C-107-87

San José, 21 de mayo de 1987

Señor

Rodolfo Longan Guevara

Gerente

Instituto Nacional de Aprendizaje

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. 1821-86-G de 28 de noviembre de 1986, por medio del cual formula ante este Despacho una consulta de carácter jurídico, en relación con los alcances de la reforma al numeral 24 de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Aprendizaje (Nº 6868 de 6 de mayo de 1983), hecha por el artículo 14, en su aparte 23, de la Ley de Presupuestos Ordinario y Extraordinario de la República, Fiscal y por Programas para el Ejercicio Fiscal de 1986 (No. 7018 de 13 de diciembre de 1985).

 Manifiesta usted que en su criterio con la citada reforma "La intención del legislador fue la de establecer que los funcionarios del INA están incorporados al Régimen de Servicio Civil, en cuatro aspectos, a saber: remoción, nombramiento, clasificación y valoración de puestos. Los demás aspectos concernientes a la relación de trabajo, tales como vacaciones, licencias, zonaje, becas, etc., han sido regulados en diferentes cuerpos normativos, entre otros: Reglamento Autónomo de Servicios, Reglamento para el Pago de viáticos a Servidores del INA, Reglamento para el Pago de Zonaje a Servidores del INA, etc.".

Indica a la vez que el anterior criterio es seguido por la Dirección de Asesoría Jurídica de esa Entidad, la que sostiene que las acciones de personal relacionadas con becas, vacaciones y todos aquellos aspectos que no estén dentro de los campos contemplados en el texto de la reforma, se remitirán al Servicio Civil únicamente para información, ya que estas materias están fuera de ese régimen.

Con base en lo anterior consulta concretamente si las acciones de personal que no se relacionen con nombramientos, remociones, clasificación o valoración de puestos, deben ser remitidas a la Dirección General de Servicio Civil para su aprobación. Para dar cumplida respuesta a su consulta, comenzaremos por transcribir el texto de la norma legal en referencia, tanto antes de su reforma, como luego de ella.

Originalmente expresaba:

"Todos los funcionarios y empleados del Instituto Nacional de Aprendizaje estarán incorporados al Régimen de Servicio Civil y regidos por la Ley General de Salarios de la Administración Pública, cuyo nombramiento y remoción se regirán por las disposiciones que al efecto señala el Estatuto de Servicio Civil. Se exceptúa el personal contratado para programas especiales, financiados con aportes extraordinarios, que aunque clasificado de acuerdo con el régimen indicado y regido por la citada ley de salarios, su nombramiento y remoción serán regulados por la reglamentación interna que dicte el Instituto. Estarán excluidos del régimen de Servicio Civil y de la Ley General de Salarios, el Presidente Ejecutivo, los titulares de la Gerencia y el auditor".

Con la modificación hecha, se expresó:

"Todos los funcionarios y empleados del Instituto Nacional de Aprendizaje estarán incorporados en cuanto a nombramiento, remoción, clasificación y valoración de puestos, al Régimen de Servicio Civil, y se regirán por la Ley de Salarios de la Administración Pública.-

Se exceptúa al personal contratado para programas especiales, que aunque estará clasificado de acuerdo con el régimen indicado y regulado por la Ley de Salarios, será nombrado y removido de acuerdo con la reglamentación interna que dicte el Instituto.-El salario mensual de los instructores en Formación Profesional no podrá ser inferior al que tengan los Profesores de Enseñanza Técnica Profesional (III y IV Ciclos) con horas lectivas de sesenta minutos, correspondientes al grupo VAU-2. Para estos efectos, el salario de los instructores se calculará sobre la base de treinta y cinco horas lectivas semanales de sesenta minutos cada una.-

El salario resultante de los cálculos indicados se ajustará al sueldo base más cercano de la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública.-

El salario de los técnicos en Formación Profesional no podrá ser inferior a ochocientos colones mensuales, respecto del salario base de los instructores de Formación Profesional.- El escalafón existente para estas clases de puestos será ajustado de conformidad con los salarios que resulten de la aplicación de lo dispuesto en este artículo.- El Presidente Ejecutivo, los titulares de la Gerencia y el Auditor, estarán excluidos del Régimen de Servicio Civil y de la Ley de Salarios de la Administración Pública".

Del análisis de ambos textos, podemos notar que con la modificación hecha al primero se corrigieron algunos defectos técnicos de redacción como lo fue la exclusión de la frase que expresaba "..., cuyo nombramiento y remoción se regirán por las disposiciones que al efecto señala el Estatuto de Servicio Civil"; frase que, como puede observarse, además de que estaba implícitamente contenida en el encabezamiento del texto, podía crear confusión, pues arriba se incorporaba para todos los efectos a ese personal al citado régimen, sea, no sólo en cuanto a nombramiento y remoción. Además, al incluirse dentro de ese régimen a esos servidores, debía entenderse, sin necesidad de expresarlo literalmente, que les era aplicable el Estatuto de Servicio Civil. También, en el párrafo segundo del texto actual, se notan algunas modificaciones a lo que se expresaba originalmente en el artículo.

Luego, lo que sí contiene un cambio sustancial, es la adición que se hace de los párrafos tercero, cuarto, quinto y sexto, mediante los cuales se establecen regulaciones salariales en beneficio de ciertos servidores del INA, concretamente de los instructores en Formación Profesional y de los técnicos en esa misma materia. Por otra parte, tenemos la modificación que ha dado lugar a su consulta (lo que nos ha movido a comentarla de última), y que es la contenida en el párrafo primero del texto actual. En ella, según se expuso antes, se suprimió la frase original que expresaba "...cuyo nombramiento y remoción se regirán por las disposiciones que al efecto señala el Estatuto de Servicio Civil...".

Dicho párrafo establece ahora que: "Todos los funcionarios y empleados del Instituto Nacional de Aprendizaje estarán incorporados, en cuanto a nombramiento, remoción, clasificación y valoración de puestos, al Régimen de Servicio Civil, y se regirán por la Ley de Salarios de la Administración Pública". Lo que corresponde, es entonces determinar si con tal modificación se restringió la incorporación total a ese régimen, para dejarla circunscrita concretamente a las áreas de nombramiento, remoción, clasificación y valoración de puestos.

Esta Procuraduría, siguiendo una práctica para casos similares que ha resultado muy acertada, confirió audiencia a la Dirección General de Servicio Civil sobre la consulta formulada por ustedes, a efecto de que se hicieran las manifestaciones que estimaran pertinentes, por ser interesados en el asunto.

En respuesta se recibió el oficio DG-215-87 de 31 de marzo de 1987, que contiene una exposición muy importante a nuestro juicio, dada la materia tan técnica que se contempla en la consulta (administración de personal). En lo que interesa, se expresó allí lo siguiente:

"El Régimen de Servicio es un sistema compuesto por un conjunto armónico e integrado de subsistemas que se interrelacionan y que interactúan; subsistemas que persiguen objetivos comunes y cuyas acciones provocan irremediablemente impactos y consecuencias en las diferentes partes del sistema.-

Aun cuando en la modificación del artículo 24 de marras se mencionan las grandes áreas de un sistema de Recursos Humanos, a saber: clasificación, valoración, ingreso y remoción, estas áreas incluyen los otros aspectos técnicos de la Administración de Personal... por ejemplo: no se mencionan los aspectos de reclutamiento y selección; pero es sabido que para poder contratar a un servidor se deben atraer los candidatos potenciales (reclutamiento), y proceder a seleccionar a los que más se adapten al modelo de funcionario que interese, para "nombrar" al más apto.

 De igual manera se puede argumentar en relación con otras áreas que tampoco se mencionan, tales como los aspectos de carrera administrativa, no obstante, el más lego en la materia sabe que los procesos de ascensos, traslados y otros extremos, están ligados a aspectos medulares de la clasificación de igual manera que lo están las licencias y la calificación de servicios de la evaluación, aspectos técnicos a su vez íntimamente ligados a la valoración; así como las becas que disfrutan los servidores y otros estudios que realizan inciden en los requisitos, posibilidades de ascenso y valoración de méritos.-

Lo expuesto es lógico y necesario para un correcto y eficiente sistema de Administración de Recursos Humanos y así, en nuestro criterio, lo contempla la redacción del artículo 24 de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Aprendizaje al señalar los aspectos básicos de un sistema de este tipo e incluir el ingreso del servidor y su separación, procesos técnicos, ambos propios de la Administración de Personal y dentro de los cuales transcurren la vida útil del servidor tanto en su desarrollo como en su vinculación con la empresa".

Las anteriores razones, que encierran fundamentalmente criterios de tipo técnico en materia de administración de personal, las comparte plenamente esta Procuraduría, y sirven de complemento a otras de carácter jurídico que dan fundamento para interpretar que con la modificación legal apuntada, el legislador, a pesar de lo expresado literalmente, no tuvo en mente dejar sin efecto la incorporación absoluta al Régimen de Servicio Civil del personal del INA.

En ese sentido, cabe advertir, como cuestión preliminar, que la modificación de leyes ordinarias por vía de la ley de presupuesto, además de ser una práctica viciada, dificulta seriamente la delimitación de los alcances de las normas en esa forma emitidas, toda vez que no se cuenta con una serie de elementos de juicio útiles para esos efectos, como son la exposición de motivos, las discusiones habidas en el seno de la Asamblea legislativa, y otros antecedentes que, por lo general, concurren durante la tramitación de las leyes ordinarias. Ese problema se presenta con la interpretación de la norma en estudio, pero -repetimos- existen diversas razones de mucho peso que dan base para sostener el criterio indicado líneas arriba.

Así tenemos que del análisis de las modificaciones hechas a esa disposición, se desprende claramente que el objetivo primordial  que privó fue la inclusión de ciertas regulaciones de carácter salarial que vinieron a representar un beneficio de esa naturaleza para dos grupos de servidores del INA, sea, para los instructores y los técnicos en formación profesional. Esa inclusión de beneficios a favor de distintos grupos de servidores públicos, para nadie es un secreto que fue una constante práctica de la Asamblea Legislativa en los últimos años, utilizando precisamente el mecanismo de las llamadas normas presupuestarias.

Por otra parte, según quedó expuesto líneas antes, existen suficientes razones para entender que la modificación del texto, en lo que se refiere concretamente a la cobertura del personal del INA por el Régimen de Servicio Civil, obedeció fundamentalmente a correcciones de redacción, y no a una intención de limitar esa cobertura a ciertas áreas (nombramiento, remoción, clasificación y valoración de puestos, que fue lo que literalmente se expresó).

Tal opinión encuentra sustento lógico también si se tiene en cuenta que la parte del texto que expresaba que "Estarán excluidos del régimen de Servicio Civil y de la Ley General de Salarios, el Presidente Ejecutivo, los titulares de la Gerencia y el auditor", se mantuvo en la redacción actual prácticamente igual.

De lo anterior se colige que en la mente del legislador siempre ha privado la idea de una cobertura del personal del INA por el régimen de méritos para todos los efectos, y no sólo en lo relativo a algunas de las áreas que comprende este sistema de administración de personal, como son las que literalmente se expresaron en la modificación hecha a la norma en estudio.

Por otra parte, y como complemento de lo expuesto antes, debe tenerse en consideración que el legislador en la elaboración de las normas que le corresponde dictar, lógicamente tiene en cuenta los distintos criterios técnicos que privan en las materias que entra a regular. De ahí que para el caso que nos ocupa, resultaría ilógico que por medio de esa modificación de la norma en estudio (que -repetimos- tuvo como objetivo fundamental reconocer ciertos beneficios salariales a algunos servidores), hubiera pretendido cercenar todo un sistema de administración de personal establecido desde hacía tiempo, y lo que sería más grave aún, provocar con ello una serie de trastornos de tipo técnico en la práctica, como acertadamente lo expone el señor Director General de Servicio Civil en el oficio a que hiciéramos referencia antes. Sea, que bajo ninguna circunstancia podría entenderse que el legislador, con la modificación en estudio, tuvo en mente desintegrar todo un sistema de administración de personal que ha venido funcionando regularmente desde hace años, y en su lugar crear un extraño híbrido, que indudablemente vendría a ocasionar incertidumbre y confusión.

Dentro de ese mismo orden de ideas, recuérdese que el constituyente al establecer en nuestro medio el Régimen de Servicio Civil, señaló en el numeral 191 de la Carta Magna que:

 "Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración".

Ahora bien, de acuerdo con los antecedentes de dicha norma, y con los estudios que sobre sus alcances se han efectuado, se ha entendido que el término "Estado" allí utilizado, se refería no sólo al Poder Ejecutivo, sino también a las distintas instituciones que conforman la administración descentralizada. De ahí que si el legislador, siguiendo esa línea de pensamiento, optó por incluir para todos los efectos al personal al servicio del INA dentro de ese régimen, mal podría interpretarse que de un sólo tajo viniera, por vía de la modificación legal en análisis, a limitar lo que acertadamente había establecido en un inicio. Eso, en vez de un avance (que en la práctica legislativa es lo que se pretende con las modificaciones a las leyes), significaría un evidente retroceso en ese campo, que carecería de todo fundamento lógico-jurídico. Como puede observarse entonces, el criterio aquí sostenido, encuentra sustento también en la conjugación armónica de la disposición legal en estudio con el precepto constitucional antes señalado; aunque este último, por razones que no viene al caso indicar, no haya sido aplicado en todos sus alcances en la práctica.

Finalmente, y a manera de ilustración, conviene hacer cita de la sentencia No. 61 de las 16:30 hrs. del 7 de octubre de 1983, dictada por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. En ella se exponen abundantes y sólidas razones que, dentro de supuestos como el que nos ocupa, desautorizan la interpretación puramente literal de las leyes, y se resalta a la vez el mecanismo de la interpretación armónica de las normas.

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría es del criterio de que la generalidad de las "acciones de personal" relativas a los servidores del INA, deben observar el trámite de la aprobación por parte de la Dirección General de Servicio Civil. No omito manifestar que en consulta con el señor Procurador General, por esta vez, se prescindió de cumplirse con el requisito que establece la Ley No. 6815 (artículo 4º) en relación a las consultas que nos formulen.

Lo saluda, atentamente,

Lic. Ricardo Vargas Vásquez

PROCURADOR DE RELACIONES DE SERVICIO

SECCION II.

RVV-macri.e

cc: Lic. Julio Zelaya Lucke

Director, Dirección General de

Servicio Civil.