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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 042
 
  Dictamen : 042 del 20/02/2001   

09 de febrero del 2001

C-042-2001


20 de febrero del 2001


 


Señora


Virginia Chacón Arias


Directora Ejecutiva


Dirección General de Archivos Nacionales


S. D.


 


Estimada señora:


Con la aprobación del señor Procurador General de la República me es grato referirme a su oficio JA-02-2001 del 10 de enero del 2001, recibido en mi despacho el 17 de ese mes, a través de cual transcribe el acuerdo adoptado por la Junta Administrativa del Archivo Nacional en la sesión n.° 24-2000, que literalmente dice lo siguiente:


"Comisionar a la Directora Ejecutiva de la Junta Administrativa del Archivo Nacional para que solicite a la Procuraduría General de la República que responda la consulta de fecha 5 de diciembre de 1994 ( Oficio 0867) relativa a la interpretación de diversos aspectos de la Ley 7202 y que está pendiente de respuesta desde esa fecha."


Indica usted que los puntos de la consulta aún están vigentes, excepto el IV que ya se resolvió hace algunos años. En consecuencia, los aspectos sobre los cuales versa la consultan son los siguientes:


"I. ¿Cuáles son los alcances de la desconcentración establecida en el artículo 22 de la ley? ¿Qué grado de autonomía administrativa, funcional y técnica tiene el Archivo Nacional, respecto al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes?


II. ¿ Quién agota la vía administrativa a efecto de procedimientos tales como reclamos, despidos, etc., el Ministro de Cultura, Juventud y Deportes, la Junta Administrativa o el Director General de la Institución?


III. ¿ Cuándo representa judicial y extrajudicial el Presidente de la Junta o el Director General de la institución?


(…)


V. Deberá emitir el Archivo Nacional su propio Reglamento Interior o Autónomo de Trabajo? Si es así, entre tanto debe aplicarse directamente el Reglamento Autónomo del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes o el ‘viejo’ Reglamento Interno de Trabajo del Archivo Nacional de la época en que la Institución era dependencia del Ministerio de Gobernación.


VI.- Quién es el superior jerárquico del Director General de Archivos Nacionales, a efecto de nombramiento, calificaciones de servicios, etc. si su plaza está dentro del régimen del Servicio Civil ( no es de ‘confianza’)? ¿ La Junta Administrativa o el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes?"


I.- ANTECEDENTES.


A.- Criterio de la asesoría del órgano consultante.


En la consulta original se indicó que Archivos Nacionales no contaba con su propio departamento legal, razón por la cual les era imposible adjuntar el criterio legal. Pese a ello, a la consulta se le dio su debido trámite, asignándola, en primera instancia, al procurador Méndez Ramírez y, posteriormente, por orden del procurador general de la República, en ese entonces ( 15 de febrero de 1995) el Lic. Vargas Benavides, al procurador Volio Echeverría. Hasta donde hemos podido constar, al órgano consultante nunca se le previno subsanar el defecto, por lo que resulta inoportuno que, a estas alturas, este despacho haga una prevención en ese sentido, a pesar de que hemos podido comprobar que hoy en día el órgano consultante sí cuenta con un departamento legal.


Por las razones indicadas, se emite este dictamen si que se aporte el criterio legal respectivo.


B.- Criterios de la Procuraduría General de la República.


En vista de que lo consultado versa sobre aspectos muy puntuales de la ley n.° 7202 de 24 de octubre de 1990, Ley del Sistema Nacional de Archivos, los criterios del órgano asesor son escasos, por no decir inexistentes. Empero, en lo referente a la figura organizativa jurídico-administrativa de la desconcentración y a la técnica del agotamiento de la vía administrativa ( privilegio de la Administración Pública), sí existe una abundante jurisprudencia administrativa, por lo que estaremos recurriendo a los dictámenes y opiniones jurídicas que la contienen cuando las necesidades de la exposición así lo exijan.


II.- NORMATIVA APLICABLE.


A.- Ley n.° 7202 de 24 de octubre de 1990, Ley del Sistema Nacional de Archivos.


Artículo 11. - La Junta Administrativa del Archivo Nacional, creada por ley No. 5574 del 6 de setiembre de 1974, será la máxima autoridad del Sistema Nacional de Archivos, actuará como órgano rector de dicho sistema, y tendrá como objetivos principales dotar de un edificio funcional a la Dirección General del Archivo Nacional, lo mismo que mantener una estrecha relación archivística y técnica entre los archivos del sistema. Su domicilio estará en la ciudad de San José, y será el mismo que tenga la Dirección General del Archivo Nacional. Además, tendrá las siguientes funciones:


a) Velar por el mantenimiento del edificio mencionado.


b) Financiar la compra del equipo técnico, el mobiliario y el material necesarios para el óptimo funcionamiento de la Dirección General del Archivo Nacional, previa recomendación del departamento respectivo y del director general de la institución.


c) Dictar los presupuestos, acordar los gastos, promover y aprobar licitaciones públicas y privadas, así como las contrataciones directas. Todo ello con sujeción a lo dispuesto en la Ley de la Administración Financiera de la República, No. 1279 del 2 de mayo de 1951 y sus reformas.


ch) Promover y colaborar económicamente en la realización de actividades de tipo cultural y educativo que lleve a cabo la Dirección General del Archivo Nacional.


d) Contratar al personal administrativo, técnico y profesional que la Dirección General del Archivo Nacional necesite.


e) Establecer las políticas archivísticas del país y recomendar estrategias para un adecuado desarrollo del Sistema Nacional de Archivos.


f) Formular recomendaciones técnicas sobre la producción y la gestión de documentos.


g) Velar por la óptima organización de los archivos públicos de Costa Rica.


h) Formular recomendaciones técnicas sobre la administración de documentos producidos por medios automáticos.


i) Asesorar al Consejo Superior de Educación sobre los planes de estudio relacionados con las técnicas archivísticas que se imparten en las escuelas privadas y en los colegios técnico-profesionales del país.


j) Coordinar con los centros de educación superior la formación profesional en el campo de la archivística.


k) Organizar congresos, seminarios, jornadas o actividades similares, en los que participen archivistas nacionales e internacionales y otros especialistas o técnicos en ciencias afines con la archivística.


l) Todas las demás funciones que se le asignen en otras leyes o reglamentos."


"Artículo 15.- El presidente de la Junta Administrativa del Archivo Nacional ejercerá su representación judicial y extrajudicial."


"Artículo 16.- Para el cumplimiento de los fines de la Junta Administrativa y de la Dirección General del Archivo Nacional, aquella nombrará al personal administrativo, técnico y profesional necesario, que dependerá directamente del director general del Archivo Nacional. El salario de este personal será fijado de acuerdo con la Ley General de Salarios de la Administración Pública."


"Artículo 22.- La Dirección General del Archivo Nacional será una entidad de servicio público que funcionará como un órgano desconcentrado del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. Para efectos de la organización y el cumplimiento de sus funciones, estará constituida por: la Junta Administrativa del Archivo Nacional, la Dirección General, la Subdirección, la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos, y los departamentos, secciones y unidades necesarios para el cumplimiento de sus fines."


"Artículo 23.- La Dirección General tendrá, entre otras, las siguientes funciones:


a) Ejecutar las políticas que emanen de la Junta Administrativa del Sistema Nacional de Archivos.


b) Reunir, conservar, clasificar, ordenar, describir, seleccionar, administrar y facilitar los documentos textuales, gráficos, audiovisuales, y legibles por máquina, pertenecientes a la Nación, que constituyan el patrimonio documental nacional, así como la documentación privada y particular que le fuere entregada para su custodia.


c) Preparar y publicar guías, inventarios, índices, catálogos y otros instrumentos y auxiliares descriptivos para facilitar la consulta de sus fondos.


ch) Preparar y editar la revista del Archivo Nacional, anualmente, y otras publicaciones con temas sobre la archivística y ciencias afines.


d) Obtener originales, copias o reproducciones de documentos conservados en otros archivos del país o del extranjero, en cuanto sean de interés científico- cultural.


e) Entregar a otras instituciones, si le fuere solicitado y posible, copia o reproducción de los fondos que conserva la Dirección General del Archivo Nacional.


f) Despachar todo tipo de certificaciones y constancias, con base en los fondos documentales de la institución, si éstos no fueren de acceso restringido.


g) Expedir los testimonios de instrumentos públicos insertos en los protocolos notariales depositados en la Dirección General del Archivo Nacional.


h) Establecer y ejecutar disposiciones concernientes a la selección y eliminación de documentos.


i) Suministrar al usuario la información solicitada, excepto cuando el documento sea de acceso restringido.


j) Inspeccionar y asesorar en archivística a los archivos administrativos públicos, y a los privados y particulares, cuando éstos lo soliciten.


k) Valorar los documentos de los archivos para efectos de selección.


l) Adiestrar en archivística y en materias afines a los funcionarios de los archivos.


ll) Solicitar, de instituciones privadas y de los particulares, información acerca de los documentos de valor científico-cultural en su poder, a fin de llevar inventarios, índices, registros, censos o micropelículas de esos documentos.


m) Cualquier otra función relacionada con el quehacer archivístico."


"Artículo 27.- La Dirección General del Archivo Nacional tendrá un jefe con la denominación de director general. En ausencia de éste, lo suplirá el subdirector, con sus mismas atribuciones."


"Artículo 28.- El director general del Archivo Nacional será responsable de la buena marcha de la Dirección General del Archivo Nacional y, sin perjuicio de las que sean necesarias para el desempeño de su cargo, tendrá las siguientes atribuciones:


a) Planificar, organizar, dirigir, coordinar, evaluar y controlar la gestión institucional de la entidad a su cargo.


b) Representar, judicial y extrajudicialmente, a la Dirección General del Archivo Nacional.


c) Representar, en los actos de su competencia, al Poder Ejecutivo.


ch) Proponer al Poder Ejecutivo la declaratoria de utilidad pública, de aquellos documentos que a juicio de la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos tuvieren valor científico- cultural.


d) Ejercer la función ejecutiva de la Junta Administrativa del Archivo Nacional.


e) Autorizar por escrito la salida de documentos de la Dirección General del Archivo Nacional, dentro del país, para cualquier efecto."


B.- Ley n.° 6227 de 2 de mayo de 1978, Ley General de Administración Pública.


"Artículo 83.-


1. Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento.


2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:


  1. Avocar competencia del inferior; y
  2. Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte.

3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior.


4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma y a la inversa.


5. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración máxima serán de aplicación extensiva en su favor."


"Artículo 126.- Pondrán fin a la vía administrativa los actos emanados de los siguientes órganos y autoridades, cuando resuelvan definitivamente los recursos de resposición o de apelación previstos en e Libro Segundo de esta Ley, interpuesto contra el acto final:


(…)


  1. Los de los órganos desconcentrados de la Administración, o en su caso los del órgano superior de los mismos, cuando correspondan a su competencia exclusiva y siempre que no se otorgue, por ley o por reglamento, algún recurso administrativo contra ellos…"

 


C.- Decreto Ejecutivo n.° 24023-C de 30 de enero de 1995, Reglamento a la Ley n.° 7202, Ley del Sistema Nacional de Archivos.


En vista de que muchas normas que se encuentran en este instrumento son normas eco de las que están en la ley, omitiremos su referencia, con la advertencia de que cuando existan aspectos innovativos útiles para este estudio estaremos haciendo uso de ellas.


III.- SOBRE EL FONDO.


Se le plantean al órgano asesor varias interrogantes relativas a la organización y al funcionamiento de un órgano de la Administración Pública central. Para efectos de exposición, primeramente abordaremos el tema en forma general y luego, responderemos cada uno de las preguntas.


A.- MARCO TEÓRICO.


Para una mejor comprensión del asunto, es necesario abordar las figuras de la desconcentración, del órgano persona o de la personificación presupuestaria, la postura que ha asumido el Tribunal Constitucional en relación con este último fenómeno y, por último, la personalidad jurídica del Estado y sus características.


El órgano asesor se ha pronunciado sobre la figura organizativa jurídico-administrativa de la desconcentración en muchas ocasiones. Por esa razón, no tiene sentido hacer mención de todos sus pronunciamientos y, mucho menos, de su transcripción. Por razones de exposición, debemos retomar el dictamen C-109-99 del 1 de junio de 1999, en el que indicamos lo siguiente:


"Por razones metodológicas, es necesario hacer una análisis de la figura de la desconcentración.


‘La competencia de una organización administrativa puede ser transferida internamente mediante el proceso de desconcentración. En ese sentido, la desconcentración de competencias implica una distribución de éstas dentro de una misma persona jurídica, por la cual un órgano inferior recibe una competencia de decisión en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad. Por ese proceso, el órgano inferior se ve dotado de la capacidad jurídica para decidir en nombre propio de la materia desconcentrada, de modo que el reparto administrativo se especializa como un medio para mejor satisfacer los cometidos públicos. Empero, el órgano desconcentrado continúa siendo parte de la organización central originaria.


Ese proceso conlleva que el jerarca resulte incompetente para emitir los actos relativos a la materia desconcentrada. Lo que no significa, sin embargo, una pérdida absoluta de competencia sobre el punto. Corresponde a la norma creadora de la desconcentración el definir el ámbito material de ésta y, por ende, cuáles poderes mantiene el jerarca respecto del inferior, debiéndose concluir que en los demás aspectos de la actividad, el inferior permanece sometido a jerarquía. Importa señalar que el jerarca puede, además, mantener el poder de mando e instrucción sobre el órgano desconcentrado, aspecto que determina el grado de desconcentración’.


(Dictamen 271-98 del 15 de diciembre de 1998).


En el caso de la desconcentración se quiebra el principio de jerarquía, no en vano la doctrina italiana habla de la descentralización jerárquica, ya que los poderes del jerarca (mando, revisión y avocación) desaparecen. Ahora bien, la desconcentración no implica un desconocimiento absoluto de las potestades que se derivan de la relación jerárquica. El jerarca conserva aquellos poderes que son compatibles con el fenómeno de la desconcentración, es decir, que no incide en la esfera de las atribuciones exclusivas del órgano. Dentro de estas potestades se encuentran la de vigilancia, la disciplinaria y la de dirimir conflictos de competencia.


Esta Procuraduría ha señalado:


‘La norma que desconcentra delimita la materia desconcentrada así como los poderes conferidos al órgano inferior. Pero en los demás aspectos de su actividad, este órgano permanece sometido a la relación jerárquica. Consecuentemente, el jerarca ejercita sus poderes normales respecto de los ámbitos no desconcentrados’. (C-026-97 de 12 de febrero de 1997).


La desconcentración constituye una excepción a la relación jerarquía, técnica jurídico administrativa fundamental de la organización administrativa, sin la cual, difícilmente, podría concebirse una actuación racional, con una unidad de sentido, de parte de la Administración Pública. Esta técnica, junto el principio de asignación de competencias, permiten que una organización tal compleja, diversa y enorme, pueda cumplir, en forma cabal, la función pública, es decir, prestar aquellas actividades necesarias para una adecuada satisfacción del interés público.


Por tal razón, todo rompimiento del principio de jerarquía debe estar fundamentado en verdaderas razones de interés general, las cuales deben ser apreciadas por aquellos funcionarios que ostentan la representación popular o tienen la condición del superior jerárquico supremo (artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública). No podemos olvidar, que la desconcentración implica una pérdida de importantes potestades del jerarca, que en una relación normal, le corresponderían a él. Por tal razón, y dejando de lado cuando la desconcentración se decreta mediante ley, es el jerarca quien debe valorar, sopesar y justificar si, en un caso concreto, debe romperse o no la relación jerárquica con el fin de satisfacer, de mejor manera, el interés público.


Dado el carácter excepcional que tiene la figura de la desconcentración y al afectar uno de los institutos jurídicos más importantes de la organización y el funcionamiento de la Administración Pública, como es el principio de jerarquía, es lógico y comprensible suponer que el legislador haya establecido que la desconcentración solo puede operar por ley o por reglamento. Es por ello, que a la Administración Pública no le está permitido utilizar otras vías o alternativas para operar este fenómeno. En este sentido la ley es clara, y al operador jurídico no le queda otro remedio que ajustarse a lo que dispone.


Tampoco podemos olvidar, que la Administración Pública está regida por el principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, que como técnica de autoridad, obliga a la Administración Pública a actuar sólo en aquellos casos en los cuales existe una norma habilitante del ordenamiento jurídico (todo lo que no está permitido está prohibido). Si el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública establece, como norma de principio que, todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o reglamento, no podría la Administración Pública, mediante otra vía, producir la desconcentración, ya que si actuara en esa dirección, estaría cometiendo una grave violación al principio de legalidad."


 


 


Por su parte, en el PC-013-2000 del 6 de julio del 2000, adicionamos sobre este asunto lo siguiente:


"Nuestra LGAP, en su artículo 83, recoge la figura de la desconcentración administrativa. En él se establecen dos modalidades, la mínima y la máxima. En la primera, el superior no puede avocar las competencias del inferior ni revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte. En la segunda, además de lo anterior, el superior no puede impartirle órdenes, instrucciones o circulares al inferior. Una consecuencia lógica de la desconcentración es que, corresponde al órgano desconcentrado agotar la vía administrativa, salvo que por ley o reglamento se otorgue algún recurso contra lo resuelto por él ante el superior ( inciso c del 126 de la LGAP)."


El órgano persona o la personificación presupuestaria, es una construcción teórica con el propósito fundamental de dotar a ciertos órganos de la Administración Pública central de cierta flexibilidad y agilidad, sobre todo en lo referente al manejo de los recursos públicos y sus presupuestos, para lo cual se recurre a una personificación parcial de un órgano que forma parte del Estado, ya sea su organización o su actividad.


"Tratando de deducir principios generales de los casos positivos del órgano-persona en razón de la organización, podemos decir que se trata precisamente de organizaciones en donde una parte está personificada y otra no. La primera es generalmente una ‘Junta’, que se establece como órgano superior de administración, generalmente para fijar normas generales y para administrar fondos. Precisamente para este último efecto es que se personifica. La otra parte es generalmente órgano desconcentrado de otra persona jurídica (normalmente el Estado). Pero ambas partes de la organización están íntimamente ligadas, a través de un ‘Director’, el cual resulta así sometido de un lado a la organización superior a la que pertenece la parte no personificada y por el otro a la Junta personificada. El Director es el ligamen que une ambas partes, en forma tal que aparece como una solo organización, como un todo.


La personificación puede referirse, a determina actividad del órgano, es decir, tener en miras más la actividad que la organización misma. Se trataría por supuesto siempre lógicamente de una personificación de la organización, pero establecida solamente en cumplimiento de una determinada actividad, de las varias que cumple el órgano. Este supuesto ofrece menos dificultades de identificación en el derecho positivo, como se verá


Las consecuencias en ambas situaciones son las mismas, en el tanto la personificación implica un régimen distinto de administración financiera y de personal. Sobre todo para lo primero es precisamente para lo que se personifica parcialmente el órgano. En cuanto al personal, generalmente se crean puestos con cargo a los fondos manejados por la parte personificada ( o derivados de la actividad concreta en función de la cual se estableció la personalidad), que es el personal que se sustrae al respectivo régimen común.(1)"


(1) MURILLO ( Mauro) " La Figura del Organo-Persona en la Organización Pública Costarricense". En Antología de Derecho Público, Primer Semestre, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 1984, página 127.


MURILLO nos recuerda que además de la administración financiera y de personal, existen otras razones por las cuales se da este fenómeno, entre las que se encuentran: la atribución de un patrimonio propio, la titularidad de derechos y obligaciones, la concesión de un presupuesto propio, la posibilidad de contratar por sí y de comparecer en juicio(2).


(2) MURILLO ( Mauro), op. cit., página 127.


Por su parte, la Procuraduría General de la República, en el dictamen C-075-98 del 23 de abril de 1998, sobre el tema señaló lo siguiente:


"En punto a la noción de ‘personificación presupuestaria’ hemos anotado:


‘De acuerdo con lo que señala la doctrina, la descentralización implica una transferencia de competencia, que se produce en forma definitiva y exclusiva. Empero, muchas veces se crean entes públicos sin que se produzca una verdadera descentralización de competencia. Esta última es ejercida en forma integrada al Estado. Estos entes, a pesar de constituir formalmente un centro de acción independiente, no reciben la imputación directa y definitiva de derechos y deberes. La personalidad jurídica es de efectos limitados, sea por el control que conserva el Estado, sea porque los fines públicos asignados no justifican en sí mismos la atribución de la personalidad jurídica.


Igual circunstancia se presenta con los servicios económicos asumidos directamente por el Estado. La personalidad jurídica se explica, en esos casos, no por el fenómeno de la descentralización de competencias, sino por otros criterios, muchas veces de tipo financiero.- En Costa Rica, el legislador ha recurrido a separar ciertos fondos públicos, no incorporándolos a ciertos fines. La gestión de esos fondos es atribuida a un organismo, al cual se atribuye no sólo autonomía presupuestaria sino también personalidad jurídica. La figura que se presenta es la que la doctrina conoce como 'personificación presupuestaria'. El desmembramiento de la Administración Central no se justifica exclusivamente en criterios técnicos sino en el interés de que ciertos fondos escapen a la aplicación de las normas y principios relativos a la aprobación, ejecución y control del presupuesto del Estado, permitiendo entonces, una ejecución autónoma. Es por ello que, a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona pública permanece integrada orgánicamente a la Administración Central. Empero, desde el punto de vista financiero, la autonomía es plena: la personalidad se otorga para «librarse» de disposiciones aplicables a la gestión de los fondos del Gobierno Central y en ese sentido, los fondos separados tendrán un régimen jurídico diferente, en lo que concierne a su gestión y disposición. En consecuencia, habrá muchas disposiciones y controles referidos al presupuesto del Estado que no podrán ser aplicados a la gestión financiera de ese nuevo ente. Este encontrará limitados sus poderes en orden a los fines asignados, pero conservará una gestión financiera autónoma, sólo sujetable a las disposiciones expresamente establecidas por la ley al respecto, por lo que, en principio podrá realizar directamente los contratos que requiera para el cumplimiento de sus fines ..." .


La Sala Constitucional, en cuatro opiniones consultivas, la n.° 6240-93, la n.° 3513-94, la n.° 4681-97 y la n.° 9530-99, ha declarado que esta figura organizativa es contraria al Derecho de la Constitución. En el efecto, en el primero de ellos expresó lo siguiente:


"I. LA NATURALEZA JURIDICA DE LA DIRECCION DE HIDROCARBUROS: Uno de los aspectos centrales cuestionados por los diputados, es la naturaleza jurídica del órgano creado en el artículo 3 del Proyecto y las atribuciones de las que está siendo investido, en cuenta la de suscribir contratos en materia de hidrocarburos y contratar empréstitos con entidades nacionales y extranjeras. La Dirección General de Hidrocarburos se crea como órgano del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas (MIRENEM) para ejercer las funciones que se le asignan respecto de la exploración y explotación de sustancias hidrocarburadas. Para cumplir sus propósitos se le otorga capacidad contractual y autonomía financiera y presupuestaria. Del análisis de estos elementos y de las potestades que se le confieren, tanto en el artículo 4, como en los 5.ch) y 5.i) del Proyecto, se concluye que, aunque sería un órgano desconcentrado de la Administración Central, dentro del MIRENEM. sin embargo, se le dota de una serie de potestades tales que equivalen a una autonomía administrativa casi plena, que inevitablemente comporta el otorgamiento de una personalidad jurídica incompatible con su condición subalterna. En este sentido, es necesario señalar que, con la creación de la Dirección General, se pretende configurar una institución con el régimen jurídico propio de un ente descentralizado -con capacidad contractual, autonomía financiera y presupuestaria, patrimonio propio, etc.-; bajo la cobertura de un órgano desconcentrado, que por su naturaleza no podría contar, a lo sumo, más que con una personalidad jurídica meramente instrumental. No es posible delegar en la Dirección General competencias atribuidas por la Constitución al Poder Ejecutivo en sentido estricto -Presidente de la República y Ministro de la cartera-, no empece que se le otorgue tal personalidad instrumental. Dicho de otra manera, si el legislador opta por desconcentrar un órgano de una Cartera de Gobierno, no puede dotarlo de personalidad jurídica propia e independiente de ésta, en los términos de administración descentralizada, en tanto el titular de la Cartera integra con el Presidente de la República, el órgano constitucional "Poder Ejecutivo" que es su jerarca necesario; salvo que el legislador opte por crear una verdadera institución descentralizada u autónoma, la cual, en todo caso, requeriría para su creación una ley aprobada por votación no menor de dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa (art. 189 Constitución Política), en razón, precisamente, de que su creación implica el desplazamiento de competencias que constitucionalmente corresponden al Poder Ejecutivo como jerarca de la Administración Central; de lo contrario, se conformaría un régimen de excepción, que puede conducir a una atomización del Poder Ejecutivo y de sus propias competencias que repugna a la ideología constitucional".


Pese a las imprecisiones terminológicas en que incurre el Tribunal Constitucional ( primero habla de una personalidad jurídica meramente instrumental, mientras que la segunda opinión de una capacidad jurídica simplemente instrumental, para luego, en la tercera, volver a la posición original), celebramos esta postura y, no solamente la apoyamos, sino que la impulsamos sin reservas. La razón que nos mueve a ello se encuentra en el hecho de que la personalidad jurídica del Estado es única, originaria, superior, territorial y coadyuva a la unidad del Estado. Así las cosas, con la creación de esta figura organizativa-administrativa se lesiona fuertemente la personalidad jurídica del Estado, amén de que conduce a la atomización del Poder Ejecutivo y sus propias competencias, lo que, en el lenguaje de la Sala Constitucional, repugna a la ideología constitucional. Sobre el particular, es importante traer a colación la opinión jurídica n.° 007-2000 del 11 de enero del 2000, en la que expresamos lo siguiente:


En nuestro medio el Estado es una persona jurídica. Consecuentemente, los órganos que la integran, entre ellos: el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones no son sujetos de Derecho, por lo que no tienen capacidad para participar del tráfico jurídico, es decir, no son sujetos de derechos y obligaciones, no tienen patrimonio propio, etc. Es por ello, que la personalidad jurídica es un atributo que se predica del Estado, porque es la persona jurídica. Más aún, esta condición la posee en forma exclusiva, por lo que ninguno de sus órganos puede arrogársela. No podemos olvidar, lo que tan acertadamente nos dice García de Enterría sobre el tema, en el sentido de que la personalidad jurídica del Estado es única, originaria, no derivada, superior, indivisible, es decir, no puede ser usurpada o asignada en forma parcial a los órganos que forman parte de él, y coadyuva a la unidad política del Estado(3). Diferente es la situación de la personería jurídica, que de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, corresponde, en sede judicial, a la Procuraduría General de la República ( inciso a del artículo 3 de su Ley Orgánica), y, en sede extrajudicial, al superior jerarca supremo de la Administración Pública ( artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública) y a los Ministros del Estado, que les compete firmar en nombre del Estado los contratos relativos a asuntos propios de sus ministerios ( inciso h del artículo 28 de Ley General de la Administración Pública). Con base en lo anterior, podemos decir que la personalidad jurídica del Estado es única, lo que no significa que no cuente con varias personerías jurídicas, es decir, con un conjunto de funcionarios autorizados por el ordenamiento jurídico que pueden actuar a su nombre y por su cuenta."


(3) GARCIA DE ENTERRÍA (Eduardo ) y otro. Curso de Derecho Administrativo I, , Madrid,Editorial Civitas, Reimpresión a la tercera edición, 1980, páginas 308, 309 y 310.


Con la advertencia de que la figura del órgano persona o de la personificación presupuestaria es inconstitucional en nuestro medio, debido a una especie de inconstitucionalidad o de invalidez sobreviviente(4), no por la promulgación de una norma constitucional posterior que coloca a la legislación anterior en esa situación, sino por una tesis jurisprudencial novedosa que ha venido sostenido reiteradamente la inconstitucionalidad de esta figura organizativa.


(4) Véase al respecto el voto n.° 4091-94 de la Sala Constitucional.


B.- SOBRE LOS ASPECTOS PUNTUALMENTE CONSULTADOS.


Con base en el marco teórico anterior, nos corresponde ahora responder cada una de los interrogantes planteadas. Empero, dada la particularidad de la ley n.° 7202, frente a la cual resultan insuficientes, en algunos casos, los conceptos y las doctrinas jurídicas, toda vez que los desbordan, se hace necesario hacer una breve cronología del origen de esta ley para tener una cabal comprensión de ella. Ahora bien, en aquellos supuestos en que los conceptos y la doctrina jurídica resultan insuficiente para responder a las interrogantes planteadas, nos apegaremos estrictamente a lo que dispuso el legislador ( ratio legis), aunque se aleje un tanto o mucho del común denominador en el ámbito de las ciencias jurídicas.


Siguiendo el método histórico y legislativo de la interpretación de las normas ( artículo 10 del Código Civil) encontramos lo siguiente: El proyecto que dio origen a la ley n.° 7202 se tramitó bajo el expediente legislativo n.° 10.655. En su exposición de motivos, en lo que interesa, se indicaba lo siguiente:


"La Junta Administrativa del Archivo Nacional se creó en 1974, con la finalidad de dotar al Archivo de un edificio funcional que le permita asumir plenamente las delicadas funciones de reunir, conservar, clasificar, ordenar, describir, administrar y facilitar los documentos científicos y culturales del país. De ahí que sea necesario aumentar sus entradas para proteger el tesoro documental, donde vibra y palpita el pasado de la Patria."


En esta iniciativa, además de la función principal que se le encargaba a la Junta ( construcción de un edificio funcional para la Dirección General), se le asignaban otras funciones, entre ellas: velar por el mantenimiento del edificio, financiar la compra del equipo y mobiliario necesario para el óptimo funcionamiento de la Dirección General, dictar presupuestos, acordar gastos y hacer adjudicaciones y, por último, contratar el personal administrativo, técnico y profesional de la Dirección General.


Además, como se hace en la ley actual, se regulaban otras funciones y aspectos relativos a su organización.


Ahora bien, revisando la ley creación de la Junta Administrativa de Archivos Nacionales, ley n.° 5574 de 6 de setiembre de 1974 no encontramos ninguna norma que precise su naturaleza jurídica. MURILLO nos indica que se trata de un órgano persona. Incluso afirma que la Junta Administrativa de Archivo Nacional vino a repetir, en forma idéntica, la organización de la Imprenta Nacional, reorganizada por ley n.° 5394 de 5 de noviembre de 1973, constituyendo –según él- el primer ejemplo de órgano persona en nuestro medio(5).


(5) MURILLO ( Mauro), op. cit. página 128.


La tesis de MURILLO adquiere mayor fuera en la ley actual, la n.° 7202, cuando bajo una deficiente técnica legislativa(6) se incluye a la Junta Administrativa de Archivos Nacionales dentro de la Dirección General de Archivos Nacionales ( artículo 22 de la ley y artículo 32 del reglamento), la cual a su vez es un órgano desconcentrado del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes ( artículo 22 de la ley y artículos 30 y 31 del reglamento). Este hecho nos permite afirmar que no estamos frente a un ente descentralizado y que la Junta Administrativa de Archivos Nacionales es un órgano persona o un caso típico de personificación presupuestaria(7).


(6) Analizando las atribuciones o funciones de la Junta Administrativa de Archivos Nacionales y las Dirección General de Archivos Nacionales vemos que la primera tiene mayor jerarquía que la segunda, por lo que no resulta lógico incluirla como un órgano de ella.


(7) En un exhaustivo y documentado estudio que hizo el Departamento Legal del Ministerio de Cultura, Juventud y Deporte se llegó a la conclusión que la Junta Administrativa del Sistema Nacional de Archivos es un órgano de desconcentración máxima de ese ministerio. Las razones que los llevaron a sostener esa conclusión son las siguientes: " De la transcripción de los artículos que crean y regulan las funciones de la Junta Administrativa del Archivo Nacional, se establece el papel preponderante del éste órgano. La Ley 7202 es clara al indicar que la citada Junta es el órgano rector el Sistema Nacional de Archivos y su máxima autoridad, lo que deriva en la potestad única y definitiva en cuanto al funcionamiento de los archivos públicos, entendidos éstos como los de los tres poderes de la República, y de los demás entes públicos, extendiendo incluso su competencia al ámbito de derechos privados y particulares que se integren voluntariamente a dicho sistema.


Como consecuencia de lo anterior corresponde entonces a la Junta Administrativa, el establecimiento de las políticas archivística del país, la formulación de recomendaciones técnicas sobre producción y gestión de documentos y sobre la administración de documentos producidos por medios automáticos, la recomendación de estrategias para el adecuado desarrollo del Sistema Nacional de Archivos, además del papel que desempeña en el campo del asesoramiento, coordinación, capacitación y formulación en técnica archvística y preparación profesional en la materia. Lo anterior sin obviar su competencia administrativa, que la faculta para, desde dictar los presupuestos, hasta tener un papel decisorio en lo atinente a procedimiento de contratación administrativa y de personal administrativo, técnico y profesional que la Dirección General del Archivo Nacional demande.


Es importante hacer notar la autonomía financiera que la ley también le otorga, y que deviene de la posibilidad de ser sujeto de empréstitos, de donaciones, de lo dispuesto en la Ley de creación de la Junta Administrativa de Archivos Naciones N.° 5573 del 6 de setiembre de 1974, y otras leyes vigentes sobre la materia, de la venta de los servicios y publicaciones de carácter cultural y educativo que sin fines de lucro patrocina, de los recursos que recibe vía presupuestos ordinarios y extraordinarios, que someterá para su aprobación y fiscalización, únicamente a la Contraloría General de la República, y de los fondos generados por el timbre de archivos, que pasarán directamente a la junta Administrativa hasta tanto no esté totalmente construido y equipado el nuevo edificio del Archivo Nacional. Amén de todo lo apuntado, le corresponde al Presidente de la Junta ejercer su representación judicial y extrajudicial." Evidentemente esas atribuciones que se le asignan a la Junta la ubica en la figura organizativa de la personificación presupuestaria y no en la del órgano desconcentrado.


En relación con la Dirección General de Archivos Nacionales se le concebía como un ente público, que funcionaría como un ente desconcentrado del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. Este gazapo jurídico fue corregido gracias a la oportuna intervención de la Corte Plena de la Corte Suprema de Justicia, quien hizo la siguiente observación al proyecto:


"En lo relativo a la naturaleza jurídica de la Dirección General de Archivos Nacionales el artículo 22 del proyecto de ley la califica como un ‘ente descentralizado, siendo la denominación ‘ente’ para aquellas instituciones que son descentralizadas, y la de ‘órgano’ las desconcentradas. Se sugiere que se cambie la terminología por la de ‘órgano desconcentrado’"(8).


(8) Véase los folios números 398 y 399 del expediente legislativo n.° 10.655.


En el proyecto original además de la Junta Administrativa de Archivos Nacionales y la Dirección General de Archivos Nacionales, se proponía la creación del Consejo Nacional de Archivos, lo cual hacía sumamente compleja la organización. Sobre el particular, es importante hacer mención que ya el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa advirtió esta situación. En efecto, señaló lo siguiente:


" La estructura organizativa que se propone es sumamente confusa. Da la impresión que se está proponiendo la creación de un Sistema de dos cabezas: Consejo Nacional de Archivos y Junta Administrativa de Archivos Nacional. Se menciona que el Consejo Nacional de Archivos es el rector del Sistema, pero se le ata de manos al imponer que una Junta Administrativa será la que apruebe el presupuesto de la Institución y la que nombre el personal. Es decir, se le da una enorme responsabilidad técnica al Consejo, pero no las herramientas para cumplir con su cometido. En cambio a la Junta Administrativa se le dota de recursos y se le dan atribuciones presupuestarias y administrativas que en nada tienen que ver con el objetivo de la Institución, o por lo menos sin un ligamen sólido para lograr implantar las políticas que dicte el Consejo, mediante la asignación debida de los recursos. Por lo visto no hay una idea clar4a de quién debe ser el jerarca, y como la propuesta habla de una institución desconcentrada, pues definitivamente el jerarca tiene que ser el Ministro del ramo, en este caso el de Cultura, Juventud y Deportes. Lo procedente será entonces que la Junta sea el superior jerárquico, con la conformación política adecuada al objetivo que se pretende y que ésta cuente con un órgano rector, muy técnico que debe ser el Consejo Nacional de Archivos.


En todo caso debe quedar claramente establecido, que el órgano rector a quien se le da la responsabilidad rectora del sistema, se le da ha de dar responsabilidad y autoridad conjuntamente, de manera que al dictar sus políticas pueda llevarlas a la ejecución dontádolas de recursos, para lo cual debe tomar las decisiones más importantes en materia presupuestaria. El mecanismo usual en estos casos es que este órgano tenga como responsabilidad la aprobación de los presupuestos.


Encontramos asimismo un Director General de Archivos en el que se centralizan innumerables funciones: Presidente del Consejo Nacional de Archivos, Presidente de la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos, Director del Archivo Nacional y además Director Ejecutivo de la Junta Administrativa. En síntesis, la propuesta concede responsabilidades y atribuciones que convierten al Director en juez y parte del Sistema que se propone crear, por lo que deben deslindarse las funciones determinativas ( políticas a seguir), -donde el Director puede asistir con voz pero sin voto- de las aplicativas, o sea, ejecución de las políticas determinadas. O lo que es lo mismo, el que toma las decisiones importantes, no debe ser quien las aplique, ya que se corre el riesgo, por una parte, de que no cumpla eficientemente ninguna de las responsabilidades asignadas, y por la otra, que influya en las determinaciones de políticas de tal manera, que siempre se imponga su criterio en menoscabo de las decisiones colegiadas y de la jerarquía que corresponde en este caso, al Ministro del ramo.(9)"


(9) Véase los folios 50 y 51 del expediente legislativo n.° 10.655.


Es importante señalar, que mediante carta que usted dirigió a la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración, fechada el 22 de diciembre de 1988(10), se propuso un nuevo texto; indicándose también en esa misiva que la mayoría de las observaciones hechas por el Departamento de Servicios Técnicos se habían incorporado a él. Efectivamente, en el dictamen que rindió el órgano parlamentario al plenario el 26 de abril de 1989 (11), se eliminó del sistema organizativo el Consejo Nacional de Archivos; asignándosele la condición de órgano rector a la Junta Nacional de Archivos Nacionales.


(10) Véase los folios 253 y 254 del expediente legislativo n.° 10.655.


(11) Véase los folios números 314, 315 y 316 del expediente legislativo n.° 10.655.


Posteriormente, el proyecto de ley fue devuelto a la comisión dictaminadora (12). Mediante una moción del diputado Pacheco Salazar se le incorporaron las observaciones que hizo Corte Plena (13) el 3 de julio de 1990; emitiéndose ese día un nuevo dictamen.


(12) En la sesión del plenario del 4 de junio de 1990.


(13) Véase los folios números 429 y 430 del expediente legislativo n.° 10.655.


De todo lo dicho hasta aquí podemos sacar una conclusión preliminar, y es que estamos frente a un órgano desconcentrado ( la Dirección General de Archivos Nacionales) que tiene dos superiores jerarcas ( la Junta Administrativa de Archivos Nacionales y el Ministro de Cultura, Juventud y Deportes), con la particular de que uno de ellos ( la Junta) forma parte él, lo cual complica las cosas en extremo. Pese a ello, necesariamente tenemos que dar respuesta a las interrogantes planteadas.


 


"1.- ¿Cuáles son los alcances de la desconcentración establecidos en el artículo 22 de la ley? ¿Qué grado de autonomía administrativa, funcional y técnica tiene el Archivo Nacional respecto al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes?"


Tanto la ley ( artículo 22) como el reglamento ( artículos 30 y 31) son categóricos al afirmar que la Dirección General de Archivos Nacionales ( compuesta por la Junta Administrativa de Archivo Nacional, la Dirección General, la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos y los departamentos y secciones necesarias para el cumplimiento de sus fines), es un órgano desconcentrado del Ministerio de Cultura, Juventud y Deporte. Ergo, de lo que se trata en este asunto es de determinar si es una desconcentración máxima o mínima (artículo 83 LGAP).


Con base en la legislación vigente ( artículo 83 de la LGAP) y la jurisprudencia administrativa sentada por el órgano asesor en casos similares, el grado de desconcentración es mínima. La razón para llegar a esta conclusión se encuentra en el dictamen C-075-98 del 23 de abril de 1998, en el cual expresamos lo siguiente:


"Su Ley Orgánica [se refiere a la Ley Orgánica de la Dirección General de Educación Física y Deporte] del no ofrece indicios claros de una voluntad a favor de la desconcentración máxima. Muy por el contrario, diferentes normas que se han transcrito y comentado a lo largo de este estudio, apuntan a un cierto protagonismo ministerial en la administración de la Dirección. Lo anterior, aunado al principio hermeneútico según el cual en caso de duda hemos de favorecer el poder jerárquico, nos obligan a reconocerle la Dirección únicamente una desconcentración mínima.


Esta solución, que fue la misma que adoptamos en nuestro dictamen C-186-95 de 28 de agosto de 1995, pareciera obligada en una perspectiva de análisis constitucional: en conformidad con el Texto Fundamental, los Ministros de Gobiernos están concebidos como "obligados colaboradores" del Presidente de la República para el "despacho de los negocios que corresponden al Poder Ejecutivo", que aquéllos y éste atienden "en nombre del pueblo" (art. 130 y 141), por lo que gozan de la máxima autoridad dentro de los distintos despachos administrativos de la rama ejecutiva de Gobierno. Ello nos obliga, al momento de interpretar los textos normativos que presenten alguna oscuridad, a privilegiar dicha autoridad frente a la de órganos derivados, que simples mandatos legales - y hasta reglamentarios- han creado y ponen bajo su mando."


Por otra parte, resulta impropio hablar de autonomía administrativa, funcional y técnica de Archivos Nacionales, por la sencilla razón de que no estamos frente a un ente descentralizado(14), sino ante un fenómeno que se ubica en la esfera de la Administración Pública central.


(14) Sobre el particular, véase el dictamen C- 075-98 de 23 de abril de 1998. Además lo anterior se refuerza con el hecho de que la Asamblea Legislativa acogió la postura de la Corte Plena, en el sentido de crear un órgano desconcentrado y uno ente descentralizado


En vista de lo anterior, la independencia, como apropiadamente la califica el reglamento en su artículo 31, es de naturaleza funcional, propia de un órgano desconcentrado, es decir, consiste en el ejercicio de una competencia exclusiva atribuida por el ordenamiento jurídico ( en este supuesto mediante ley) a un órgano, por lo que los actos que emite en ejercicio de ella no pueden ser avocados ni revisados por el superior jerarca ( Ministro de Cultura, Juventud y Deportes). A esos extremos se reduce la independencia funcional que habla la ley y el reglamento, conservando el jerarca el resto de potestades que se derivan de artículo 102 de la LGAP ( mando, vigilancia, disciplinaria y resolver conflictos de competencia).


"II.- ¿Quién agota la vía administrativa a efectos de procedimientos tales como reclamos, despidos, etc., el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, la Junta Administrativa o el Director General de la institución?"


La LGAP, en el inciso c) del artículo 126, nos da clave en este asunto. Expresa que agota la vía administrativa el acto emanado del órgano desconcentrado, o en su caso los del órgano superior de los mismos, cuando corresponde a su competencia exclusiva y siempre que no se otorgue, por ley o reglamento, algún recurso administrativo contra ellos.


Con base en lo anterior, el Ministro de Cultura, Juventud y Deportes no tiene competencia para agotar la vía administrativa en relación con la competencia exclusiva del órgano desconcentrado, pero sí la tiene cuando el asunto no cae en ella. Por consiguiente, se debe analizar en cada caso cuando el acto es el resultado del ejercicio de la competencia exclusiva y cuando no, porque dependiendo de ello puede ocurrir que el Ministro de Cultura, Juventud y Deportes sea competente para agotar la vía administrativa.


Tampoco sería competente el Ministro de Cultura, Juventud y Deportes para agotar la vía administrativa en aquellos asuntos en los cuales la competencia ha sido atribuida a la Junta Administradora de Archivos Nacionales. En estos casos, a quien le corresponde agotar la vía administrativa sería a ella, y no al Ministro. Ahora bien, para acertar en la cuestión, y en vista de la dispersión de funciones que se le asignan a un órgano con personificación presupuestaria ( Junta), el cual, lógicamente, tiene una competencia más amplia que la del órgano desconcentrado, y a un órgano desconcentrado ( Dirección General), no se puede establecer una regla general válida para todos los casos, sino que el operador jurídico deberá determinar si la atribución se encuentra subsumida dentro de la competencia exclusiva del órgano persona o que posee la personificación presupuestaria ( Junta) o el órgano desconcentrado ( Dirección General), o fuera ella; siendo la Junta la compete para agotar la vía administrativa en los primeros casos y; en los segundos, el Ministro.


A esta altura de la exposición se impone hacer una precisión. Tal y como está redactada la ley, la descocentración que se le atribuye a la Dirección General de Archivos Nacionales lo es frente al Ministerio de Cultura, Juventud y Deporte, y no ante la Junta Administrativa de Archivos Nacionales. Aunque, como se indicó up supra, el hecho de la Junta Administrativa forme parte de la Dirección General, no la convierte en un órgano subordinado de la segunda, toda vez de que de una lectura cuidadosa de las atribuciones que les da el ordenamiento jurídico a ambos, se puede concluir, con certeza, que uno de los jerarcas de la Dirección General es la Junta. Desde esta perspectiva, es este último órgano el llamado a agotar la vía administrativa, y no el primero.


"III.- ¿Cuándo representa judicial y extrajudicial el Presidente de la Junta o el Director General de la Institución?"


La ley 7202 atribuye la función de representación judicial y extrajudicial tanto al Presidente de la Junta ( artículo 15) como al Director General ( artículo 26 inciso b), con lo que, en este último caso, al estar la Junta dentro de la Dirección General, bien podría afirmarse de que estamos en presencia de una competencia concurrente, y no excluyente. Es decir, ambos funcionarios tienen esa función, lo que significa, ni más ni menos, que tanto el uno como el otro la pueden ejercer indistintamente.


Así las cosas, tanto el uno como el otro están autorizados por el ordenamiento jurídico para representar judicial y extrajudicialmente a la institución.


"V.- Deberá emitir el Archivo Nacional su propio Reglamento Interior o Autónomo de Trabajo? Si es así, entretanto debe aplicar directamente el Reglamento Autónomo del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes o el ‘viejo’ Reglamento Interno de Trabajo de Archivos Nacionales de la época en que la Institución era dependencia del Ministerio de Gobernación."


De primera entrada, en vista de que la ley 7202 y su reglamento son categóricos en afirmar que la Dirección Nacional de Archivos Nacionales es un órgano desconcentrado del Ministerio de Cultura, Juventud y Deporte, no puede aplicarse en ella un reglamento de otra dependencia ministerial, en este caso de la de Gobernación y Policía.


Decíamos al inicio de este estudio que en el fenómeno de la desconcentración el jerarca conserva importantes poderes que se derivan del principio de la relación jerárquica ( artículos 101 y 102 de la LGAP), entre los cuales se encuentran el de nombramiento, el de vigilancia, el disciplinario y el de dirimir conflictos de competencia. Más aún, la exclusividad en la competencia está referida a la función que se desconcentra, en este caso: a preservar, custodiar, clasificar, ordenar, describir, seleccionar, administrar, proteger y facilitar los documentos de valor científico. Ergo, el jerarca conserva todos los poderes que se derivan de la relación jerárquica en relación con los demás aspectos que no caen dentro de la función desconcentrada.


En el caso que estamos comentando la situación adquiere un grado de dificultad, por la sencilla razón de que la Dirección General de Archivos Nacionales tiene dos jerarcas, uno para los aspectos desconcentrados de la función y otros que señala la ley y su reglamento ( la Junta); y otro, para lo demás ( el Ministro).


Ahora bien, revisando tanto las atribuciones de la Junta como las de Dirección General no encontramos que la competencia para regular la relación de servicio se le haya atribuido a ninguno de estos dos órganos, por lo que en este ámbito no se da la desconcentración de la función. Por consiguiente, el reglamento de servicio que debe aplicarse en los Archivos Nacionales es el del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. De lo que venimos afirmando se desprende otra conclusión, y es que ni la Junta ni la Dirección General tiene competencia para regular la función pública en forma distinta a como lo ha hecho el Poder Ejecutivo en el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.


Por otra parte, no podemos dejar de lado lo que dispone el inciso 1 del artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública. En efecto, este le asigna al jerarca o superior jerárquico supremo el poder de organizar la Administración Pública mediante reglamentos autónomos de organización y servicio, internos y externos, siempre que, en este último caso, la actividad regulada no implique el uso de potestades de imperio frente al administrado. Así las cosas, en el tanto y cuanto el legislador no le asigne esta atribución a otro órgano, el único competente para emitir el reglamento es el superior jerárquico supremo.


Tampoco debemos olvidar lo que dispone el artículo 15 del Estatuto del Servicio Civil, ley n.° 1581 de 30 de mayo de 1953 y sus reformas. En él se le atribuye a los Ministros de Gobierno el emitir los reglamentos interiores de trabajo, en los cuales deberán estar especificadas las atribuciones que ellos se reservan en sus respectivas dependencias y las atribuciones de los jefes subalternos en relación la ley del Estatuto del Servicio Civil. Evidentemente, un órgano desconcentrado es una dependencia de un ministerio. Sobre el particular, BOLAÑOS GONZÁLEZ nos recuerda lo siguiente:


"Con la promulgación de la LGAP se modificó el régimen jurídico aplicables a las relaciones de servicio entre la administración y sus servidores públicos, ya que a partir de dicha ley se rige por el derecho administrativo y no por el laboral. Por lo tanto desapareció el reglamento interior de trabajo y los sustituyó el reglamento autónomo de servicio normativa ésta que no debe seguir el trámite y la aprobación que indica el artículo 67 del Código de Trabajo, sino únicamente requiere en el caso del RSC de un decreto ejecutivo promulgando unilateralmente por la Administración, con el visto bueno de la Asesoría Jurídica de la DGSC, conforme al Instructivo existente, aprobación que es un requisito de su eficacia y que en lo sustancial pretende que el mismo se ajuste a la normativa estatutaria vigente, de modo que los distintos RAS sean armónicos entre sí y no se creen desigualdades injustificadas en los derechos y obligaciones de los empleados amparados en un mismo régimen jurídico.(15)"


(15) BOLAÑOS GONZÁLEZ ( Jimmy) Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento ( Comentado, con Jurisprudencia y Legislación Conexa) Investigaciones Jurídicas S.A., San José-Costa Rica, 2001, página 51.


Otra razón que nos llevan a transitar por la línea que hemos trazado anteriormente, es el hecho de que los funcionarios públicos de los Archivos Nacionales están dentro del régimen del Servicio Civil, con lo cual en nada se diferencian del resto de funcionarios del ministerio, por lo que, siguiendo el principio de igualdad ( tratar en forma igual a los que se encuentran en una misma situación) y el principio de legalidad ( todo lo que no está permitido está prohibido), no existe más alternativa que sujetar a esos funcionarios a idénticas reglas a las que se le aplican a los otros funcionarios de esta cartera ministerial. Además, en vista de que las funciones administrativas que se realizan en Archivos Nacionales en muy poco se diferencian de las funciones administrativas que cumplen otros funcionarios en las distintas dependencias del ministerio, no existe una razón suficiente para que la relación de empleo público que se realiza ahí tenga una regulación diferente a la que se da en el resto de dependencias ministeriales.


"VI.- Quién es el superior jerárquico del Director General del Archivo Nacional, a efecto de nombramiento, calificaciones de servicios, etc., si su plaza está dentro del régimen del Servicio Civil ( no es ‘confianza’? ¿ La Junta Administrativa o el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes?"


Evidentemente el superior jerárquico del Director General de Archivos Nacionales es el Ministro del Cultura, Juventud y Deportes. Para llegar a esta conclusión existen razones de orden constitucional y de orden legal.


Las primeras están afincadas en los incisos 1) y 2) del artículo 140 constitucional que establece como una atribución del Poder Ejecutivo el nombrar y remover los empleados y funcionarios de confianza y los del régimen del Servicio Civil, en este último caso, con sujeción a los requisitos prevenidos por el Estatuto del Servicio Civil y su reglamento. Lógicamente, si es el Poder Ejecutivo quien nombra al Director General de Archivos Nacionales ese hecho constituye un elemento importante para concluir que el superior jerárquico de él es el Ministro, y no la Junta.


Las segunda están residenciadas en la Ley General de Administración Pública. En efecto, al ser la Dirección General un órgano desconcentrado del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes por mandato expreso de ley, quien ocupa este cargo está sujeta a las potestades que se derivan de la relación jerárquica, excepto en aquellos aspectos, áreas o funciones en las que operó la desconcentración. Más aún, al expresar el inciso 1 del artículo 28 de la LGAP que el Ministro es el órgano jerárquico superior del respectivo ministerio, el Director General de uno de sus órganos, está subordinado a él.


IV.- CONCLUSIONES.


1.- La Junta Administrativa de Archivo Nacional es un órgano persona o sea tiene una personificación presupuestaria; mientras que la Dirección General de Archivo Nacional, es un órgano desconcentrado, en grado de mínima, del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.


2. - Dada la naturaleza jurídica tan compleja de los Archivos Nacionales, no se puede establecer una regla general válida para todos los casos de agotamiento de la vía administrativa, sino que el operador jurídico deberá determinar si la atribución se encuentra subsumida dentro de la competencia exclusiva del el órgano persona o que posee personificación presupuestaria ( Junta) o el órgano desconcentrado ( Dirección General), o fuera ella; siendo la Junta la compete para agotar la vía administrativa en los primeros casos y; en los segundos, el Ministro.


3. - Tanto el Presidente de la Junta Administrativa de Archivo Nacional como el Director General están autorizados por el ordenamiento jurídico para representar judicial y extrajudicialmente a la institución.


4. - El reglamento interior o autónomo de trabajo que debe aplicarse en los Archivos Nacionales es el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.


5. - El superior jerárquico del Director General de Archivo Nacional es el Ministro de Cultura, Juventud y Deportes.


 


De usted, con toda consideración,


 


Lic. Fernando Castillo Víquez


PROCURADOR CONSTITUCIONAL