C-100-2001

2 de abril del 2001

Señora

Licenciada Mayra L. Zúñiga Arce

Auditora Interna

Instituto Nacional de Fomento Cooperativo

Presente

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me es grato referirme a su oficio A.I.#114-01 del 21 de marzo del año en curso, recibido en mi despacho el 27 de ese mes, a través del cual solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre lo siguiente:

"1) ¿ Los excedentes generados del aporte patronal del Fondo de Cesantía que administra COOPEJORNAL, R.L. son distribuíbles periódicamente entre los asociados o capitalizables al aporte patronal de cada asociado?

2) A partir de la vigencia de Ley de Protección al Trabajador, ¿ el INFOCOOP deberá seguir aportando el 5% de su cesantía a COOPEJORNAL R.L. y el 3% al SICERE?"

I.- ANTECEDENTES.

A.- VOTOS DE LA SALA CONSTITUCIONAL.

Mediante la resolución N° 1696-92, adicionada y aclarada por el voto 3285-92, se desautoriza los laudos arbitrales en el sector público. Además, entiende la Sala por derecho adquirido "… el que se ha obtenido en firme, por la vigencia del laudo, aún cuando aquél haya fenecido formalmente, de manera que se ha incorporado a la relación, en la medida que no haya necesidad de acudir nuevamente al texto, clausulado, mecanismo allí establecido (porque evidentemente ya no es posible) para que se produzca el Derecho o beneficio."

Por su parte, en el voto N° 670-I-94, el Tribunal Constitucional sobre el tema de los derechos adquiridos dijo:

"…son aquellos que ingresan definitivamente en el patrimonio de su titular (no entran en el concepto de meras expectativas) y las situaciones jurídicas consolidadas son aquellas que ya no pueden ser modificadas nunca jamás. En cuanto al punto a) del Considerando I, debe observarse que estamos ante la aplicación de un método para actualizar los salarios al costo de la vida, ello no es un derecho adquirido, ni una situación jurídica consolidada."

Por último, en el voto N 2765-97, la Sala Constitucional ha señalado que los derechos adquiridos son:

"…aquella circunstancia en la que una cosa –material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente-, ha ingresado en ( o incidido en) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio contable. Por su parte, la ‘situación jurídica consolidada ‘ representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún."

B.- CRITERIO LEGAL QUE APORTA EL ÓRGANO CONSULTANTE.

Sobre la primera interrogante, en el oficio A.L. # 519-90 del 28 de noviembre de 1990, suscrito por la Licenciada Sylvia Subirós B, jefe del Departamento Legal, señaló que era procedente la distribución entre los trabajadores de los excedentes del citado Fondo, tanto del aporte patronal como el de los trabajadores.

En relación con la segunda interrogante, en el estudio jurídico elaborado por el Dr. Alexander Godinez Vargas, se indica que el Fondo de Cesantía del INFOCOOP no se ve afectado por la aprobación de la Ley de Protección al Trabajador y, por ende, el aporte patronal debe mantenerse. "Al ser excluidos los aportes de cesantía previstos en un Laudo, caso particular del INFOCOOP, lo dispuesto en el art. 8 de la Ley [ se refiere a la Ley de Protección al Trabajador] ya no le es aplicable. No se encuentra entonces, la institución, en la obligación de ‘desnaturalizar’ un 3% de los montos que entrega el Fondo de Cesantía, aunque sí, debe de tenerse muy presente, que persiste su obligación de entregar en cumplimiento del art. 3 de la Ley, un 3% de su planilla para el financiamiento de los ‘fondos de capitalización laboral".

C.- DICTÁMENES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

En el dictamen 187-98 del 4 de setiembre de 1998, sobre los derechos adquiridos, indicamos:

" … el derecho adquirido debe tener una substantividad propia, encuentra su origen en la norma generadora pero su efectividad no depende de la vigencia de ésta, porque es parte del patrimonio del trabajador. En consecuencia, para establecer en qué consiste ese derecho, no es necesaria la vigencia de la norma generadora e incluso no hay que remitirse al texto que la establecía."

Por su parte, en el dictamen C-074-99 del 15 de abril de 1999, expresamos, en lo referente al auxilio de cesantía, lo siguiente:

"En consecuencia, la autoridad de ‘cosa juzgada material’ que se reconozca al laudo no provoca, per se, el carácter adquirido del derecho a la cesantía sin tope ni consolida la situación de los agentes."

‘... solamente es derecho adquirido aquella ventaja que el laudo concedió al servidor, pero solamente en la medida de que a la sentencia hubiera surtido efectos a plenitud y no cuando se trate de un mecanismo que surge cada cierto tiempo para producir esa ventaja’. Magistrado Luis Fernando Solano Carrera: ‘Presentación’ Boletín Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, N° 34, marzo de 1996, p. 2.

Con respecto a lo anterior, cabe argumentar que si no existe un derecho adquirido a mantener a futuro mecanismos de reajuste salarial que ya se venían disfrutando, con menos razón habría derechos adquiridos a percibir - en un momento futuro e incierto- un auxilio de cesantía que no se ha disfrutado en absoluto."

Por último, en el dictamen C- 042-93 del 30 de marzo de 1993, sobre la vigencia del laudo arbitral en esa institución, señalamos lo siguiente:

"De lo anteriormente expuesto concluimos que la vigencia de los derechos, garantías y beneficios contenidos en la sentencia arbitral dictada para ese Instituto en el mes de junio de 1987, se mantienen y son aplicables, a partir de esa fecha y hasta el 31 de diciembre de 1993. Lo anterior encuentra fundamento, tanto por los términos en que la Sala Constitucional resolvió la indicada Acción de Inconstitucionalidad No. 535-90 planteada por el Instituto de Desarrollo Agrario, como por su adición y aclaración hecha mediante el Voto No. 3285-92."

II.- SOBRE EL FONDO.

El órgano asesor considera que ninguna de las dos interrogantes que se le plantean puede ser contestada en forma afirmativa, por la sencilla razón de que no existe fundamento jurídico para que el INFOCOOP haga el aporte patronal al Fondo de Cesantía de los Trabajadores que administra COOPEPORNAL, R.L. Fácilmente se puede arribar a esa conclusión con solo leer el dictamen C-042-93 supra indicado.

Además, en otros pronunciamientos sobre este tema, en la opinión jurídica O.J.-139-99 de 22 de noviembre de 1999 y en el dictamen C-267-2000 de 2 de noviembre del 2000, hemos adoptado la postura de que las normas contenidas en los laudos arbitrales estuvieron vigentes hasta el 31 de diciembre de 1993. En la primera de ella señalamos lo siguiente:

"El otro asunto, no menos complejo, es si la Institución debe seguir cotizando el 4.5% para el régimen de pensiones complementarias [ se refiere al del ICE, creado a través de un laudo arbitral] y si los trabajadores tiene o no un derecho adquirido sobre ese aporte.

Dada la dificultad del tema de los derechos adquiridos, los criterios del Tribunal Constitucional son insuficientes para dar una respuesta adecuada a los múltiples problemas que se le presentan al operador jurídico. Es decir, como sucede con mucha frecuencia en las ciencias jurídicas ( sobre el particular, véase la consulta judicial de constitucionalidad planteada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución 1999-00108 de las 11 horas del 14 de setiembre de 1999, en la cual formula una serie de problemas en relación el dimensionamiento de los efectos de un fallo de la Sala Constitucional y los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas.), los criterios legales y jurisprudenciales se ven desbordados por la realidad. Lo anterior no significa, de ninguna manera, que estemos desconociendo las resoluciones de la Sala Constitucional, las cuales, por imperativo legal, debemos observar. Simplemente lo que estamos afirmando, es que esos criterios no son un ‘molde’ perfecto para resolver las múltiples cuestiones que se le presentan al operador jurídico.

La construcción teórica del concepto de derecho adquiridos corresponde al Derecho común. Empero, a pesar de los años que han pasado, hoy en día los alcances sobre contenido de este concepto no se presentan, en la doctrina civil, como un tema pacífico. Sobre el particular, existen varias posiciones, que van desde la teoría clásica de los derechos adquiridos hasta las nuevas posiciones que tratan de superarla. ‘La teoría clásica, indica López Menudo, se resume en el siguiente enunciado ‘la ley nueva debe respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley anterior’…’ ‘…Gaba definía el derecho adquirido como todo ‘ todo derecho que entró a formar parte del patrimonio de alguno a consecuencia de un acto idóneo y susceptible de producirlo, en virtud de la ley del tiempo en que el hecho hubiere tenido lugar, aunque la ocasión de hacerlo valer no es presentarse ante de la publicación de la Ley nueva, relativa al mismo y por los términos de la ley bajo cuyo imperio se lleva a cabo’. La determinación de ambas cuestiones tomaba como fundamento el concepto de ‘derecho perfecto’, como opuesto a otras categorías jurídicas como las facultades o expectativas a las que se les otorgaba menos protección y que no eran aptas para la incorporación patrimonial. De esta forma, sólo hay incorporación patrimonial cuando el derecho es un derecho perfecto y una vez producida aquella se adquiere la intangibilidad a las futuras leyes. Realiza López Menudo una acertada síntesis de las críticas que a la teoría clásica de los derechos adquiridos se había efectuado y se puede resumirse en las siguientes:

-La utilización del término derechos adquiridos se presenta como una redundancia ya que no se conciben derechos que no sean adquiridos.

-La dificultad de diferenciar los derechos adquiridos de las simples expectativas, teniendo en cuenta, además, que existen determinadas expectativas merecedoras de protección.

-La limitación que conlleva el prisma patrimonial, que deja fuera los derechos extrapatrimoniales como los familiares o los del derecho público’. ( PALOMAR OLMEDA, Alberto, Derecho de la Función Pública, Régimen Jurídico de los Funcionarios Públicos. Dykinson, Madrid, 4° Edición actualizada a Mayo 1997, página 42.)’

‘Un intento de superación del concepto clásico del derecho adquirido se encuentra en Ferrara que pone énfasis en el análisis de la normativa aplicable en el momento de realizarse el acto como la única que regula situación tanto de presente como de futuro. Castán Tobeñas agrupa las tesis de Ferrara entre las ‘teorías del hecho jurídico cumplido’ e indica que ‘…Ferrara entiende la irretroactividad en su sentido más riguroso, sin restricciones. Su teoría descansa sobre una regla única y precisa que se puede formular así ‘tempus regit factum’, tanto por lo que afecta a sus condiciones de forma o de fondo… por la ley del tiempo en que el hecho fue jurídicamente cumplido…’ ‘…Por último, es Roubier quien realiza el esfuerzo de superar la línea clásica en la definición de los derechos adquiridos. Su tesis, en síntesis, consiste en distinguir el efecto inmediato de ley del efecto retroactivo. Conforme al primero, la nueva ley puede afectar a situaciones jurídicas anteriores, pero sólo respecto de los efectos que se produzcan después de la entrada en vigor de la misma. Por el contrario, si quiere extender sus efectos a situaciones anteriores a la entrada en vigor, nos encontraríamos ante una ley retroactiva. Como regla general, el autor de la tesis acepta el que todas las leyes tienen –o pueden tener- efectos inmediatos pero no retroactivos.’( PALOMAR OLMEDA, Alberto, op. cit. páginas 43 y 44).

En Derecho Administrativo se ha planteado la viabilidad de si la teoría de los derechos adquiridos tiene cabida o no en una relación estatutaria, como es la que se da entre la Administración Pública y el funcionario público.

‘Planteada la cuestión, la respuesta debía ser en principio sencilla: no son posibles los derechos adquiridos en el seno de la relación estatutaria. Sin embargo, la cuestión no puede ser resuelta con esta aparente simplicidad sino que exige algunas matizaciones.

La primera de ellas consistiría en analizar la naturaleza de la facultad de la Administración para variar sus servicios. Nos encontramos, en suma, con la determinación de los límites de la potestad organizatoria. Dichos límites han sido fijados jurisprudencialmente con toda claridad en cuatro:

1. el que la reorganización burocrática tenga por finalidad una mejora del interés público.
2. la jerarquía formal de las normas, que deben ser escrupulosamente observadas.
3. los derechos adquiridos de los funcionarios.
4. la técnica de la anulación o revocación de actos.

Es claro, por tanto, que los Tribunales aluden, sin posibilidad de confusión alguna, a los derechos adquiridos por los funcionarios públicos, luego si éstos son un límite jurisprudencial, la conclusión es por lo demás evidente: los derechos adquiridos existen. La cuestión que inmediatamente se plantea es la exégesis de que debe entenderse por tal en el seno de la relación estatutaria.

Para la delimitación del concepto derecho adquirido propone García Trevijano tres criterios. El primero de ellos, pone énfasis en el modo de adquisición de los derechos, considerando como tales los reconocidos, únicamente, en títulos particulares, pero no los que se derivan de una ley. Esta postura, señala el autor, no es convincente, ya que no ‘hay duda de que una ley singular pueden derivar derechos adquiridos como cualquier otro acto jurídico…’

El segundo criterio de distinción, plantea la diferenciación del derecho subjetivo y el derecho reflejo y, también, entre el derecho en sí mismo y la expectativa del derecho. De esta forma, sólo los citados en primer lugar en cada una de las dos alternativas podrían considerarse como derechos adquiridos. Esta tesis, de clara inspiración alemana, entiende que el núcleo central de los derechos adquiridos estaría constituido por los derechos patrimoniales y, fundamentalmente, por la propiedad.

La combinación de la anterior tesis con la que se propone a continuación aporta un método para la definición del concepto que se analiza. Este tercer criterio propone la investigación, en cada caso concreto, de si el derecho se ha ejercitado o, al menos, si se ha podido ejecutar. Sólo en el supuesto de que se pudiera contestarse afirmativamente a los interrogantes anteriores podría hablarse con corrección del derecho adquirido.’( PALOMAR OLMEDA (Alberto) Op. Cit. páginas 44 y 45).

Nuestro Tribunal Constitucional, por lo menos en la última resolución, voto número 2765-97, que ha abordado la cuestión, ha seguido una concepción patrimonialista del derecho adquirido, al señalar que éste denota ‘… aquella circunstancia consumada en la que una cosa –material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente- ha ingresado en (incidido sobre)la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable’.

De acuerdo con el Reglamento del Régimen de Pensiones Complementarias del ICE, aprobado por el Consejo Directivo en el artículo 1° de la sesión N° 4133 del 12 de diciembre de 1989 (Véase oficio N° 8260-E suscrito por la MBA Ginette Soto Castro, Directora del Fondo de Garantías y Ahorro del ICE), para que se conceda el beneficio a la pensión complementaria es requisito indispensable disfrutar y tener derecho a una pensión por vejez o invalidez, o muerte, según sea el caso, en el Régimen de Pensiones de la Caja Costarricense del Seguro Social, o en cualquier otro sistema de pensiones del sector público, siempre y cuando éste no resulte más oneroso en costo para la CCSS y no exceda el 90% del salario promedio durante el último año. Además de esos requisitos, el derecho a la pensión complementaria se supedita a un mínimo de años de prestación efectiva del servicio en la Institución, según riesgo. También se dispone, en esa normativa, que en el supuesto de que el trabajador se retire del I.C.E. sin cumplir los requisitos para obtener el derecho a la pensión complementaria, o si no hace uso de ese beneficio, se le debe devolver sus aportes al régimen de pensiones complementarias (1% de sus salarios devengados), más un interés razonable como capitalización, que será acreditado a su cuenta de ahorro personal.

No debemos olvidar, que la Sala Constitucional, en el voto N° 3285-92, definió el derecho adquirido como:

‘… el que se ha obtenido en firme, por la vigencia del laudo, aún cuando a hoy aquel haya fenecido formalmente, de manera que se ha incorporado a la relación en la medida en que no haya necesidad de acudir nuevamente al texto, clausulado o mecanismo allí establecidos ( porque evidentemente ya no es posible), para que se produzca el derecho o beneficio. También es evidente, que la supervivencia que se atribuya a determinados efectos –derechos adquiridos en los términos dichos-, no puede otorgarse y aclararse, sino a favor de los trabajadores cobijados por ellos, y no a quienes luego de la sentencia de inconstitucionalidad adquieran ese carácter.’ (Lo que se resalta no corresponde al original)."

Por su parte, en el dictamen C-267-2000 ya indicado, expresamos, en lo que interesa, lo siguiente:

"El artículo 75 de la ley 7983 de 16 de febrero del 2000 dispone que las instituciones o empresas públicas estatales y las empresas privadas que, a la fecha de vigencia de esa ley, mantenían sistemas de pensiones que operaban al amparo de leyes especiales, convenciones colectivas u otras normas y que brindaban a sus trabajadores beneficios complementarios a los ofrecidos por el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS, continuarían realizando los aportes ordenados, pero quedando sujetos a la supervisión de la Superintendencia de Pensiones.

Revisando los antecedentes legislativos de la ley n.° 7983, encontramos que el proyecto que envió el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa estaba la norma que estamos comentando en el artículo 117 (Véase el Alcance n.° 56 a la Gaceta n.° 152 del 6 de agosto de 1999.). En este sentido, las fuentes históricas y legislativas arrojan poca luz sobre el tema que estamos abordando. Es por ello, que debemos, entonces, de recurrir a otros métodos de interpretación de las normas jurídicas, específicamente, el gramatical o literal (de acuerdo con el artículo 12 del Código Civil consiste en interpretar los textos normativos según el sentido propio de sus palabras.), el sistemático (según el artículo 10 del Código Civil las normas deben interpretarse en relación con el contexto, o sea, haciendo una interpretación acorde con todo el ordenamiento jurídico) y el teleológico (también nos habla el Código Civil, en el artículo 10, que las normas deben interpretarse atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas).

Con base en el primero, es claro que la norma establece dos requisitos indispensables para beneficiarse de su aplicación. En primer lugar, se requiere que las instituciones o empresas públicas estatales mantengan sistemas de pensiones que operen al amparo de leyes especiales, convenciones colectivas u otras normas. En segundo término, que brinden a sus trabajadores beneficios complementarios a los ofrecidos por el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense del Seguro. Así las cosas, si faltara una de estas condiciones la norma no resulta aplicable.

Con base en una interpretación teleológica, no existe duda que la intención del legislador y el espíritu de la norma ( ratio legis) era el mantener los regímenes de pensiones complementarias existentes en las instituciones o empresas públicas estatales, siempre y cuando operaran al amparo de una norma habilitante ( leyes especiales, convenciones colectivas u otras normas). Es interesante rescatar de esta redacción, que el legislador, para estos efectos, consideró válido que los regímenes de pensiones complementarias existentes pudieran operar al amparo de convenciones colectivas y otras normas, las cuales, dada su redacción, parece que no requiere tener rango de ley, con lo que se quebranta el principio de legalidad financiera a que hemos hecho referencia supra.

Pareciera, entonces, que bastaba con la existencia de una norma que ampare el beneficio, independientemente del rango de esta, para que pudiera continuar operando los sistemas de pensiones complementarias existentes. Esta forma de legislar, de dudosa constitucionalidad por cierto, pretende proyectar lo existente hacia futuro a toda costa a través de un acto legislativo. Así las cosas, si el régimen de pensiones complementarias del ICE funcionaba de acuerdo con el Estatuto de Personal, aspecto sobre el cual tenemos dudas tal y como se indicó atrás, en la forma en que quedó redactado el artículo 75 de la ley n.° 7983, esa normativa sería fundamento jurídico suficiente para autorizar al Consejo Directivo del ICE a realizar el aporte al régimen de pensiones complementarias que opera en esa institución. Ahora bien, esto no significa, en ninguna circunstancia, que la actuación de ese órgano en el pasado haya quedado convalidada. Todo lo contrario, las observaciones que se hicieron en la O.J.-139-99 mantienen su validez, por lo que el ICE debe recuperar todas las sumas aportadas al régimen de pensiones complementarias entre el 1 de enero de 1994 y el 16 de febrero del 2000, fecha de entrada en vigencia de la ley n.° 7983. La autorización tiene sustento legal a partir de esta última fecha.

De acuerdo con una interpretación sistemática de la norma que estamos glosando, cuando el legislador habla de otras normas, evidentemente no se está refiriendo a normas legales. La razón sencilla, la forma en que está redacta la frase responde a un orden descendente, de importancia, que el legislador le da a las fuentes jurídicas que menciona. Primero señala leyes especiales, luego se refiere a las convenciones colectivas y, por último, a otras normas, lo cual hace suponer que estas no tiene la naturaleza y jerarquía de las legales. Esta forma de legislar, a contrapelo del Derecho de la Constitución ( valores, principios y normas), obliga al órgano asesor a concluir que para el legislador una norma de rango inferior al legal fue suficiente para proyectar hacia el futuro un sistema de pensión complementaria existente en una institución o empresa pública del Estado."

Con base en la jurisprudencia sentada por el Tribunal Constitucional y por la Procuraduría General de la República sobre el tema de los derechos adquiridos y los laudos arbitrales, se llega a la conclusión que, desde el 1 de enero de 1994 a la fecha, el INFOCOOP ha venido haciendo una erogación sin fundamento jurídico, a pesar de que la Procuraduría General de la República desde el 1 de abril de 1993, en su dictamen C-042-93, le advirtió que la vigencia del laudo arbitral era hasta el 31 de diciembre de 1993. A menos que exista una norma legal que lo autorice para ello, el INFOCOOP se encuentra en la imposibilidad jurídica para hacer el aporte patronal al Fondo de Cesantía de los Trabajadores que administra COOPEJORNAL, R.L. En este sentido, también es oportuno traer a colación nuevamente la opinión jurídica O.J.-139-99 en la que expresamos, sobre el principio de legalidad financiera, lo siguiente:

"No está de por demás recordar que las Administraciones Públicas se encuentran sometidas al principio de legalidad, con lo cual sólo pueden realizar aquellos actos que el ordenamiento jurídico les autoriza ( todo lo que no está permitido está prohibido). Esta vinculación es aún más fuerte, cuando se trata del manejo de los fondos públicos. Es por ello, que el artículo 7 de la Ley de la Administración Financiera de la República, N° 1279 de 2 de mayo de 1951, señala que ningún funcionario público puede contraer compromisos o deudas en nombre del fisco en contra de las leyes o sin autorización legal. Como puede observarse, en esta materia hay reserva de ley.

No sólo de la norma legal anteriormente indicada, se deriva el principio de reserva de ley, sino que el mismo se encuentra recogido, aunque de forma imprecisa, en el artículo 140 inciso 8) de la Constitución Política que señala, como atribución del Presidente y el respectivo Ministro de Gobierno, disponer la inversión de las rentas nacionales de acuerdo con las leyes. En este aspecto, la Constitución española de 1978 es más clara, ya que en el inciso 4 del artículo 133 señala que las Administraciones Públicas solo pueden contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con la ley. Por su parte, la Ley Fundamental de la República Federal Alemana de 1949, en su artículo 115, expresa que la emisión de deuda, así como la prestación de fianzas, garantías u otras seguridades susceptibles de originar gastos en ejercicios económicos venideros, requieren autorización mediante ley federal que fije o permita fijar su importe. En relación con los patrimonios especiales de la Federación, se pueden autorizar mediante ley excepciones ha lo indicado anteriormente.

Por su parte, la doctrina ha sostenido que existe reserva de ley para contraer compromisos o deudas a cargo de las Administraciones Públicas. Por consiguiente, "…todo actividad administrativa de la que se deriven gastos públicos o sea causa del nacimiento de obligaciones ha de cumplir, además de la legalidad formal, la legalidad material de cobertura presupuestaria.’ (BOHOYO C., Francisco, El Principio de Legalidad Financiera como Presupuesto de Validez del Acto Administrativo. Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 1986, página 283).

Como es bien sabido, las obligaciones económicas de la Hacienda Pública pueden tener origen en la ley – obligaciones ex lege-, en las sentencias judiciales firmes y en los contratos y actos administrativos ( a esta última fuente de las obligaciones la doctrina las denomina voluntarias).

Ahora bien, en el caso de las obligaciones voluntarias se supone que las actuaciones de las Administraciones Públicas, a causa del principio de legalidad, está autorizada en una norma del ordenamiento jurídico, concretamente en una ley, en cuya aplicación la administración emite actos administrativos o contratos, de donde surgen obligaciones a cargo de la Administración Pública. En otras palabras, ya sea de que se trate de obligaciones que surgen directamente de una ley, verbigracia: cuando se reconoce un derecho a favor de grupo de individuos, como sucedió con el aguinaldo; o de obligaciones que tienen su origen en un acto administrativo o contrato, la Administración Pública deberá contar siempre con una norma habilitante del ordenamiento jurídico, en este caso de rango legal, para comprometer el patrimonio del Estado o de sus instituciones."

Desde esta perspectiva, el acuerdo adoptado por la Junta Directiva del INFOCOOP en la sesión n.° 2310, artículo primero, inciso 2.2, celebrada el 18 de noviembre de 1993, en la cual se reconoce como un derecho adquirido el aporte patronal al Fondo de Cesantía de los Trabajadores, quebranta el principio de legalidad financiera. Además de ello, le da al concepto de derecho adquirido una dimensión que está en abierta oposición con el acuñado por la Sala Constitucional, con lo que se vulneró también el artículo 13 de la Ley la Jurisdicción Constitucional, que establece que la jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes. Por último, se violentó el artículo 4 de la nuestra ley orgánica, que señala que nuestros dictámenes son vinculantes para el ente consultante.

Para finalizar este estudio, debemos hacer una aclaración de rigor. En la Ley de Protección del Trabajador no se mencionan los laudos arbitrales, por la sencilla razón que el legislador, con buen tino, tenía claro que desde el 1 de enero de 1994 estos, en su aplicación para el sector público, desaparecieron del ordenamiento jurídico costarricense y, por ende, de ellos no se podían derivar ningún derecho, excepto los adquiridos bajo la precisión y el rigor que le dio la Sala Constitucional, lo cual se ha explicando ampliamente en este estudio.

III.- CONCLUSIONES.

1. - Ningún funcionario público puede contraer compromisos o deudas en nombre del fisco en contra de las leyes o sin autorización legal. En esta materia existe una reserva de ley.

2. - A partir del 1 de enero de 1994, fecha en que feneció el laudo, el INFOCOOP carece de fundamento jurídico para hacer el aporte patronal al Fondo de Cesantía de los Trabajadores de ese instituto.

3. - El INFOCOOP debe recuperar todas las sumas entregadas como aporte patronal al Fondo de Cesantía de los Trabajadores a partir del 1 de enero de 1994.

4. - El INFOCOOP no puede continuar haciendo el aporte patronal al Fondo de Cesantía de los Trabajadores de ese instituto.

De usted, con toda consideración,

                                                    Lic. Fernando Castillo Víquez

                                                    Procurador Constitucional

C/c Licenciado Luis Fernando Vargas Benavides, Contralor General de la República.

Licenciada Olga L. Morera Arrieta, Directora Ejecutiva del INFOCOOP.