está el deber de reserva del contenido de la información, por otra parte previsto en el transcrito numeral 117


En la Opinión Jurídica N. 101-2000 del 11 de setiembre del 2000 indicamos en orden al artículo 117:


 


"Puesto que el Código protege la información obtenida por la Administración Tributaria para el cumplimiento de sus fines, se entiende que la confidencialidad está referida a la información que es de transcendencia tributaria. Trascendencia tributaria que implica que la información permite a la Administración Tributaria el ejercicio de sus propias funciones, referidas a la determinación y liquidación de tributos, fiscalización y revisión de los actos administrativos de contenido tributario, y, por ende, eventualmente el ejercicio de la potestad de sancionar administrativamente las infracciones que procedan, o en su caso, instar a la autoridad judicial el conocimiento de las infracciones penales. El deber de confidencialidad comprende toda esa información, pero la norma particulariza en relación con la cuantía y origen de las rentas y los datos que consten en las declaraciones, copias, libros o documentos que se refieran a esas declaraciones. Lo que viene a reafirmar la transcendencia tributaria de la información confidencial. Estos datos sólo podrían ser comunicados cuando son considerados para efectos estadísticos, o bien como parte de la jurisprudencia tributaria, así como el registro de bienes inmuebles. …


Como el deber de confidencialidad se impone respecto de la información de trascendencia tributaria, se sigue que dicho deber no se aplica respecto de informaciones de contenido diferente que constaren en la Administración Tributaria. Lo anterior no significa que la Administración puede dar a conocer a cualquier persona dicha información. Si la información concierne a particulares, rigen las reglas antes señaladas en orden al acceso a información privada constante en oficinas administrativas. Por ende, si se trata de información privada no tributaria, la Administración sólo podría comunicarla a terceros si estos comprueban la existencia de un interés público, que justifique precisamente esa comunicación".


 


Por lo que la Procuraduría se pronuncia por una interpretación restrictiva del alcance del deber de reserva:


 


"En apoyo de una interpretación restrictiva del artículo 117 y, por ende, del deber de confidencialidad, procede recordar que el no pago de una obligación tributaria, implica que el contribuyente desconoce un deber constitucional: el deber de contribuir con el financiamiento del gasto público (artículo 18 constitucional). Deber que se impone a toda persona, física o jurídica, dependiendo de su capacidad contributiva. El que incumple el deber constitucional, se coloca en posición de infractor, pero además puede afectar la situación financiera de la Municipalidad. Ergo, no debería poder escudarse en el derecho a la intimidad. Como ha señalado E,. ESEVERRI MARTINEZ: Presunciones legales y Derecho Tributario, Marcial Pons, Madrid, 1995 (citado por V, FENELLOS PUIGCERVER: El Estatuto del contribuyente, Comentarios a la Ley 1/98 de 26 de febrero, de derechos y garantías de los contribuyentes, Ediciones TRO, Valencia, 1998, p. 35), la invocación de los derechos fundamentales en el orden tributario a veces se advierte excesiva, ya que:


"…la utilización infundada de estos derechos, su forzada y artificiosa atracción a la litis en defensa de intereses espurios, supone un uso fuera del contexto en el que cumplen su cualificada función de garantía".


Resulta claro, por otra parte, que bajo esta interpretación legal, la Administración no podría dar ninguna información diferente del nombre del deudor tributario y del monto de lo adeudado. Por consiguiente, no le está permitido divulgar información que haya sido determinante para establecer la obligación tributaria y que conste en los libros de contabilidad y anexos del deudor.


 


Es de advertir que la posición asumida por la Procuraduría es congruente con el estado del tema en la jurisprudencia comparada. En el Derecho español, en el cual existe un Estatuto de los contribuyentes comprensivo de sus derechos y obligaciones, se ha indicado:


 


"… la Sentencia del TSJ de la C. Valenciana de 7 de noviembre de 1995, que resolvió un recurso contra resolución de la AEAT, por la que se denegaba anterior petición en relación con la expedición de certificación acreditativa de la situación de alta de determinados deudores de la entidad recurrente en el Registro del Impuesto sobre Actividades Económicas. El Tribunal parte del artículo 81 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, relativo a la gestión del Impuesto sobre Actividades Económicas, que dice que "el impuesto se gestiona a partir de la matrícula del mismo…la matrícula estará a disposición del público en los respectivos Ayuntamientos". Añade que "tal matrícula tiene por tanto el carácter de registro público, sin que la Ley restrinja su examen a cada uno de los interesados individualmente" y que "la entidad demandante interesaba certificación acreditativa de si los referidos deudores estaban dados de alta en el Impuesto sobre Actividades económicas, concretando la fecha e incluyendo la descripción de la actividad y grupo al que corresponde la misma. Tales datos no pueden entenderse como pertenecientes a la intimidad de las personas, pues no tiene tal carácter la realización de las actividades que grava, cuya finalidad ha de ser la de intervenir en la producción o distribución de bienes o servicios (art. 80 LHL).. Y acreditando interés legítimo para la obtención de tal certificación, la Administración demandada debió expedirla. No obstando a ello el artículo 111.6 de la Ley General Tributaria, pues el mismo se refiere a la confidencialidad de los datos, informes o antecedentes obtenidos por la Administración entre los que no se encuentran los procedentes de la declaración de alta a efectos de un impuesto y que accede a un registro público".


 


También el TSJ de Cataluña en Sentencia de 14 de mayo de 1996 vino a decir que el contribuyente ostenta legitimación para conocer si los impuestos derivados de determinadas transmisiones de un inmueble estaban liquidados, solicitando conocer bases imponibles, tipos, cuotas y fecha de pago, justificándose en una posible adquisición del mismo bien y que los datos solicitados no afectan al derecho a la intimidad….


 


Consideró el TSJ que "el derecho de acceso a archivos y registros administrativos que recoge el artículo 37 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común se inscribe en el marco del artículo 105, b) de la Constitución y debe considerarse como un derecho subjetivo de todo ciudadano, uno de cuyos límites básicos es, efectivamente y también por imperativo constitucional, el derecho a la intimidad de la persona a que se refieren los datos de esa naturaleza. Pero la cuestión planteada no ha de resolverse en la dialéctica de la tensión existente entre derecho a la información y derecho a la intimidad sino precisamente en la determinación de si los datos solicitados por el demandante afectan o no a esas facetas tan reservadas de la vida de las personas que por ello merecen tan especial protección, y es claro que aquel derecho no resulta afectado por la circunstancia de que se den a conocer, por el Ayuntamiento, los datos relativos al pago de los tributos mencionados". V, FENELLOS PUIGCERVER: El Estatuto del contribuyente, Comentarios a la Ley 1/98 de 26 de febrero, de derechos y garantías de los contribuyentes, Ediciones TRO, Valencia, 1998, pp. 113-114. La cursiva es del original.


 


Tal señalamiento resulta aplicable en nuestro ordenamiento de conformidad con lo dispuesto por los artículos 21 y 22 del Código Civil, que en lo que interesa señalan:


 


"Artículo 21.- Los derechos deberán ejercitarse conforme con las exigencias de la buena fe."


"Artículo 22.- La ley no ampara el abuso del derecho ni el ejercicio antisocial de este..."


 


Estos artículos, interpretados de forma armoniosa con el numeral 1 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, que declara de interés público todo lo referido al Fondo que por esa ley se crea, determinan la existencia de limitaciones en relación con el uso indiscriminado del derecho de intimidad aplicado a la información que se derive del manejo de ese Fondo y justifican, entonces, una interpretación restrictiva de los alcances del deber de confidencialidad.


 


Con base en esos criterios, la Procuraduría concluyó que los particulares que demuestren la titularidad de un interés en la comunicación de la lista de deudores, pueden recibir la comunicación sobre la lista de deudores del Impuesto sobre Bienes Inmuebles. Se concluyó en dicha Opinión que:


 


"1-. El artículo 117 del Código Tributario protege la información de trascendencia tributaria, es decir aquélla información que es indispensable para que la Administración Tributaria ejerza la gestión tributaria en sus diversas fases.


2-. De acuerdo con ello, resultan confidenciales los datos contenidos en las declaraciones de los contribuyentes y sus anexos, en los libros de contabilidad u otros documentos necesarios para fiscalizar la referida declaración. La Administración tiene un deber de reserva respecto de esa información.


(….).


6-. Considera conveniente la Procuraduría recordar que más allá de la publicación de la lista, cuyos fines son esencialmente disuadir de una conducta contraria al deber de contribuir a los gastos locales, lo importante es que la Administración ejercite sus potestades de gestión tributaria, que le permitan asegurarse del pago de los tributos que le corresponde y, en su caso, realice las gestiones cobratorias procedentes".


 


De acuerdo con la interpretación que se retiene, el numeral 117 del Código Tributario no constituiría un impedimento para divulgar la información sobre morosos del Fondo de Desarrollo Familiar y Asignaciones Familiares. Divulgación que requiere la comprobación previa del interés público de la solicitud.


C-        NOTIFICACION POR PUBLICACIÓN


 


Consulta Ud. si en relación con el recargo del 5% del artículo 15, es posible efectuar la notificación de las deudas a los patronos morosos por medio de la prensa escrita o el Diario Oficial.


 


Lo anterior supone un problema diferente al de divulgación de la información, ya que nos sitúa en un aspecto del procedimiento administrativo tributario. Entiende la Procuraduría, al efecto, que el interés del Fondo es enterar no ya al público, sino a cada contribuyente que está en estado de morosidad y el monto de su deuda a fin de que sea satisfecha o bien, posteriormente continuar procedimientos para hacerla efectiva. Interés especial habría en una publicación de dichos asuntos a los contribuyentes con el objeto de evitar que sus deudas prescriban.


 


No obstante que la Procuraduría considera que dicho interés es encomiable y que la Administración debe hacer todos los esfuerzos para recuperar sus créditos, es necesario recordar que la notificación por publicación en materia tributaria es excepcional y es reglada por el artículo 137 del Código Tributario:


 


"Artículo 137.- La Administración Tributaria puede utilizar las siguientes formas de notificación:


 


a) Personalmente, cuando el interesado concurra a las oficinas de la Administración, en cuyo caso se debe dejar constancia de su notificación en el respectivo expediente.


b) Por correspondencia efectuada mediante correo público o privado o por sistemas de comunicación telegráficos, electrónicos, facsimiles o similares, siempre que tales medios permitan confirmar la recepción.


c) Por medio de carta que entreguen los funcionarios o empleados de la Administración o de las oficinas públicas o autoridades de policía a las que se encomiende tal diligencia...


d) Por medio de un solo edicto publicado en el Diario Oficial o en un diario privado de los de mayor circulación en el país, cuando no se conozca el domicilio del interesado o, tratándose de personas no domiciliadas en el país, no fuera del conocimiento de la Administración la existencia de un apoderado en la República".


 


Por consiguiente, la posibilidad de notificar por publicación a los deudores con el objeto de iniciar procedimientos administrativos de cobro resulta absolutamente excepcional y deben mediar los motivos que la ley expresamente establece. Y éste no es otro que el desconocimiento del domicilio del patrono o bien, tratándose de un patrono domiciliado en el extranjero, si la DESAF no cuenta con información sobre el apoderado del patrono.


 


Una notificación por edictos publicados en el Diario Oficial o en otro medio de comunicación escrita, fundada en motivos diferentes al desconocimiento del domicilio, violentaría directamente no sólo la norma legal transcrita sino que es susceptible de afectar el debido proceso que debe darse también en materia tributaria. En efecto, bajo esos supuestos se podría alterar el principio de defensa del contribuyente moroso. Tal principio ha sido reconocido reiteradamente por la Sala Constitucional, que incluye dentro del marco de garantías formales en beneficio de los particulares, la comunicación debida de lo resuelto por parte de la Administración. Es decir, debe armonizarse el interés público y fiscal relacionado con la obligación de la Administración Tributaria de realizar las gestiones para el debido cumplimiento de las obligaciones tributarias con el derecho del administrado a que las actuaciones administrativas que pueden afectarle, le sean comunicadas debidamente, lo cual es corolario del principio constitucional del debido proceso.


 


Ahora bien, el Código Tributario no contiene disposiciones en orden a la validez de las notificaciones. No existiendo norma expresa en dicho Cuerpo normativo y siendo el procedimiento tributario de carácter administrativo, considera la Procuraduría que ese vacío normativo debe ser suplido por lo que al efecto dispone la Ley General de la Administración Pública. El numeral 247 de esta Ley dispone sobre la nulidad absoluta y relativa de las comunicaciones. Conforme con lo allí preceptuado si la notificación en el procedimiento tributario se realiza constando el domicilio del contribuyente, se estaría ante una comunicación "hecha por medio inadecuado", en cuyo caso será absolutamente nula. Empero, de acuerdo con el mismo artículo "se tendrá por hecha" si el afectado gestiona ante la DESAF, dándose por enterado expresa o implícitamente de lo actuado por dicha Dirección.


 


CONCLUSION:


 


Conforme lo expuesto y en aplicación de la jurisprudencia de este Órgano, es criterio de la Procuraduría General de la República que:


 


1-.       Dado el destino de los recursos del FODESAF, la circunstancia de que dicho Fondo "pertenece" –según la ley- a sus beneficiarios y el carácter público de los fondos, no puede sino concluirse que la información relativa a la morosidad de los patronos contribuyentes del recargo del 5% sobre las planillas que establece el artículo 15 de la Ley N. 5662 de 23 de diciembre de 1974, es de interés público.


2-.       Los procedimientos que incoe la Dirección de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares contra los morosos, particularmente a fin de las obligaciones pendientes de pago, no prescriban deben ser comunicadas conforme lo dispuesto en el numeral 137 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.


3-.       Consecuentemente, la publicación por edictos en el Diario Oficial o en un diario de circulación general en el país, es posible sólo cuando la DESAF desconozca el domicilio del patrono moroso o bien, si este no estuviere domiciliado en el país, si se desconociere la existencia de un apoderado con domicilio en Costa Rica.


 


Del señor Ministro, muy atentamente:


 


 


 


 


Dra. Magda Inés Rojas Chaves


Procuradora Asesora