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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 276
 
  Dictamen : 276 del 13/11/2000   

Señores

C-276-2000


San José, 13 de noviembre del 2000


 


 


Señores


Ing. Juan Manuel Castro Alfaro


Presidente


Licda. Zadie Cerdas Salazar


Secretaria


Junta Administrativa


Museo Juan Santamaría 


Presente


 


 


Estimados señores:


 


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio MJS-525-2000 de 31 de agosto del año en curso.


 


Caso planteado


 


En el referido oficio se solicita nuestra opinión en punto al incumplimiento del desalojo del edificio del Antiguo Cuartel de Alajuela, según lo establecido en la Ley Nº 7895. Concretamente, se realizan las siguientes preguntas:


 


  1. ¿Cuáles son los alcances de la Ley 7895?
  2. ¿A quién le corresponde accionar para que las disposiciones contempladas en la Ley 7895 se ejecuten?
  3. En caso de que se tomen acuerdos administrativos contrarios al espíritu de la ley, referentes al no desalojo y entrega del edificio, ¿qué responsabilidades acarrearían para la Junta Administrativa del Museo?

 


Disposiciones referentes a la Ley 7895


 


Con el objeto de clarificar lo consultado, conviene tener presente el texto de la Ley Nº 7895 de 30 de julio de 1999, publicada en La Gaceta Nº 165 de 25 de agosto de 1999.


 


"Artículo 1.- Autorízase a la Junta Administrativa del Colegio Vocacional de Alajuela, cédula jurídica No. 3-008-078099, para que, por medio de su Presidente, done al Museo Histórico Cultural Juan Santamaría, cédula jurídica No. 3-007-061725, el inmueble inscrito en el Registro Público, partido de Alajuela, plano catastrado No. A-438868-97, tomo 6551, folio 118, con un área de 3.214,72 m2.


Artículo 2.- Estas instalaciones de destinarán únicamente a la sede del Museo Histórico Cultural Juan Santamaría.


Transitorio único.- A partir de la vigencia de esta ley, el Ministerio de Educación dispondrá de un plazo improrrogable de seis meses a un año para ubicar la sede del Centro de Investigación y Perfeccionamiento para la Educación Técnica (CIPET) en el cantón Central de Alajuela.


Rige a partir de su publicación"


 


Según la información suministrada por ustedes, el 11 de noviembre de 1999 se cumplió con lo prescribe el artículo primero, supra transcrito, suscribiéndose ante la Notaría del Estado la escritura respectiva.


 


El problema que se presenta es que, habiendo transcurrido el plazo establecido en la Ley, no se ha hecho efectivo el traslado de la ubicación de la sede del Centro de Investigación y Perfeccionamiento para la Educación Técnica (CIPET), lo cual motiva las preguntas por ustedes planteadas.


 


Análisis del caso planteado


 


A partir de la citada normativa, se procederá a dar respuesta a cada una de las interrogantes planteadas.


 


  1. ¿Cuáles son los alcances de la Ley 7895?

 


A partir de la vigencia de la Ley 7895, esto es, del 25 de agosto de 1999, fecha de publicación en La Gaceta(1), existe un mandato legal para que el inmueble de referencia sea utilizado únicamente para las instalaciones del Museo Histórico Cultural Juan Santamaría. Asimismo, el legislador concedió un plazo de seis meses a un año, a partir de esa fecha, para que el Ministerio de Educación reubicara la sede del Centro de Investigación y Perfeccionamiento para la Educación Técnica (CIPET) en el cantón Central de Alajuela.


(1) Artículo 129 de la Constitución Política.


 


Lo anterior significa que era legalmente posible que durante el transcurso de un año, a partir de la vigencia de la Ley, el CIPET se mantuviera en dichas instalaciones.


 


Ahora bien, es importante señalar, que conforme al Transitorio Unico, existe obligación del Ministerio de Educación de reubicar la sede del CIPET, de forma tal, que se pueda cumplir con la voluntad legislativa de que el inmueble inscrito en el Registro Público, partido de Alajuela, plano catastrado No. A-438868-97, tomo 6551, folio 118, con un área de 3.214,72 m2., sea utilizado únicamente para albergar las instalaciones del Museo Histórico Cultural Juan Santamaría.


 


  1. ¿A quién le corresponde accionar para que las disposiciones contempladas en la Ley 7895 se ejecuten?

 


Como consecuencia de lo anterior, en un primer momento, le corresponde al Ministerio de Educación Pública tomar las acciones necesarias para que se cumplan las disposiciones de la Ley 7895. Una vez que se proceda al desalojo ordenado, le correspondería, prioritariamente, a la Junta Administrativa del Museo Juan Santamaría el cumplimiento de las disposiciones de la Ley, específicamente la establecida en el artículo 2º.


 


  1. En caso de que se tomen acuerdos administrativos contrarios al espíritu de la ley, referentes al no desalojo y entrega del edificio, ¿qué responsabilidades acarrearían para la Junta Administrativa del Museo?

 


La responsabilidad del desalojo del inmueble por parte del CIPET es del Ministerio de Educación. La Junta Administrativa no tiene responsabilidad en esa etapa, salvo, la de gestionar ante el Ministerio de Educación el cumplimiento de lo preceptuado en la Ley.


 


En todo caso, como la pregunta se refiere a las responsabilidades de acuerdos administrativos, sin especificar quién los tomaría, se parte de que dichos acuerdos se encuentran sujetos al derecho administrativo, por lo que se transcribirá una consulta que, en un aparte, se refiere al régimen de responsabilidad de los funcionarios públicos, como complemento de lo ya respondido.


 


"Responsabilidad del funcionario público”


 


A diferencia de la responsabilidad de la Administración, la responsabilidad del funcionario no es objetiva, sino subjetiva, de conformidad con la regulación que contiene la Ley General de la Administración Pública. Esto es, el funcionario público es personalmente responsable, cuando haya actuado con culpa grave o dolo (arts. 199 y 210 de la Ley General de la Administración Pública).


 


"Asimismo, no debe olvidarse la diversidad existente en la Ley General citada, en cuanto a la causa de responsabilidad frente a tercero: tratándose de la administración, responde por todos los daños causados por su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal, salvo fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero (artículo 190.1); los funcionarios públicos, por el contrario, sólo deben responder cuando hayan actuado con dolo o culpa grave (artículo 199.1). De tal suerte, al disponerse la solidaridad en la responsabilidad frente a terceros (artículo 201), el administrado puede elegir si desea encauzar su demanda contra la Administración –conforme al numeral 190–, contra el funcionario responsable –amparándose en el artículo 199–, o contra ambos, en cuyo caso no tendría derecho a más de una indemnización plenaria (artículo 202 ibídem). Por ende, no se está en presencia de un caso de litis consorcio pasivo necesario..." (Sentencia No. 29, de las 14:30 horas del 14 de mayo de 1993)." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia Nº 112 de 14:25 horas del 25 de noviembre de 1994)


 


Existen algunos casos donde la Ley expresamente califica la gravedad de la infracción, como por ejemplo:


 


  • Emisión de actos manifiestamente ilegales (art. 199)
  • El que obedeciere actos manifiestamente ilegales (art. 199)
  • La orden de ejecutar un acto absolutamente nulo (art. 170)
  • El retardo grave e injustificado en la conclusión de un procedimiento administrativo (art. 225)

 


En lo demás supuestos, incluidos la omisión de actuar con una diligencia debida o la omisión de un deber funcional, es necesario analizar en cada caso concreto si el servidor actuó con culpa grave(2) o dolo(3) a efectos de determinar su responsabilidad administrativa.


(2) Sobre el concepto de culpa grave se ha señalado: "De las variadas clasificaciones de la culpa que la doctrina suele establecer, la más relevante a efectos civiles es la que distingue de la culpa leve u ordinaria la culpa grave o lata. La culpa grave o lata consiste en un apartamiento de gran entidad del modelo de diligencia exigible: No prever o no evitar lo que cualquier persona mínimamente cuidadosa hubiera previsto o evitado. Puede ser grave tanto la culpa consciente como la culpa inconsciente o sin previsión. En el primer caso, siempre que el agente no haya querido ni aceptado la producción de la falta de cumplimiento o del evento dañoso previsto, pues entonces habría dolo, siquiera eventual." (Enciclopedia Jurídica Básica, Volumen II, Editorial Civitas, España, 1995, pág. 1865)


(3)La diferencia entre los conceptos de dolo o culpa ha sido analizada de la siguiente forma: "La acción u omisión han de ser culpables, esto es, producto de la deliberada voluntad de dañar (dolo) o de negligencia o imprudencia (culpa) del agente. La diferencia entre estas dos formas de culpabilidad radica en la voluntariedad o intencionalidad." (Enciclopedia Jurídica Básica, Volumen II, Editorial Civitas, España, 1995, pág. 2585)


 


Pueden presentarse dos situaciones distintas que generen responsabilidad para el funcionario –se insiste en que siempre que su actuación sea con dolo o culpa grave– que pueden presentarse conjunta o separadamente:


 


  • Que le haya causado daño a terceros (art. 199).
  • Que le cause daños a la Administración (art. 210).

 


Si el servidor produjo un daño que sólo afectó a la Administración ésta se encuentra obligada a seguir un procedimiento administrativo a efecto de determinar la responsabilidad del funcionario y, eventualmente, proceder al cobro de la suma correspondiente, sirviendo como título ejecutivo la certificación expedida por el jerarca del ente respectivo.


 


En el primero de los supuestos, sea, que se haya causado daño a terceros, la Administración es solidariamente responsable junto con el funcionario (art. 201), lo que significa que el afectado puede decidir si dirige su acción contra el funcionario, la Administración, o contra ambos, sin que pueda alegarse, en los dos primeros supuestos la existencia de un litis consorcio pasivo necesario, tal y como se señaló en la Resolución Nº 112, que a su vez se fundamenta en resoluciones anteriores.


(…) (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia Nº 112 de 14:25 horas del 25 de noviembre de 1994)


 


Eso sí, en el evento de que se demande únicamente al Estado en juicio no significa que éste tenga que asumir sólo esa responsabilidad. Si ha habido participación del funcionario en la producción del daño por una actuación u omisión dolosa o culposa, la Administración se encuentra en la obligación de proceder con una acción de recuperación en contra del servidor. Para tales efectos, en el procedimiento respectivo se deberá analizar la fórmula de la distribución interna de responsabilidades entre la Administración y el servidor.


 


La fórmula de responsabilidad que contiene la Ley General fue explicada por el Lic. Ortíz en la discusión del en ese entonces proyecto de ley, de la siguiente forma:


 


"En Costa Rica prácticamente no ha existido un régimen de la responsabilidad personal del servidor público, por los entuertos o agravios que comete en la función. Esto ha sido toda una elaboración muy vieja por el miedo de que al responsabilizar personalmente al funcionario pueda paralizarlo, por temor a las consecuencias de su actuación. Entonces idearon una serie de descripciones muy sutiles entre lo que se llama de la falta personal y la falta de servicio. Se decía que la falta personal es aquella que obedece a la mala fe o al desapego del funcionario respecto al ordenamiento que rige en su conducta como funcionario. En cambio la falta del servicio, es aquella explicable aún con buena intención de cumplir la ley por la falibilidad humana. Son errores excusables.


Posteriormente la jurisprudencia evolucionó en Francia en un sentido cada vez más práctico en la siguiente forma. Se constató que en la práctica era muy difícil establecer ese juego de distinciones. Se tendió cada vez más a hacer al funcionario más responsable por lo que fuera su conducta en el desempeño de las funciones en daño para el tercero. En Francia se ha llegado a la conclusión de que casi todas las faltas originan una acumulación de responsabilidades. El funcionario que va a responder ante la administración y va a responder al particular. Nosotros hemos querido coger de toda esa evolución lo que consideramos que es sano. En principio sano consiste en que el funcionario sepa que no obstante que es funcionario debe tener el mismo deber de prudencia y diligencia y respeto a los derechos ajenos que el ciudadano común. No hay razón para que se castigue con responsabilidad a un ciudadano común que le causa daño a otro, y no se castigue con igual responsabilidad a un empleado público que imprudentemente, negligentemente le causa un daño a un particular. Todavía más es más punible nos parece esto último porque se supone que por su posición ha de tener no sólo una conducta más ejemplar sino más controlada. El término tal, es que el que viola gravemente sus deberes del cargo en realidad comete una negligencia punible. Sin embargo hemos optado por emplear dos términos que en Costa Rica se han empleado siempre en el Código Civil y en muchos ordenamientos jurídicos nuestros. El dolo o culpa grave, que significa efectivamente una culpa que ya está muy definida por los tribunales. Dependiendo de cada caso, es aquella caso en dónde o intencionalmente o corriéndose un riesgo, o con obvia conciencia de que se están violando reglas elementales se causó un daño. En esos casos nosotros considera (sic).... y además conveniente para el buen andamiento de la administración, desde el punto de vista y que crea cuidado y responsabilidad en un funcionario y que éste sea responsable personalmente ante el particular por el daño que le causa. Aparte de la responsabilidad disciplinaria que pueda tener, éste señor le va a responder en primer término al ofendido por el daño que le causó. En segundo término le va a responder a administración si la administración tiene que pagarle al particular. En un freno para el descuido la negligencia grave de la administración, en el desempeño de sus funciones. Por eso hablamos de dolo o culpa grave. Lo que se podría llamar culpa leve o culpa profesional o culpa habitual, esos descuidos explicables en un funcionario esos no se sancionan. Pero lo que es un descuido grave, un olvido de reglas elementales de prudencia en el desempeño de su cargo, eso es sancionado por la responsabilidad frente al administrado ofendido y frente a la administración como veremos en el capítulo que sigue." (Acta Nº 104 de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de 3 de abril de 1970, pág. 10).


 


Este tema fue tratado en el pronunciamiento C-127-98 de 30 de junio de 1998 en los siguientes términos: (…)


 


Consecuentemente, de probarse una actuación dolosa o por culpa grave del servidor puede exigírsele responsabilidad civil y disciplinaria a éste, debiendo también, en este último supuesto, tramitar previamente el procedimiento administrativo correspondiente." (Dictamen C-052-99 de 16 de marzo de 1999)


 


De lo expuesto, se puede colegir que puede existir responsabilidad personal de los funcionarios públicos, únicamente cuando en su actuación u omisión, hayan actuado con dolo o culpa grave, de conformidad con el régimen de responsabilidad establecido en la Ley General de la Administración Pública.


 


Sin otro en particular, se despide de usted muy atentamente,


 


 


 


 


 


 


Ana Lorena Brenes Esquivel


Procuradora Administrativa


 


 


C.c: Lic. Guillermo Vargas


Ministro de Educación