C-301-2000

San José, 8 de diciembre del 2000

 

 

Licenciado

William Hayden Q.

Gerente General

Banco Nacional de Costa Rica

S.O.

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me es grato referirme a su oficio n.° GG-0445-2000 del 29 de noviembre del año en curso a través del cual solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre las siguientes interrogantes:

 

"(i) ¿Puede calificarse como confidencial, la información de los trabajadores que restan por afiliarse al Sistema Centralizado de Recaudación de la Caja Costarricense del Seguro Social?

(ii) ¿Puede ser consideradas las operadoras de pensiones en general, como integrantes del régimen de pensiones –complementarias y obligatorias del país, junto con la Caja Costarricense del Seguro Social?

(iii) ¿Debe la Caja Costarricense de Seguro, darle a las operadoras de pensiones en general, el acceso a la información de los trabajadores que restan de afiliarse al Sistema Centralizado de Recaudación de la Caja Costarricense del Seguro Social y en forma inmediata?"

 

I.-        NORMATIVA APLICABLE.

 

1. -       Constitución Política de 7 de noviembre de 1949.

 

"ARTÍCULO 24. - Se garantiza el derecho a la intimidad, a la libertad y al secreto de las comunicaciones.

Son inviolables los documentos privados y las comunicaciones escritas, orales o de cualquier otro tipo de los habitantes de la República. Sin embargo, la ley, cuya aprobación y reforma requerirá los votos de dos tercios de los Diputados de la Asamblea Legislativa, fijará en qué casos podrán los Tribunales de Justicia ordenar el secuestro, registro o examen de los documentos privados, cuando sea absolutamente indispensable para esclarecer asuntos sometidos a su conocimiento.

Igualmente, la ley determinará en cuáles casos podrán los Tribunales de Justicia ordenar que se intervenga cualquier tipo de comunicación e indicará los delitos en cuya investigación podrá autorizarse el uso de esta potestad excepcional y durante cuánto tiempo. Asimismo, señalará las responsabilidades y sanciones en que incurrirán los funcionarios que apliquen ilegalmente esta excepción.

Las resoluciones judiciales amparadas a esta norma deberán ser razonadas y podrán ejecutarse de inmediato. Su aplicación y control serán responsabilidad indeleble de la autoridad judicial.

La ley fijará los casos en que los funcionarios competentes del Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General de la República podrán revisar los libros de contabilidad y sus anexos para fines tributarios y para fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos.

Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los Diputados, determinará cuáles otros órganos de la Administración Pública podrán revisar los documentos que esa ley señale en relación con el cumplimiento de sus competencias de regulación y vigilancia para conseguir fines públicos. Asimismo, indicará en qué casos procede esa revisión.

No producirán efectos legales, la correspondencia que fuere sustraída ni la información obtenida como resultado de la intervención ilegal de cualquier comunicación."

(Así reformado por ley No.7607 de 29 de mayo de 1996)

"ARTÍCULO 30. - Se garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público.

Quedan a salvo los secretos de Estado."

 

2. -       Ley n.° 17 de 22 de octubre de 1943 y sus reformas, Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social.

 

"Artículo 63. - Las instituciones, oficinas y funcionarios que dictaren disposiciones o resoluciones que se refieran a la aplicación del seguro social respecto de su personal subalterno asegurado, deberán enviar a la Gerencia una transcripción de ellas.

La Gerencia no podrá divulgar ni suministrar a particulares, salvo autorización expresa de la Directiva, los datos y hechos referentes a asegurados y patronos de que tenga conocimiento en virtud del ejercicio de sus funciones; pero podrá publicar cualquier información estadística o de otra índole que no se refiera a ningún asegurado o patrono es especial."

 

3. -       Ley n.° 7983 de 16 de febrero del 2000, Ley de Protección al Trabajador.

 

"Artículo 39.- Escogimiento de entidad autorizada.

El trabajador elegirá una única operadora que le administrará los recursos. Las operadoras no podrán negarse a afiliar a ningún trabajador, siempre que cumpla todos los requisitos determinados para este efecto.

Las operadoras están obligadas a abrir para cada trabajador afiliado una cuenta individual a su nombre. Esta cuenta, a la vez, puede tener varias subcuentas para el ahorro obligatorio, el ahorro voluntario, los ahorros extraordinarios y otras que se creen por otras leyes o con la autorización del Superintendente.

Para el caso de la administración del fondo de capitalización laboral, el trabajador sólo podrá escoger una única operadora de fondos de capitalización laboral, a la vez entre las organizaciones sociales indicadas en le artículo 30 de la presente ley. De no hacer el comunicado correspondiente, se aplicarán las siguientes reglas:

(…)

c) Si el trabajador se encuentra afiliado a más de una organización social autorizada para la administración de los recursos, o bien no está afiliado a ninguna de ellas y no manifiesta expresamente en cuál de ellas deben realizarse sus depósitos, automáticamente quedarán registrados por la CCSS que deberá depositarlos en una cuenta individual a nombre del trabajador en la operadora de Pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social."

"Artículo 42.- Deberes de los entes autorizados.

Sin perjuicio de las demás obligaciones estipuladas en esta ley, son obligaciones de las operadoras y las organizaciones sociales autorizadas.

(…)

k) Guardar confidencialidad respecto de la información relativa a los afiliados, sin perjuicio de la información requerida por la Superindendencia para realizar las funciones estatuidas en la presente ley y por las autoridades judiciales competentes."

"ARTÍCULO 67. - Confidencialidad de la información.

Deberán guardar estricta confidencialidad respecto de esa información las autoridades, los apoderados, gerentes, administradores y cualquier persona que, en razón de su labor en un ente regulado, acceda a información de las inversiones de los recursos de un fondo que aún no haya sido divulgada oficialmente en el mercado y que, por su naturaleza, sea capaz de influir en las cotizaciones de los valores de dichas inversiones. Quienes actúen en contravención de lo señalado, a solicitud de la Superintendencia, deberán ser destituidos, mediante la aplicación de la legislación laboral correspondiente; sin perjuicio de las sanciones penales que puedan aplicarse.

Asimismo, se prohíbe a las personas mencionadas valerse, directa o indirectamente, de la información reservada con el fin de obtener, para sí o para otros, de los fondos administrados, ventajas mediante la compra o venta de valores.

Ninguna información registrada en las cuentas individuales podrá ser suministrada a terceros, excepto en los casos previstos en esta ley.

 

II.-       ANTECEDENTES.

 

1. -       Criterio de la Dirección Jurídica del ente consultante.

 

La Dirección Jurídica del ente consultante, mediante oficio D.J./1585-2000 del 28 de noviembre del año en curso, concluye que, de acuerdo con las disposiciones legales vigentes, la información sobre los trabajadores efectivamente afiliados y los que resta por afiliar "…puede –y debe- ser entregada a las operadoras de pensiones en general y en particular a BN vital. Las operadoras de pensiones no deben ser consideradas particulares o extraños al régimen de pensiones del país, por el contrario constituyen personas jurídicas autorizadas para administrar los fondos de pensiones, los planes respectivos y los fondos de capitalización."

 

"Adicionalmente se debe considerar, que toda información que obtenga las operadoras de pensiones relativas a los afiliados en general, deber ser considerada como confidencial. Por tanto, obtener un listado sobre los trabajadores que no se encuentran afiliados hasta el momento (nombre del trabajador, número de cédula, número de teléfono, patrono), también constituye información confidencial para las operadoras de forma tal que no podrán divulgarla a terceros. Así, pues, si la Caja facilita dicha información a las operadoras de pensiones no estará violentado el deber de confidencialidad, pues este se extiende también a las operadoras de pensiones."

 

2. -      Criterio de la Caja Costarricense del Seguro Social.

 

Este despacho, mediante oficio n.° PC- 026-2000 del 1° del mes en curso, le dio audiencia a la entidad aseguradora. En lo que interesa, mediante oficio n.° D.J. 3523-2000 del 8 de diciembre del año en curso, suscrito por el Director General de la División Jurídica de la CCSS, se indica lo siguiente.

 

"Para atender lo consultado, debe determinarse si la solicitud de información planteada está amparada en el artículo 30 Constitucional, que regula el derecho a la información; o si por el contrario se trata de una información confidencial, protegida por el artículo 24 constitucional.

El artículo 30 de la Constitución dispone:

"Se garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público.

Queda a salvo los secretos de Estado."

 

Como ve, la norma constitucional desarrolla el derecho a la información en relación con ‘asuntos de interés público’. El derecho a la información no alcanza los asuntos de interés privado, por lo que un límite al derecho de información lo constituye el derecho a la confidencialidad y privacidad de los demás. La sola circunstancia de que una información se encuentre en una oficina pública no determina que su naturaleza sea pública; ello depende de su contenido.

 

En el caso concreto la Ley de Protección al Trabajador le otorga un efecto jurídico a la ausencia de manifestación de voluntad del trabajador, estableciendo una afiliación automática a una determinada operadora. En la solicitud de información no se indica el ‘interés público’ que está en juego, ni tampoco se puede inferir; lo que se evidencia es un interés privado de las operadoras en la indicada información."

 

3. -       Criterios de la Procuraduría General de la República.

 

El órgano asesor ha tenido la oportunidad de referirse al tema que se nos consulta. Dada la relación con él, nos interesa reseñar tres dictámenes. El primero, el C-248-99 del 21 de diciembre de 1999, en el que indicamos, en lo que interesa, lo siguiente:

 

"Primero. El principio de confidencialidad es una protección jurídica en relación a determinada información documentada, que impide su acceso por un tiempo determinado a terceros, entendidos éstos, tanto como particulares como funcionarios públicos y administraciones extrañas a aquella en que consta la documentación, o a la cual debe ser suministrada la misma.

Segundo. La regulación del principio de confidencialidad y su alcance, debe ser establecida por ley ordinaria. Y contiene este principio una definición de la materia protegida, y el tiempo que permanecerá fuera del derecho de información común, y si la autoridad jurisdiccional puede, en determinados supuestos y plazos, enterarse de su contenido. Y de conformidad con esta definición legal, el operador jurídico administrativo hará la aplicación en cada caso; es decir, corresponde al operador jurídico examinar la pieza o las piezas que contiene el expediente, a fin de determinar cuáles están protegidas por el principio de confidencialidad según la definición legal o jurisprudencial de la Sala Constitucional.

Tercero. El artículo 4 inciso a) del Decreto Ejecutivo No. 14845-G de 29 de agosto de 1963, declara que al abrir el expediente de refugio, individual o colectivo, incluirá una entrevista confidencial que versará sobre los motivos que determinaron la salida del país de origen. Esta pieza, la entrevista, está protegida por el principio de confidencialidad.

Cuarto. Conforme a la reiteración jurisprudencia de la Procuraduría General de la República, expresada en el dictamen C-124-99, respecto de los expedientes concluidos, existe derecho de acceso a la información, siempre que la publicidad no afecte el honor y el prestigio de las partes; y tratándose de expedientes en trámite debe estarse, fundamentalmente, a lo dispuesto en el artículo 272 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. Y se agrega además, lo establecido en el artículo 4 inciso a) del DE- No. 14845-G de 29 de agosto de 1963 en materia de refugio."

 

El segundo, es el dictamen C 174-2000 del 4 de agosto del año en curso, en el que señalamos lo siguiente:

 

"1-. La información relativa a los problemas de morosidad consta en documentos públicos, documentos que no están cubiertos por la garantía del artículo 24 constitucional. Resulta aplicable, sin embargo, lo dispuesto en el artículo 30 de la Carta Política.

2-. En la apreciación del interés público debe considerarse no solo el Derecho positivo, sino también las consideraciones axiológicas que fundan el ordenamiento jurídico y, en especial la ética de la función pública.

3-. Tratándose de organismos públicos interesa la situación de morosidad entendida como retardo o incumplimiento de las obligaciones. Lo anterior partiendo de que el organismo público tiene el deber de realizar todas las acciones necesarias para exigir el cumplimiento de las obligaciones que existen a su favor, máxime si esas obligaciones se refieren a fondos públicos.

4-. El problema de morosidad en las operaciones regulares no es per se un aspecto de interés público. Sin embargo, esa morosidad puede ocasionar un perjuicio al interés público cuando se afecte el correcto manejo de los fondos públicos o el cumplimiento de los deberes de la función pública. En ese sentido, el interés público se pone en entredicho no sólo por la renuencia del deudor de cumplir sus obligaciones, sino por la conducta omisiva, complaciente o discriminatoria de la organización pública en relación con ese incumplimiento. Actuación que debe analizarse no sólo en la etapa de formación de las obligaciones sino también en su fase de ejecución.

5-. Más allá de esos fondos públicos, la morosidad es causa de interés público cuando afecta la estabilidad, solvencia y seguridad del ente público y, por esa vía, la economía general del país.

6-. Por ello, cuando la morosidad afecta la estabilidad financiera, la correcta prestación de los servicios públicos y el cumplimiento de los fines que justifican la existencia de la entidad pública, existe interés público en el conocimiento de esa morosidad.

7-. En igual forma, puede decirse que se atenta contra el interés público cuando la morosidad se presenta respecto de un deudor que es titular de una situación de poder económico, político o social susceptible de influir en la gestión de la entidad respecto de su actividad crediticia. Por consiguiente, para determinar si hay interés público es importante observar la calidad del deudor.

8-. Puesto que la actuación administrativa debe regirse por el interés público, es de interés conocer cuáles son las acciones que los organismos públicos emprenden para recuperar sus créditos y evitar que el incumplimiento de algunos deudores repercuta en terceros.

9-. En dicho análisis, deben tomarse en cuenta los aspectos éticos que guían la actuación administrativa.

10-. Se ratifica en todos sus extremos el dictamen N. C-148-94 de repetida cita y en especial, sus conclusiones.

11-. Se sigue, en consecuencia, que existe un interés público per se en la información sobre la morosidad en las operaciones irregulares otorgadas por el extinto Banco Anglo Costarricense."

 

En el último, el C-217-2000 del 13 de setiembre del año en curso, concluimos, en lo que interesa, lo siguiente:

 

"3. – En vista de que la morosidad de las cuotas obrero patronales es un asunto de interés público, a tenor del artículo 30 constitucional, cualquier persona puede solicitar la lista de morosos de la seguridad social.

4. - Consecuentemente, la Junta Directiva de la CCSS está en el deber de entregar la lista de morosos a quien se lo solicite."

 

III.-     SOBRE EL FONDO.

 

La consulta que se plantea al órgano asesor versa sobre tres aspectos muy puntales. Para su mejor compresión, los analizaremos en forma separada.

 

A.-       LA CONFIDENCIALIDAD O NO DE LA INFORMACIÓN DE LOS TRABAJADORES QUE RESTAN POR AFILIARSE AL SISTEMA CENTRALIZADO DE RECAUDACIÓN DE LA CCSS.

 

Conviene recordar la máxima que fijamos en el último dictamen a que hemos hecho referencia en el aparte anterior. En esta oportunidad indicamos lo siguiente:

 

"En el ejercicio de la función pública los empleados públicos están en el deber de informar de todas sus actividades, de rendir cuenta de su gestión y deben someterse al control que ejercen sobre ellos los administrados, la sociedad civil y los medios de comunicación colectiva. Solo pueden retener aquella información que el Derecho de la Constitución ( valores, principios y normas) considera como asuntos de interés privado y, por ende, no media un interés general, y aquella que ha sido calificada como secreto de Estado o confidencial. En este último caso, el Legislativo se encuentra también sometido a rigurosas exigencias constitucionales, debiendo ajustarse, en todo momento, a los principios de razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad a la hora de declarar un documento o información de confidencial, so pena de nulidad absoluta por violación del Derecho de la Constitución."

 

En el caso que nos ocupa, no visualizamos que exista un interés público o general en la divulgación de la información de los trabajadores que restan por afiliarse al sistema centralizado de recaudación de la CCSS, es decir, no vemos cómo se podría afectar el interés público por la no divulgación de la información. Dicho en forma positiva, la divulgación de la información en nada contribuye a la realización del interés público.

 

Una segunda razón para continuar con esta línea de argumentación, la cual es conteste con los criterios que ha mantenido el órgano asesor, la encontramos en el artículo 63 de la Caja Costarricense del Seguro Social. Este constituye un fundamento jurídico suficiente para que la CCSS no divulgue la información que se le pide(1).

(1) Véase sobre el particular los votos de la Sala Constitucional números 5547-96 y 2251-91. En el primero de ellos se dispuso lo siguiente: "...QUINTO: Sobre la violación a la libertad de acceso a los departamentos administrativos. Resta por considerar si, como lo sostiene el interesado, la CCSS estaba en la obligación de suministrarle la información requerida, por cuanto le otorga ese derecho el artículo 30 constitucional y, como dice, ‘no se trata de un secreto de Estado’. En primer término, es necesario reiterar lo señalado en el considerando previo, en el sentido de que el acceso que pretende el recurrente a información sobre la pensión de vejez otorgada a Felipe Jiménez Jiménez, sólo era provechoso para él en el marco del procedimiento administrativo incoado en su contra. Fuera de éste, acceder a datos como los que requiere sólo resultaría viable, en el marco del artículo 30 de la Carta Fundamental, si ellos pudiesen ser estimados como públicos.

La Sala ya ha dejado en claro (puede consultarse, por ejemplo, el voto nº 1026-94) que el derecho de información no es irrestricto, y tiene un límite objetivo en el ámbito de la intimidad de los ciudadanos. En el caso particular de la Caja Costarricense de Seguro Social, la sentencia nº 2251- 91 de esta Sala Constitucional determinó:

‘Este caso presenta un conflicto entre el derecho a la información sobre asuntos de interés público, con el derecho a la privacidad de la información suministrada a la Caja Costarricense de Seguro Social, garantizada por el artículo 63 de la Ley Constitutiva de esa Institución. Sin embargo, de la simple lectura del artículo 30 de la Constitución, se concluye que el derecho a la información existente en una oficina o departamento administrativo está calificado por su naturaleza pública. Esto es, que los datos requeridos por la persona sean aquellos relacionados con el funcionamiento de la institución, de sus políticas, del uso de fondos públicos, etc. Pero, por exclusión, aquellos asuntos en los que solamente un empleado o una persona que use los servicios que presta la C.C.S.S. está interesado, es decir que es información confidencial por su naturaleza, la que además está protegida por ley, y no es sino al gestionante o a la persona de que se trata a quien afecta, o a la institución misma para resolver alguna gestión, no está contemplada por la garantía del artículo 30 Constitucional.’

Por lo expresado, que resulta igualmente aplicable al caso aquí analizado, este último rubro debe desestimarse también."

 

Aunque debemos advertir, que ese mismo cuerpo normativo le permite a la Junta Directiva de la entidad actuar en sentido contrario. Ahora bien, este poder que le otorga el ordenamiento jurídico al órgano colegiado no es irrestricto, toda vez que su ejercicio tiene como límites los derechos fundamentales que el derecho de la Constitución le reconocen y le garantizan a la persona.

 

En tercer término, la determinación de los trabajadores costarricenses de afiliarse a una determinada operadora o de no afiliarse a ninguna de las existentes, es un asunto de naturaleza privada, el cual está reservado al ámbito interno de cada persona, por lo que no resulta congruente con el derecho de la Constitución y la línea jurisprudencial administrativa que ha sentado la Procuraduría General de la República, el hacer de conocimiento público o de otros esa condición.

 

Consecuentemente con lo anterior, al no mediar un interés público en la divulgación de la información, al existir una norma legal que autoriza a la CCSS a darle el carácter de confidencialidad a ella, con lo que se cumple el principio de reserva de ley, y al estar residenciado el asunto en el ámbito privado de las personas, considera el órgano asesor que la información sobre los trabajadores que restan por afiliarse al sistema centralizado de recaudación de la CCSS no puede ser divulgada ni suministrada a terceros.

 

B.-       SON O NO LAS OPERADORAS DE PENSIONES INTEGRANTES DEL RÉGIMEN DE PENSIONES COMPLEMENTARIAS Y OBLIGATORIAS DEL PAÍS JUNTO CON LA CCSS.

 

De acuerdo con la Ley de Protección al Trabajador, ley n.° 7983 de 16 de febrero del 2000, al sistema de seguridad social de Costa Rica se le adicionó un segundo pilar. Tal y como lo sostuvimos en el dictamen C-226-2000 del 22 de setiembre del año en curso: "La Ley de Protección al Trabajador establece dos fondos de diferente naturaleza jurídica y regulación, concretamente: el Fondo de Capitalización Laboral ( artículo 3) y el Fondo Obligatorio de Pensiones Complementarias ( artículo 9). El primero, surge de un derecho social de naturaleza no salarial, que no forma parte de los seguros sociales y no representa una pensión. El segundo, se basa en una contribución forzosa del empleador y del trabajador, es obligatorio, universal y tiene como objetivo la obtención de una pensión, a la cual se accede cuando se cumplan los requisitos del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS o del régimen sustituto al que el trabajador haya pertenecido."

 

Las operadoras de pensiones son las entidades encargadas de administrar los aportes, constituir y administrar esos fondos y los beneficios correspondientes ( inciso j del artículo 2 de la ley).

 

Conforme a la anterior, las operadoras de pensiones son un elemento clave para que este subsistema de la seguridad social costarricense funcione en forma adecuada. Así las cosas, fácilmente se puede concluir que estas entidades, junto con la operadora de la CCSS, la del Banco Popular y de Desarrollo Comunal(2) y la del Magisterio, son un elemento esencial del régimen de pensiones complementarias obligatorias y del otro beneficio social de naturaleza no salarial que se establece en la Ley de Protección del Trabajador.

(2) En el dictamen 130-2000 del 9 de junio del 2000 señalamos sobre las operadoras de la CCSS y del BPDC lo siguiente: "Ahora bien, llama poderosamente la atención al órgano asesor que la competencia residual en el supuesto del régimen obligatorio de pensiones complementarias, se le asigne a la operadora del B.P.D.C.; mientras que la competencia residual, en el caso del fondo de capitalización laboral, se le otorgue a la CCSS, obligándola incluso a constituir una sociedad anónima para que administre los recursos de este tipo de fondo. Esta normativa resulta un tanto extraña, ya que lo lógico, lo consecuente, hubiera sido lo contrario, es decir, que la C.C.S.S. administrara los recursos del régimen obligatorio de pensiones complementarias y que el B.P.D.C. los recursos del fondo de capitalización laboral. Incluso en el proyecto original presentado por el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa se le asignaba esa competencia al B.P.D.C. en ambos casos, lo cual era más congruente. (Véase el expediente legislativo n.° 13.691, Proyecto de Ley de Protección al Trabajador, artículos 11 y 43)

 

C.-       DEBE O NO LA CCSS DARLE A LAS OPERADORAS LA INFORMACIÓN DE LOS TRABAJADORES QUE RESTAN POR AFILIARSE AL SITEMA CENTRALIZADO DE RECAUDACIÓN DE ESA ENTIDAD, Y EN FORMA INMEDIATA.

 

De lo que llevamos dicho se infiere que la información de los trabajadores que restan por afiliarse al sistema centralizado de recaudación de la CCSS es confidencial ya que no media un interés público en su divulgación, afincándose el asunto en el ámbito privado. Además, las operadoras y las organizaciones sociales autorizadas son un elemento esencial del nuevo régimen de seguridad social que se creó con la Ley de Protección al Trabajador. Así las cosas, el tema se centra en determinar si, dada la posición que ocupan esas entidades, amén de que también se encuentran sujetas al deber de confidencial, el ordenamiento jurídico les otorga el derecho de obtener la citada información.

 

Un primer aspecto a considerar, es la naturaleza jurídica de las operadoras y de las organizaciones sociales autorizadas. De conformidad con el artículo 30 de la Ley de Protección del Trabajador las primeras son personas jurídicas de Derecho Privado o de capital público constituidas para el efecto como sociedades anónimas. Mientras que las segundas, son organizaciones sociales autorizadas para administrar los fondos de capitalización laboral, entre las cuales se encuentran las cooperativas, las creadas por los sindicatos y por otros entes públicos, las que también son entidades de naturaleza privada (artículos 30 y 74). Incluso, las operadoras creadas o constituidas por entes públicos necesariamente tiene que tener esa naturaleza (artículos 30 y 74).

 

Ahora bien, con base en el régimen de libertades públicas y las garantías que el derecho de la Constitución le otorga a los habitantes de la República, consideramos poco probable que a personas jurídicas de Derecho Privado o de capital público constituida como sociedades anónimas les asista el derecho de obtener información privada y, por ende, confidencial.

 

Podría argumentarse en contra de la línea argumentativa que venimos desarrollando, que el papel de las operadoras y de las organizaciones sociales autorizadas debe ser analizado dentro de un contexto más amplio y, por ende, tomar en consideración la posición clave de ellas para que este subsistema de la seguridad social costarricense funcione en forma adecuada. Esta postura tendría un alto grado de razonabilidad en el tanto y cuando se demostrara, en forma fehaciente, sin dejar ninguna estela de duda, que la información que se está solicitando resulta vital, clave e indispensable para que las operadoras puedan cumplir a cabalidad con su fin. En otras palabras, que se comprobara que el no contar con esa información traería para ellas y las organizaciones sociales autorizadas un serio perjuicio no solo para sus intereses, sino que pondría en "jaque", en una situación de evidente peligro, todo el sistema, lo que a la postre podría afectar el interés público ( los intereses de todos los trabajadores). Si, por el contrario, esta situación no se presenta, y más bien estamos frente a una leve molestia u obstáculo que sufre una entidad privada en la labor de atracción de clientes, la que es salvable a través de otros medios, los cuales podrían resultar más onerosos para las operadoras u organizaciones sociales autorizadas, considera el órgano asesor que ese hecho no es suficiente ni constituye un argumento legítimo para quebrantar la confidencialidad que el derecho de la Constitución le reconoce y garantiza a los trabajadores de nuestro país.

 

También se podría afirmar, siguiendo un importante sector de la doctrina administrativa, en contra de nuestra posición, que estamos frente a una actividad administrativa de los particulares y, por ende, la información resulta vital para el correcto funcionamiento de este subsistema de la seguridad social costarricense (interés público). Sobre el particular, conviene traer a colación la observación que con gran tino hacen ENTERRÍA y FERNÁNDEZ.

 

"La Administración Pública no gestiona por sí misma todos los servicios públicos de que es titular. Bajo el imperio de la ideología liberal se impuso el dogma de la incapacidad del Estado, para ser empresario y, para satisfacer las exigencias que suponen las explotaciones industriales, se acudió a la técnica de la concesión, por virtud de la cual la gestión del servicio se entrega a un empresario privado bajo ciertas condiciones reteniendo la Administración la titularidad última del servicio concedido y con ella las potestades de policía necesarias. En ocasiones, sin embargo, la Administración concedente delega en el concesionario el ejercicio de estas potestades de policía sobre los usuarios del servicio. Este ejercicio por el concesionario de las potestades de policía delegadas se traduce en actos (imposición de multas, por ejemplo, al usuario que infringe los reglamentos de servicios), cuya virtud y eficacia es la misma que si hubieran sido dictados por la Administración delegante. Se trata, pues, de verdaderos actos administrativos, en la medida en que el concesionario actúa en lugar de la Administración Pública como delegado suyo. (3)"

(3) ENTERRÍA GARCIA Y OTRO (Eduardo) Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas, S.A, Madrid, España, reimpresión a la tercera edición 1980, volumen I, página 34.

 

En el caso que nos ocupa, no observamos en las regulaciones que se encuentran en la Ley de Protección al Trabajador que se esté dando el fenómeno que tan acertadamente describen y explican los jurisconsultos españoles. En ninguno momento se observa, ni expresa ni implícitamente, que las operadoras y a las organizaciones sociales autorizadas se les esté delegando potestades de policía, de vigilancia, sancionatoria o de otra índole que justifique el acceso a la información que les ha negado la CCSS. Todo lo contrario, más bien es sobre estas entidades que recae el ejercicio de esas potestades por parte de la SUPEN, amén de que su organización y su actividad es propia de las entidades privadas, y a excepción del sometimiento a las normas legales y reglamentarias que regulan este nuevo fenómeno social en nuestro medio, están regidas por el Derecho privado y sus principios.

 

Por otra parte, no se ha esgrimido ninguna razón de interés público para entregar la información que se le pide a la CCSS a sujetos de derecho privado. El artículo 30 constitucional es claro en el sentido de que el derecho a la información está referido a asuntos de interés público. Nótese que incluso la asesoría legal del ente consultante es de la tesis de que ellos tienen derecho a obtener esa información no en razón de un interés público, sino en virtud de que las operadoras no deben considerarse particulares o extraños al régimen de pensiones debido a que son personas jurídicas autorizadas para administrar los fondos de pensiones, los planes respectivos y los fondos de capitalización. A nuestro modo de ver, la posición que ocupan las operadoras dentro de este subsistema de la seguridad social costarricense no las autorizan para tener acceso irrestricto a toda la información que surge a causa de su operatividad o funcionamiento. En todos los casos que las operadoras o las organizaciones sociales autorizadas pretendan obtener información de la CCSS u otro órgano o ente público deben necesariamente demostrar el interés público o indicar el derecho que les asiste, de lo contrario, se vulnerarían los preceptos constitucionales que garantizan un derecho fundamental a los habitantes de la República. Más concretamente, el hecho de que sean operadoras o entidades sociales autorizadas no les concede ningún privilegio que les permitan obtener información sin que medie una razón de interés público.

Pese a que se reconoce la confidencialidad de la información, se pretende justificar su obtención indicando que las operadoras están sujetas al deber de confidencialidad, no pudiendo por ello divulgar la información a terceros, con lo cual la Caja no quebranta ese deber, pues se extiende también a las operadoras de pensiones. Este argumento no es de recibo por varias razones. En primer lugar, desde la óptica de la relación que se da entre la CCSS y el administrado, en la que la primera tiene una información del segundo, todos los demás sujetos resultan extraños a ella y, por ende, terceros, frente a los cuales existe el deber de confidencialidad. En este sentido, debemos recordar que el principio de confidencialidad es una protección jurídica con relación a determinada información documentada, que impide su acceso por un tiempo determinado a terceros, entendidos estos, tanto particulares como funcionarios públicos y administraciones extrañas a aquella en que consta la documentación, o a la cual debe ser suministrada. En segundo lugar, el hecho de que, eventualmente, los terceros tengan el deber de confidencialidad sobre la información que reciben - su no divulgación a otras personas-, no tiene la virtud de modificar esa posición que ostentan esos sujetos, por lo que se mantiene la condición de terceros y, por ende, el deber de la confidencialidad frente a ellos. Por último, y aunque parezca reiterativo, el deber de confidencialidad del tercero frente a otros no tiene la fuerza suficiente para eximir de la exigencia del interés público para la obtención de la información. Como hemos reiterado, en todo caso, la información solo se puede obtener si media una razón de interés público, si esta no existe, y se da la situación opuesta, es decir, media un interés privado, la CCSS no está en el deber de entregar la información que se le pide.

 

Aunque resulte obvio, es necesario aclarar que cuando existen razones de interés público o cuando el ordenamiento jurídico le otorga el derecho, cualquier persona puede obtener la respectiva información.

 

IV.-     CONCLUSIONES.

 

1. -      La información sobre los trabajadores que restan por afiliarse al sistema centralizado de recaudación de la CCSS no puede ser divulgada ni suministrada a terceros.

2. -      Las operadoras de pensiones son un elemento clave para que el subsistema de la seguridad social costarricense (régimen de pensiones complementarias obligatorias y el beneficio social de naturaleza no salarial) funcione en forma adecuada.

3. -      A las operadoras de pensiones no les asiste el derecho de obtener de la CCSS la información sobre los trabajadores que restan por afiliarse al sistema centralizado de recaudación de esa entidad aseguradora.

4. -      La CCSS tiene un deber de confidencialidad sobre la información de los trabajadores que restan por afiliarse al sistema centralizado de recaudación de esa entidad aseguradora.

 

De usted, con toda consideración,

 

 

 

Lic. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

 

 

C/c Dr: Rodolfo Piza Rocafort

Presidente Ejecutivo de la CCSS.