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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 039
 
  Dictamen : 039 del 20/02/2001   

09 de febrero del 2001

C-039-2001


20 de febrero del 2001.


 


Señores


Lic. Melvin Vargas Rojas


Presidente


Bach. Isabel Villalobos Cordero


Fiscal


Junta Directiva Del Colegio De Licenciados Y Profesores En Letras, Filosofía, Ciencias Y Artes


S.D.


 


Estimados señores:


 


Con la anuencia del Señor Procurador General de la República, Román Solís Zelaya, y luego de cumplir con lo prevenido en Nota No. PGR1340-2000 de 23 de noviembre pasado, me es grato dar respuesta a su Oficio No. CLP 1171-00 DF AL, de fecha 20 de noviembre del 2000, por virtud del cual solicita a este Despacho el criterio técnico jurídico, acerca de lo siguiente:


"El Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes tiene un serio problema con sus incorporaciones, pues si bien nuestra Ley Orgánica e incluso la jurisprudencia de la Sala Constitucional, establecen la obligatoriedad de la colegiatura, en el sector de la educación se dan una serie de situaciones que hacen difícil exigir el cumplimiento de dicha obligación.


El título mínimo que se requiere para ejercer legalmente la docencia e incorporarse a nuestro Colegio es el de "Profesor de Estado", pero el Ministerio de Educación Pública ha nombrado a una gran cantidad de docentes, ya sea en forma interina e incluso en propiedad, sin cumplir con esta formación académica básica.


El artículo 3 de nuestro Reglamento General, recoge lo establecido por el artículo 97 del Estatuto de Servicio Civil, que introduce la figura de la inopia, la cual tiene como fin autorizar en forma temporal a determinadas personas, para que realicen funciones docentes en aquellas plazas que se encuentren vacantes y que no se pudieron asignar a través del concurso público.


El problema se agrava debido a que el Ministerio de Educación ha irrespetado este factor de temporalidad y ha nombrado en propiedad a personas que no cumplen con los requisitos mínimos de la ley, creando con ello una figura "suis generis", no contemplada por nuestro ordenamiento jurídico. A estas personas nombradas en propiedad no se les ha podido exigir que regulen su situación ante el Colegio, a través de la figura de la Inopia, pues poseen un nombramiento en propiedad, ni tampoco se les puede nombrar en forma plena, pues carecen de los requisitos mínimos que exige la Ley.


Tomando en cuenta lo anterior, y la normativa vigente, le solicitamos lo siguiente:


1.-¿Cómo puede el Colegio aplicar el artículo 34 de nuestro Reglamento con estas personas que se encuentran nombradas en propiedad a pesar de no contar con los requisitos mínimos, con el fin de poder ejercer sobre ellas, el control que la ley y la jurisprudencia nos exige?


2.-¿Se encuentra el Colegio legitimado para exigir, por todos los medios que las leyes y Reglamento le otorgan, la autorización de aquellos educadores que no cumplen con los requisitos mínimos y que se encuentran nombrados en forma interina por el Ministerio de Educación?…"


De previo a dar respuesta a sus interrogantes es necesario acotar, que, siendo el tema de consulta, de competencia exclusiva de la Dirección General del Servicio Civil, este Despacho, por escrito de fecha 5 de enero del presente año, le confirió audiencia, y en ese sentido esa Institución señaló en lo que interesa, que:


"Si bien en el dictamen ALA81-2000, del 14 de diciembre, hace alusión únicamente al artículo 34 del Reglamento General de la Ley 4770 del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes y al 97 de la Ley de Carrera Docente, no podemos descontextualizar, ni parcializar la Ley de Carrera Docente, la cual como ya hemos anotado establece y conceptualiza quienes son profesores titulados y autorizados así como las exigencias legales mínimas que deben cumplir los autorizados o titulados, para hacerse beneficiarios de los derechos y garantías de la Ley de Carrera Docente tal y como queda claro en el dictamen AJ-92-95, en el cual se hace alusión al dictamen C-401-83 de esa Procuraduría, toda esta situación nos hace suponer el interés manifiesto del Colegio por procurar que en su tesis jurídica prevalezca en el tiempo y el espacio a pesar de encontrar criterios en contra.


Para Carrera Docente de la Dirección General de Servicio Civil todo oferente que cumpla las condiciones que la Ley prevee, es un canditato potencial ha ser nombrado en propiedad, ese derecho ha quedado evidenciado en los diferentes concursos que realizamos todos los años en donde se adjudican plazas siguiendo al estricto orden descendente de calificación de los atestados, la cual (la calificación) va ligada estrechamente al orden de grupos que incluye para las diferentes áreas de la Enseñanza el Escalafón Docente, la oferta y la demanda va incidir en que para un lugar determinado el candidato propuesto se identifique por un MTS o por un MTI y en el caso más remoto por un MAU2, proyección que debe ser extensiva a Primaria, Presscolar, etc.


Es importante tener presente que en los últimos años la formación académica de los docentes es cada día superior, esto ha incidido directamente en que la mayoría de los candidatos propuestos se concentran en los grupos profesionales MT3 para arriba en el caso de Enseñanza Media, por ejemplo en el concurso del año 1999 de las de 186 plazas publicadas en las diferentes especialidades de Enseñanza Media 184 tienen un grupo superior a MT3.


Si nos remitimos a los nombramientos interinos, hay que destacar dos aspectos medulares:


    • Las propuestas las hace la Dirección General de Administración de Personal del Ministerio de Educación Pública siguiendo el orden de grupos de las ofertas interinas presentadas para tal efecto, al agotarse los grupos de titulados, debe seguir con los autorizados y el último lugar los aspirantes al determinar que no existan ningún otro candidato en las condiciones que la Ley de Carrera Docente prevee.
    • Existen muchos casos con prórrogas automáticas debido a los pronunciamientos de la Sala IV de Jurisdicción Constotucional que hay que aplicar, salvo que se llenen en propiedad, por los medios previstos en el Ordenamiento jurídico vigente.

Para nuestros efectos, el Colegio, observa y condiciona la inopia a partir del requisito mínimo que se exige para ser incorporado a esa Corporación, marginando normas estatutarias que permitan a docentes titulados en condiciones de menor jerarquía de potenciales candidatos a un nombramiento en propiedad, al igual que los autorizados.


Toda esta problemática pareciera más un asunto de alcance y cobertura de la Ley 4770 del Colegio de Licenciados, que se contrapone con algunas disposiciones del Estatuto de Servicio Civil y que lo mas viable es la reforma parcial a los artículos en los que se identifique quienes son miembros o no del colegio.


De todo lo expuesto queda claro, la legalidad de los nombramientos realizados al tenor de las disposiciones Estatutarias del Estatuto de Servicio Civil (inclusive la Ley de Carrera Docente), por lo que no existe ninguna transgresión al ordenamiento jurídico vigente".


Hecha la anterior observación, este Órgano Consultor de la Administración Pública procederá, en términos generales, a evacuar las dudas planteadas, de la siguiente forma:


I.- EL COLEGIO DE LICENCIADOS EN LETRAS, FILOSOFÍA, CIENCIAS Y ARTES:


De conformidad con la Ley No. 4770 de 13 de octubre de 1972, el "Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes", como cualquier otro colegio de esa misma naturaleza, consiste en una corporación institucional a la que se integra obligatoriamente todas aquellas personas que por obtener la profesión en letras, filosofía, ciencias y artes, han de poder ejercerla en la práctica, con el control y fiscalización de la administración corporativa, en protección, claro está, del "interés de la colectividad".


Los fines que persigue esa colegiatura se encuentran estipulados en el artículo 2 de la citada normativa, consistentes en: " promover e impulsar el estudio de las letras, la filosofía, las ciencias, las artes, lo mismo que la enseñanza de todas ellas; elevar y defender el prestigio de sus miembros así como velar por el cumplimiento de la ética profesional; estimula y mantiene el espíritu de unión y solidaridad entre los afiliados y defiende los derechos profesionales y económicos de los mismos. Propicia a la vez, cualquier plan que tienda a conseguir el mejoramiento económico y el bienestar espiritual de sus integrantes, contribuye al progreso de la educación y la cultura, mediante actividades propias o en cooperación con la Universidad de Costa Rica en instituciones afines; y gestiona o establece sistemas solidarios de protección social a los afiliados, especialmente, un fondo de mutualidad y subsidios que los proteja en caso de infortunio o muerte."


Por ello, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia se ha ocupado en subrayar, en lo conducente, que:


"La Sala opta por la tesis que califica a los colegios profesionales como manifestación expresa de la llamada "Administración Corporativa", que es aquello de régimen jurídico mixto, que engloba a entidades calificadas por el Derecho Positivo como Corporaciones de Derecho Público. Bajo esa síntesis definitoria, el colegio profesional resulta ser una agrupación forzosa de particulares, a la que la ley dota de personalidad jurídica pública propia y cuyos fines, junto con la defensa de los intereses estrictamente privados, propios de los miembros que lo integran, son los de ejercer determinadas funciones públicas.


"(…)


El fin inmediato de una Corporación lo constituye la atención de los intereses de sus miembros, que es precisamente lo propio de este tipo de personas jurídicas. Por ello lo propio de los Colegios es defender los ámbitos competenciales de las respectivas profesiones, y aún procurar extenderlos, luchar contra el ejercicio indebido y las competencias desleales, perfeccionar las condiciones del ejercicio profesional, promover la cooperación y ayuda entre sus miembros, la protección mutual y la asistencia social de los mismos y sus familiares, desarrollar su formación y promoción, etc. Es evidente que todos estos son fines privados, pero que no excluye la posibilidad de que con frecuencia incidan sobre regulaciones públicas (las regulaciones de las profesiones)y sobre esta base privada se produce con el fenómeno adicional, que no afectando a la sustancia de estos entes, es lo que ha solido justificar su inclusión en la categoría de Administraciones Públicas, aportando otro grave factor de equivocidad, como lo es la atribución a los mismos por el ordenamiento jurídico, o por delegaciones expresas de la Administración, de funciones que normalmente son propias de ésta; esto es, utilizar a estas corporaciones, según la técnica de la "auto administración", confiriéndoles facultades en el orden administrativo a ejercer sobre sus propios miembros. Así, a los colegios profesionales se les asigna como norma el control objetivo de las condiciones de ingresos en la profesión y la potestad disciplinaria sobre sus miembros y no cabe duda que la encomienda de estas funciones públicas juega con frecuencia como causa determinante de la creación de Corporaciones públicas sectoriales o colegios. En realidad se trata de verdaderos agentes de la Administración (descentralización) de la que reciben, por delegación, el ejercicio de algunas funciones propias de aquélla y controlada por ella misma. En síntesis y siguiendo la doctrina del Derecho Público costarricense la corporación es un ente público, constituido por la personificación de un grupo de base que lo dirige y domina, integrado por personas legalmente calificadas para ello y servido por un colegio gobernante de su elección para la satisfacción de las necesidades del grupo: la corporación puede ser de origen voluntario ( sociedades y asociaciones de Derecho Privado) u obligatoria (entes territoriales públicos entre otros)…"


(Ver, Voto No. 5483 de las 9:33 horas del 6 de octubre de 1995)


(Lo resaltado en negro no es del texto original)


En esa misma línea de pensamiento, esta Procuraduría, a través del Dictamen No. C-282-2000 de 13 de noviembre de 2000 ha determinado que:


"…, es más que relevante afirmar que los colegios profesionales son entidades públicas, de naturaleza no estatal, que están constituidos o integrados por grupos de personas con intereses comunes, y que como tales participan, por una parte, de la naturaleza de la Administración Pública, en el tanto ejerzan funciones administrativas, por lo que deben sujetarse al principio de legalidad; y por otra parte, accionan o participan también en el campo privado cuando ello no significa el ejercicio de dichas potestades de imperio o funciones administrativas, por lo que su vinculación o relación con otros sujetos lo deberá ser sobre la base o fundamento del "principio de autonomía de la voluntad", entrando así en una relación de igualdad regida propiamente por el derecho privado."


En fin, la finalidad propia de esa categoría de corporaciones colegiales, circunscrita dentro de su ámbito jurídico de acción, responde, fundamentalmente, a la vigilancia y supervisión del ejercicio profesional de los colegiados, y todo lo relativo a sus derechos e intereses como tales; lo que en palabras de la Sala Constitucional "… En este orden de ideas, el requisito en cuestión es consecuencia del poder fiscalizador que posee el Estado en aras del bien común, el cual podría ser ejercido en forma directa o bien, como en el caso de nuestro país, delegarlo en forma exclusiva en una organización no estatal -Colegio Profesional-, pues intereses superiores a los particulares de los administrados exigen que exista un control sobre la actividad que realiza un grupo determinado de profesionales por constituir su actividad un servicio público cumplido a través de sujetos particulares. Así, debe examinarse con sumo cuidado el uso que se hace de tal potestad, ya que el daño que podría, eventualmente, derivarse para los agremiados por las actuaciones del Colegio Profesional, dada la obligatoriedad de la inscripción, no se debe a la colegiatura en sí, sino al uso que de ella se haga. Es por ello que las obligaciones que se imponen por el Colegio, atendiendo a un interés tanto de los colegiados como de la comunidad en general -que aquél interpreta-, no podrían dejarse al arbitrio de quienes ejercen liberalmente determinada profesión, pues aún cuando es una actitud loable que esas obligaciones se acaten voluntariamente por quienes se dedican a una profesión en particular, en cuyo ejercicio haya inmerso un interés público, lo cierto es que de no imponerse forzosamente, la competencia profesional llevaría a que aquellas obligaciones fueran difícilmente cumplidas por los profesionales, con evidente perjuicio para el interés de los administrados en general. Así, existen razones de interés público -por ejemplo, garantizar la responsabilidad de los profesionales- que justifican que los Poderes Públicos autoricen a los colegios profesionales la exigencia de dichas obligaciones. En síntesis, se estima que la colegiatura obligatoria, que sigue nuestro sistema jurídico, es aplicada con el fin de que los profesionales ejerzan su profesión conforme a las leyes y disposiciones respectivas, de manera tal que con la creación de estos Colegios, aquéllos puedan ser supervisados en su función. Los Colegios Profesionales poseen fines públicos que han sido otorgados por el Estado, para cuyo cumplimiento éste dota a las corporaciones de funciones de regulación y de policía, funciones que normalmente pertenecen y son ejercidas por el mismo Estado…" (1)


(1) Voto Constitucional # 138-93 de las 15:55 horas del 12 de enero de 1993.


II.- EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA Y LA DIRECCIÓN GENERAL DEL SERVICIO CIVIL:


Con base en la explicación detallada que antecede y de los propios objetivos de la Ley de cita, se delimita en el Capítulo II ibídem, dos reglas importantes al tema de consulta, que a la letra, dicen:


"Artículo 4.- Solamente los miembros del Colegio tendrán derecho a ocupar cargos en la Administración Pública, las instituciones autónomas o las entidades privadas relacionadas con la enseñanza cuando para ejercer dichos cargos sea necesario poseer algunos de los títulos a que se refiere el artículo anterior."


Artículo 5.- Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo precedente, en el Manual Descriptivo de Puestos del Servicio Civil, leyes o reglamentos especiales, se requerirá ser miembro del Colegio para desempeñar los siguientes cargos:


"(...)"


(Lo resaltado en ambos textos no responde a los originales)


De dichas normas, puede observarse, con clara precisión, la intención del legislador al delimitar la competencia (2) de ese colegio con la que legalmente le corresponde al Ministerio de Educación Pública y a la Dirección General del Servicio Civil, con ocasión de los artículos 77, 78, 79, 80, 81, 191 y 192 de la Constitución Política, ya que estos dos últimos órganos, en su conjunto, tienen atribuciones específicas, otorgadas por la Constitución Política para los efectos de administrar, nombrar y remover el personal docente dentro del régimen estatutario de las relaciones de servicio. Así, el Organo de Control de Constitucionalidad ha reconocido, que:


(2) La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado.


"La normativa vigente en Costa Rica en lo que respecta a Educación, le otorga tanto al Ministerio de Educación Pública como al Consejo Superior de Educación, una responsabilidad compartida que ejercen a nombre del Estado, el de procurar cumplir el derecho fundamental a la educación que tienen los habitantes de la República y en este caso los estudiantes -derecho fundamental que debe entenderse por parte del Estado como la obligación de brindar mejor calidad de ella-;…(S.C.V. 0461-96)(3)


(3) Ver, Ramírez A. (MARINA ) Fallas Vega ( ELENA) "Constitución Política de la República de Costa Rica" (anotada, concordada y con jurisprudencia constitucional) Tomo II, Investigaciones Jurídicas S.A. p. 149.


En lo que tiene que ver, propiamente, con la selección del personal en la Administración Pública, el precitado numeral 191 constitucional, establece, que:


"Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración."


Normativa superior, que ese Órgano Contralor de la Constitucionalidad se ha abocado al estudio, en reiteradas ocasiones. Así, en el Voto No. 1696 de 23 de agosto de 1992, señaló, en lo que interesa, que:


"XI. En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos. Obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y sus servidores, más, en aquellos sectores en que haya una regulación (racional) que remita a un régimen privado de empleo, la solución debe ser diferente..."


Algunas de las normas legales que desarrollan las disposiciones constitucionales supracitadas, son puntuales en establecer, lo siguiente:


"Artículo 1 de la Ley Orgánica del Ministerio de Educación Pública:


El Ministerio de Educación Pública es el órgano del Poder Ejecutivo en el ramo de la Educación y de la cultura, a cuyo cargo está la función de administrar todos los elementos que integran aquel ramo, para la ejecución de las disposiciones pertinentes del título sétimo de la Constitución Política, de la Ley Fundamental de Educación de las leyes conexas y de los respectivos reglamentos.


(NOTA: Lo relativo a "Cultura" compete actualmente al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, según Ley de Creación No. 4788 del 5 de julio de 1971)"


"Artículo 2 Ibídem:


Corresponde específica y exclusivamente al Ministerio poner en ejecución de los planes, programas y demás determinaciones que emanan del Consejo Superior de Educación."


De otro lado, mediante Ley No. 4565 de 4 de mayo de 1979 que adiciona la Ley del Estatuto de Servicio Civil, se crea la normativa estatutaria que desarrolla las relaciones entre el docente y el Ministerio de Educación Pública. En ese sentido, en su artículo 52 se establece que:


"Este Título regula la carrera docente, determina sus fines y objetivos, fija los requisitos de ingreso al servicio oficial, así como las obligaciones y derechos de los servidores."


Asimismo en el numeral 12 inciso a) del referido cuerpo estatutario, se define muy bien, a quien incumbe el nombramiento y remoción de los funcionarios de la educación pública, cuando a la letra dice:


" Artículo 12.- Son atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:


a.-Nombrar y remover de acuerdo con los capítulos V y IX de esta ley a los servidores comprendidos por la misma; y


b.-Hacer nombramientos prescindiendo de los requisitos de selección que establece esta ley, cuando ello sea necesario por motivos de emergencia, hasta por el término improrrogable de seis meses; de estos nombramientos deberá darse aviso inmediato a la Dirección General del Servicio Civil."


También el inciso a) del artículo 13 de la citada normativa, contiene la disposición(4) que claramente establece la atribución exclusiva del Director General de Servicio Civil para estudiar, analizar, clasificar y valorar los puestos del Poder Ejecutivo, en cuyo caso, se determina a través de un "manual descriptivo", la enunciación de los requisitos, características, responsabilidades, tareas y otros supuestos de índole técnico, que cada cargo requiere para su ocupación. Con fundamento en ello, la Administración, en acatamiento del "principio de legalidad" y los mandatos constitucionales de los precitados numerales 191 y 192, ha de realizar la escogencia del personal correspondiente, a través de la "idoneidad comprobada", lográndose así, satisfacer a la colectividad, con una de las más elementales funciones que tiene el Estado, como lo es, "la enseñanza primaria, preescolar y la diversificada"; contándose por ende, con profesionales altamente calificados y capacitados en forma permanente, incluso por el mismo ente ministerial, en virtud del carácter de la educación pública bajo su vigilancia y control, que dicho sea de paso, dentro de su competencia administrativa, tiene la obligación de evaluar y calificar los servicios prestados por los docentes,(5) al igual que se hace en el resto de la Administración Pública para los funcionarios comunes.


(4) Artículo 13.- Son atribuciones y funciones del Director General de Servicio Civil:


  1. Analizar, clasificar y valorar los puestos del Poder Ejecutivo comprendidos dentro de esta ley y asignarlos a la categoría de salario correspondiente de la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública No. 2166 de 9 de octubre de 1957.
  2. "(...)"

(5) El Artículo 151 del citado Estatuto de Servicio Civil señala: " Los servidores comprendidos en la presente ley, recibirán anualmente una evaluación y calificación de sus servicios. Para tal fin, la Dirección General de Servicio Civil confeccionará los respectivos formularios y los modificará, si fuere necesario, previa consulta al Administrador General de Enseñanza del Ministerio de Educación Pública."


III.- FONDO DEL ASUNTO:


La consulta estriba en lo siguiente:


"1.-¿Cómo puede el Colegio aplicar el artículo 34 de nuestro Reglamento con estas personas que se encuentran nombradas en propiedad a pesar de no contar con los requisitos mínimos, con el fin de poder ejercer sobre ellas, el control que la ley y la jurisprudencia nos exige?


2.-¿Se encuentra el Colegio legitimado para exigir, por todos los medios que las leyes y Reglamento le otorgan, la autorización de aquellos educadores que no cumplen con los requisitos mínimos y que se encuentran nombrados en forma interina por el Ministerio de Educación?…"


Como se ha dejado ver de lo anteriormente expuesto, el régimen legal en que se circunscribe el Colegio consultante es diverso y excluyente del régimen estatutario a que se encuentra sometido el "empleo docente", en tanto en aquél, se delimita la competencia, en lo que toca al control y fiscalización del ejercicio liberal de la profesión de sus agremiados y en todo lo que atañe a sus intereses. Mientras que, en el segundo caso, al derivar el ámbito de acción del propio ordenamiento constitucional, -según se señaló supra- tiene señalada categóricamente, la atribución de la escogencia de su personal a través de la idoneidad comprobada, es decir, a partir de los requerimentos técnicos que la administración ha considerado exigir de cada puesto, los cuales se encuentran debidamente estipulados en el Manual Descriptivo de Puestos, tal y como lo indica el artículo 88 de la "Ley de la Carrera Docente", de la siguiente manera:


"Al elaborar las bases y promedios para la selección, el Jurado deberá tomar en cuenta, de acuerdo con los requisitos que para cada clase establece el Manual Descriptivo de Puestos, los siguientes aspectos:


a.- Preparación profesional;


b.-Experiencia afín al puesto solicitado


c.- Aptitudes del candidato en relación con el cargo; y


d.- Las demás condiciones que, a juicio del Jurado, deban ser considerados."


En esa medida, ha quedado bajo la responsabilidad del Ministerio de Educación Pública y de la Dirección General del Servicio Civil, la potestad legal de escoger y nombrar a los docentes, agrupándolos, técnicamente, dentro de lo que establece el Capítulo VII del referido Estatuto, cuando en sus primeros numerales, señalan:


Artículo 107.- Para todos los efectos relacionados con la presente ley, el Personal docente, de acuerdo con su preparación académica y antecedentes personales, se clasifica en: profesores titulados; profesores autorizados y profesores aspirantes.


Artículo 108.- Son profesores titulados los que, de conformidad con esta ley, posean un grado o título profesional que los acredite para el ejercicio docente, extendido por las instituciones oficiales del país, o reconocido y equiparado por la Universidad de Costa Rica o por el Consejo Superior de Educación, según corresponda. Estos organismos tendrán, además, la obligación de especificar las especialidades que, por sus estudios, puedan impartir los profesionales comprendidos en esta ley.


Artículo 109.- Son profesores autorizados los que, sin poseer título o grado específico para el cargo que desempeñan, ostenten otros que sean afines, según será determinado, para cada caso, en la presente ley.


Artículo 110.- Son profesores aspirantes los que, por sus estudios y experiencias, no pueden ser ubicados en ninguno de los dos grupos anteriores.


Artículo 111.- Los profesores autorizados podrán ejercer la función docente en interinidad, en tanto los cargos no sean solicitados por profesores titulados. Si no hubiere personal autorizado, los aspirantes podrán servir estos puestos, en igual condición de interinidad. Quedan a salvo de esta condición: los profesores autorizados y aspirantes que adquieran propiedad en sus cargos, de conformidad con esta ley, y quienes gocen del derecho de estabilidad, a que se refiere el artículo 98.


(Lo subrayado y resaltado en dichos textos no corresponden a los originales)


Por tal razón, al promulgarse los artículos 4 y 5 de la Ley No. 4770, transcritos en el Aparte II de este estudio, el legislador tuvo cuidado en delimitar el campo de acción de cada una de las instituciones de análisis, en tanto, si bien, estableció en el primer numeral, que solamente los agremiados tendrán derecho a ocupar cargos en la Administración Pública o en las entidades privadas, es lo cierto que lo supeditó, " cuando para ejercer "dichos cargos", sea necesario poseer alguno de los títulos a que refiere la misma legislación." En esa armonía jurídica, se comprende la definición de los puestos que la legislación estatutaria prescribe, en tratándose de los docentes bajo la responsabilidad del Ministerio de Educación Pública, tal y como, se dispone, entre otras, las disposiciones, recién transcritas supra.


Por otro lado, con buen tino, el legislador previó en el enunciado numeral 5 que, "sin perjuicio de lo dispuesto en la anterior disposición o sin perjuicio de lo dispuesto en el Manual Descriptivo de Puestos del Servicio Civil, leyes o reglamentos especiales, se requerirá ser miembro del Colegio para desempeñar los cargos allí enumerados. Lo que, sin lugar a dudas, guardó la distancia en lo que incumbe a la Administración Educativa Pública y a la Dirección General del Servicio Civil.


De manera que, en virtud de la potestad constitucional y legal otorgada a esas instituciones del Estado, en el ámbito de la administración de los recursos humanos de la enseñanza pública en las etapas de "preescolar, primaria y secundaria", es claro que, no puede tener injerencia el Colegio a su cargo, si no es, para lo que le compete legalmente, según se explicó en los dos acápites anteriores.


En esa dosis de razonamiento y artículo 97 del Estatuto de Servicio Civil aludido en su consulta, es que, debe ser entendida e interpretada la disposición contentiva del artículo 34 del Reglamento General del Colegio de Licenciados. Caso contrario, se podría incurrir en un vicio de ilegalidad e inconstitucionalidad, al tratar de ampliar o restringir, vía interpretación, el texto, más allá de lo que disponen las mencionadas leyes.


Valga transcribir, el citado artículo 34, que a la letra dice:


"Mientras exista el faltante de educadores titulados para ejercer en los puestos establecidos por la ley 4770, la Junta Directiva autorizará el ejercicio temporal de la profesión, cuando celebrado un concurso público haya ausencia de ofertas para llenar plazas vacantes por parte de profesionales titulados. El artículo 313 del Código Penal, establece el ejercicio ilegal de la profesión para las personas no autorizadas; el Estatuto del Servicio Civil en su artículo 97 otorga la figura de la Inopia, con lo cual el Colegio de Licenciados y Profesores se ve obligado a adaptar su normativa en el presente artículo, con la intención de responder a los requerimientos existentes en la realidad."


La autorización no podrá exceder de un año, prorrogable anualmente sólo si se comprueba la persistencia de la causa que le dio origen.


Los autorizados por inopia se obligarán a demostrar que se encuentran matriculados en algún centro educativo superior con la intención de alcanzar su titulación profesional, por lo menos al nivel de profesorado de Estado o de su equivalente…"


Por su parte, el Artículo 97 del Estatuto de Servicio Civil, señala lo siguiente:


" A falta de personal calificado para servir plazas en instituciones educativas de cualquier tipo, podrán ser designados para ocuparlas, candidatos que, sin reunir la totalidad de los requisitos, se hayan sometido a pruebas de aptitud o concurso de antecedentes, que permitan seleccionar el candidato de mayor idoneidad, a juicio del Departamento de Personal del Ministerio de Educación Pública, quien contará, para ello, con los servicios de los asesores supervisores correspondientes.


Estos servidores ocuparán los cargos en calidad de "autorizados" o "aspirantes" y permanecerán en sus puestos mientras no haya personal calificado. Quedan a salvo los casos previstos en el artículo siguiente.


Las relaciones de los educadores reglamentarias pertinentes, sobre contratos o (…) plazos fijos."


Por ello, dentro de la potestad de análisis, la Dirección General del Servicio Civil, en el precitado oficio y atendiendo a los requerimientos técnicos de cada plaza docente ha indicado con toda razón que:


"La inopia en los concursos en propiedad se manifiesta, cuando una plaza es objeto de concurso y no existen Profesores titulados o Autorizados, con interés para es plaza en concreto, o en el mercado no existe, suficiente personal calificado; en el anexo 1, vemos cual fue el comportamiento de la adjudicación de plazas en propiedad, para el curso lectivo del 2000; en algunos casos las plazas sin cubrir obedece a su los oferentes no tenían interés en un lugar determinado dadas sus características geográficas, topográficas y los servicios que se brindan, o que realmente no hay candidatos suficientes como es el caso de Defectos Visuales en Enseñanza Especial. Debemos tener presente por las razones dadas que también se presentan cantidades considerables de oferentes, cuyas ofertas de servicio se desecharon por una u otra razón a pesar de que remanente de elegir sea alto..(Ver anexo 2)


En todo caso, esta Procuraduría General de la República, mediante el Dictamen No. C-042-92 de 2 de mayo de 1992 y haciendo referencia al artículo 5 de la Ley No. 4770, había indicado, que:


Dicho artículo que se encuentra inmerso dentro del Capítulo II, "Del Ejercicio Profesional", sin duda contempla dos situaciones de excepción a la aplicación plena de la disposición normativa. Como contenido normativo básico se estipula el deber de estar colegiado para poder ejercer la función docente en un centro de enseñanza superior estatal; no obstante, su aplicación encuentra dos excepciones. En primer lugar se exime de pertenecer al Colegio que usted representa, si el profesional universitario se encuentra ya colegiado a su respectivo ente gremial, que por la especialidad de la preparación, tenga su propio colegio de pertenencia. Y en segundo lugar, y todavía más importante, la norma contempla su propia aplicación supletoria con relación a otros cuerpos normativos, -y que por su redacción pareciera tener alcances ilimitados- en cuanto indica la aplicación del Manual Descriptivo de Puestos del Servicio Civil y así como también otras leyes y reglamentos o especiales sobre la colegiatura obligatoria que exige la ley para desempeñar diversos cargos, dentro de los cuales se encuentra comprendido el profesorado universitario.


A manera de conclusión diremos que la normativa universitaria es de aplicación primaria y especial para estos casos, siendo que la Ley 4770, se aplica en forma supletoria según lo reseña el mismo artículo 5 Ius Ibid, y para mayor abundamiento el precepto 84 constitucional, norma de rango superior, prevalece sobre cualquier otra norma inferior que se le oponga."


(Lo subrayado no es del texto original)


A mayor abundamiento, y desde la óptica de la especialidad de la norma, valga recordar, también, la tesis expuesta por este Despacho en Dictamen C-161-83 de 19 de mayo de 1983, sobre una situación análoga a la presente, de la forma como sigue:


"CARACTER ESPECIAL DE LAS LEYES QUE CONTIENEN LAS NORMAS EN CONFLICTO Y EL PRINCIPIO DE QUE LA LEY POSTERIOR DEROGA LA ANTERIOR:


La Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes regula específicamente la organización del citado colegio; por lo que se trata de una ley especial. Por su parte el Estatuto de Servicio Civil regula las relaciones entre el Estado y el Servidor Público, siendo en ese sentido una ley especial. El principio de que la ley posterior deroga la anterior, no es un principio absoluto que deba aplicarse siempre, sino que existen otros principios de igual o mayor valor jurídico, los cuales son de aplicación prevalente en ciertos casos.


Así por ejemplo, la ley especial no queda derogada implícitamente por la general posterior; la ley especial no deroga implícitamente la general anterior, sino que ésta última deberá aplicarse a los casos que se encuentren fuera de la materia regulada por la ley especial. El principio de "ley posterior deroga la ley anterior", sólo tiene aplicación, tratándose de leyes especiales, cuando éstas regulan la misma materia; por lo que el mismo no es aplicable al caso en estudio, ley especial no queda derogada implícitamente por otra ley por cuanto estamos en presencia de dos leyes especiales que regulan distinta materia.


LA LEY ESPECIAL SOLO SE DEROGA POR OTRA ESPECIAL DE IGUAL MATERIA:


La especial posterior de distinta materia; esta derogación presunta sólo puede darse, si las leyes especiales regulan la misma materia. En ese sentido, las leyes especiales se excluyen entre sí dentro del ámbito de la materia que cada una de ellas regula -una especie de coordinación por separación-. En el caso planteado, se trata de dos leyes especiales, por lo que cada una de ellas excluye a la otra en la materia específica que regula. El punto en conflicto se refiere al procedimiento para la selección del servidor público, estableciendo el artículo 5º de la Ley del Colegio de Licenciados y Profesores en Letra, Filosofía, Ciencias y Artes, una obligación de escogencia -en ciertos casos y en ciertas circunstancias-, lo cual es incompatible con el procedimiento de terna señalado en el Estatuto de Servicio Civil. El procedimiento y los criterios para la selección del servidor público constituyen una parte importante de la materia que corresponde regular al Estatuto de Servicio Civil, especialidad que en este caso le ha sido dada por la propia Constitución Política, en los artículos 191 y 140inciso 2), transcritos anteriormente. "


(Lo resaltado en negro no es del texto original)


Como se ha podido observar de los textos jurisprudenciales de cita, el criterio jurídico que este Órgano Consultor de la Administración Pública ha venido sosteniendo en relación con el tema planteado, se mantiene hoy, en el presente dictamen, por estar conforme con el ordenamiento constitucional y legal correspondiente. De ahí que, mientras exista el ordenamiento jurídico en esa dirección, el Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes no tiene ninguna injerencia sobre las funciones atribuidas al Ministerio de Educación Pública ni al Órgano Rector de Recursos Humanos de la Administración Pública, en lo que respecta a la potestad de nombrar al funcionario docente de acuerdo con los requerimentos técnicos de cada puesto. Lo anterior, en virtud de los artículos 77, 78, 79, 80, 81, 191 y 192 de la Carta Política; y, entre otros, artículos 1, 2 de la Ley Orgánica del Ministerio de Educación Públicas, artículos 12 inciso a), 13 inciso a), y 52 del Estatuto de Servicio Civil.


 


IV.- CONCLUSIÓN:


Por todo lo expuesto, este Despacho es del criterio de que, en virtud de los artículos 77, 78, 79, 80, 81, 191 y 192 de la Constitución Política, artículos 1 y 2 de la Ley Orgánica del Ministerio de Educación Pública, 12 inciso a), 13 y 52 del Estatuto de Servicio Civil, el Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes no tiene injerencia legal alguna, en lo que respecta a la potestad de nombramiento de personal que tiene el Ministerio de Educación Pública y la Dirección General del Servicio Civil para el cumplimiento constitucional de la enseñanza preescolar, primaria y secundaria del ciudadano costarricense.


En consecuencia, lo dispuesto en el artículo 34 del Reglamento General del Colegio de Licenciados, debe ser interpretado de conformidad con la Ley No. 4770 de 13 de octubre de 1972, jurisprudencia constitucional y la normativa anteriormente citada.


 


 De Usted, con toda consideración,


Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras


PROCURADORA II a.i.


 


 


LMGP/gvv


CC: Dirección General de Servicio Civil