C-117-2001

18 de abril del 2001

Licenciado

Olivier Castro Pérez

Superintendente de Pensiones

Superintendencia de Pensiones

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me es grato referirme a su oficio n.° SP-457 del 10 de abril del año en curso, recibido en mi despacho el 16 de este mes, a través del cual solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre si el tratamiento especial que le da el artículo 54 de la Ley de Protección al Trabajador a los fondos de capitalización laboral y de los fondos de pensiones complementarias abarca su inembargabilidad por concepto de pensiones alimenticias.

I.- NORMATIVA APLICABLE.

A.- Convención de los Derechos del Niño, ley n.° 7184 de 12 de julio de 1990.

"Artículo 18

1) (…)

Incumbirá a los padres o, en su caso, a los representantes legales la responsabilidad primordial de la crianza y desarrollo del niño. Su preocupación fundamental será el interés superior del niño ...".

A.- Ley de Pensiones Alimentarias, n.° 7654 de 19 de diciembre de 1996.

"Artículo 25.-

(…) El apremio no procederá si se probare que al obligado se le practica la retención efectiva sobre salarios, jubilaciones, pensiones, dietas u otros rubros similares."

"Artículo 30.- Título ejecutivo por deuda alimentaria

Se podrán cobrar alimentos por las sumas adeudadas durante un período no mayor de seis meses. Constituirán título ejecutivo, la resolución firme que establece lo adeudado y la que ordena el pago de gastos extraordinarios."

"Artículo 62.- Retención de salario y responsabilidad patronal

Cuando el deudor de alimentos posea una fuente regular de ingresos, por gestión de la parte interesada podrá ordenarse retener el monto correspondiente a la cuota alimentaria impuesta. La orden deberá ser acatada por el patrono o el encargado de practicar la retención quienes, en caso de incumplimiento, serán solidariamente responsables del pago de la obligación, esto sin perjuicio de que sean sancionados por el delito de desobediencia, contemplado en el Código Penal."

"Artículo 64.- Preferencia de la retención alimentaria

Para retener la cuota alimentaria ordenada por la autoridad, los embargos sobre los sueldos no constituirán obstáculo y sólo cubrirán el importe no cubierto por la imposición alimentaria."

B.- Ley de Protección al Trabajador, ley n.° 7983 de 16 de febrero del 2001.

"Artículo 1. - Objeto de la ley.- La presente ley es de orden público e interés social y tiene por objeto:

1. Crear y establecer el marco para regular los fondos de capitalización laboral propiedad de los trabajadores.

(…)."

"Artículo 3. - Creación de fondos de capitalización laboral. Todo patrono, público o privado aportará, a un fondo de capitalización laboral, un tres por ciento (3%) calculado sobre el salario mensual del trabajador. Dicho aporte se hará durante el tiempo que se mantenga la relación laboral y sin límites de años…"

"Artículo 4.- Protección de los derechos concedidos. Los recursos depositados a nombre de los trabajadores en las cuentas individuales de ahorro laboral, estarán sujetos a los siguientes principios:

(…)

2. Son un derecho de interés social de naturaleza no salarial, exento del pago del impuesto sobre la renta y de cualquier tipo de carga social; su contenido económico se utilizará para el beneficio exclusivo de los trabajadores y sus familias, de acuerdo con el propósito de la presente ley."

"Artículo 6.- Retiro de los recursos. El trabajador o sus causahabientes tendrán derecho a retirar los ahorros laborales acumulados a favor en el fondo de capitalización laboral, de acuerdo con las siguientes reglas:

1. Al extinguirse la relación laboral, por cualquier causa, el trabajador lo demostrará a la entidad autorizada correspondiente para que esta, en un plazo máximo de quince días, proceda a girarle la totalidad del dinero acumulado a su favor.
2. En caso de fallecimiento, deberá procederse según el artículo 85 del Código de Trabajo.
3. Durante la relación laboral, el trabajador tendrá derecho a retirar el ahorro laboral cada cinco años."

"Artículo 9. - Creación. El Régimen de Pensiones Complementarias será un régimen de capitalización individual y tendrá como objetivo complementar los beneficios establecidos en el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS o sus sustitutos, para todos los trabajadores dependientes o asalariados…"

"Articulo 20.- Condiciones para acceder a los beneficios del Régimen Obligatorio de Pensiones. Los beneficios del Régimen Obligatorio de Pensiones se obtendrán una vez que el beneficiario presente, a la operadora, una certificación de que ha cumplido con los requisitos del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social o del régimen público sustituto al que haya pertenecido. En caso de muerte del afiliado, los beneficiarios serán los establecidos en el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte o el sustituto de este. Cada operadora tendrá un plazo máximo de noventa días naturales para hacer efectivos los beneficios del afiliado. El incumplimiento de esta obligación se considerará como una infracción muy grave para efectos de imponer sanciones.

Cuando un trabajador no se pensione bajo ningún régimen, tendrá derecho a retirar los fondos de su cuenta individual al cumplir la edad establecida vía reglamento, por la Junta Directiva de la CCSS. En este caso, los beneficios se obtendrán bajo las modalidades dispuestas en este capítulo. No obstante, la Junta Directiva de la CCSS podrá establecer un monto por debajo del cual puede optarse por el retiro total.

"Artículo 21.- Condiciones para acceder a los beneficios del Régimen Voluntario de Pensiones Complementarias. Las prestaciones derivadas del Régimen Voluntario de Pensiones Complementarias se disfrutarán de acuerdo con los contratos, pero no antes de que el beneficiario cumpla cincuenta y siete años de edad, excepto en caso de invalidez o enfermedad terminal, calificado por la CCSS o en caso de muerte.

En el caso de las cuentas referidas en el artículo 18 de la presente ley se regirán por los contratos, pero no antes de transcurrido un año excepto los contratos colectivos o corporativos, en cuyo caso podrán devolverse los recursos cuando exista un rompimiento de la relación laboral o gremial."

"Artículo 22.- Prestaciones. Los afiliados al Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias podrán utilizar sus recursos para comprar una renta vitalicia o acogerse a una renta permanente.

Los afiliados podrán elegir una o ambas formas y modificar su elección solo para trasladarse de una renta permanente a una renta vitalicia.

El Consejo Nacional podrá autorizar otras modalidades de prestaciones, siempre y cuando se respete el principio de seguridad económica de los afiliados, y no contravengan los principios de la presente ley."

"Articulo 54.- Protección de las cuentas. Las cuentas individuales de los fondos de capitalización laboral y de los fondos de pensiones, administradas por los entes autorizados, excepto las correspondientes al artículo 18 no podrán ser embargadas, cedidas, gravadas, ni enajenadas; tampoco se dispondrá de ellas para fines o propósitos distintos de los establecidos en la ley."

II.- ANTECEDENTES.

A.- Criterio de la División Jurídica del Organo Consultante.

La abogada Ana Matilde Rojas Rivas, miembro de la División Jurídica de la SUPEN, en la carta que le dirige a usted el 4 de los corrientes, concluye que los citados fondos no pueden ser embargados por concepto de la cuota alimentaria. Por consiguiente, "… mi criterio es que la Ley de Protección al Trabajador le brinda una protección especial en general a todos los fondos administrados por las Operadoras de Pensiones Complementarias de conformidad con lo establecido en el artículo 54 de la LPT que podría verse afectado si se acepta su embargabilidad aún (sic) por pensiones alimenticias."

B.- Criterios de la Procuraduría General de la República.

Pese a que la Ley de Protección al Trabajador, n.° 7983 de 16 de febrero del 2001, es muy reciente, el órgano asesor ha emitido varios dictámenes sobre sus normas. En particular, nos interesa resaltar el dictamen C-226-2000 del 22 de setiembre del 2000, en el que expresamos lo siguiente:

" La Ley de Protección al Trabajador establece dos fondos de diferente naturaleza jurídica y regulación, concretamente: el Fondo de Capitalización Laboral ( artículo 3) y el Fondo Obligatorio de Pensiones Complementarias ( artículo 9). El primero, surge de un derecho social de naturaleza no salarial, que no forma parte de los seguros sociales y no representa una pensión. El segundo, se basa en una contribución forzosa del empleador y del trabajador, es obligatorio, universal y tiene como objetivo la obtención de una pensión, a la cual se accede cuando se cumplan los requisitos del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS o del régimen sustituto al que el trabajador haya pertenecido."

II.- SOBRE EL FONDO.

La consulta que se plantea al órgano asesor tiene más aristas de las que a simple vista se observan. Al profundizar en el tema, nos damos cuenta que el asunto consultado no es simple, ya que deben ser examinadas una serie de variables para abordarlo apropiadamente.

En primer lugar, debemos hacer una aclaración de rigor. En el presente caso no estamos frente a una deuda civil, sino ante una de naturaleza "sui generis", la cual se regula por una legislación especial: la Ley de Pensiones Alimenticias. En este sentido, nuestro Tribunal Constitucional, en abundante y reiterada jurisprudencia, ha señalado que la deuda alimentaria no es una deuda civil. En efecto, en la resolución n.° 6193-93, expresó lo siguiente:

"En primer plano, debemos señalar que la deuda alimentaria no es en sí misma una deuda civil, ya que a la misma, a pesar de ser una obligación patrimonial, le alcanzan los caracteres fundamentales propios de la materia alimentaria, diversos de las obligaciones meramente patrimoniales comunes, las cuales tienen su base en los contratos o fuentes generales de las obligaciones, en tanto la obligación de dar alimentos se deriva de los vínculos familiares que impone ya sea el matrimonio, la patria potestad o bien el parentesco, obligación dentro de la cual se encuentran incluidos todos aquellos extremos necesarios para el desarrollo integral de los menores o la subistencia de los acreedores de alimentos.

Lo anterior significa que la deuda alimentaria se sustrae de los conceptos normativos comunes, para recibir una protección especial, pues dentro de ella se encuentra inmerso el cúmulo de derechos fundamentales que tiene todo ser humano al desarrollo integral y que, en este caso, se refleja inclusive a nivel de Pactos Internacionales como el Pacto de San José, que en su artículo 7, inciso 7) desarrolla lo referente a los derechos a la libertad personal estableciendo que nadie puede ser sometido a prisión por deudas, excepto en el caso de la deuda alimentaria. Es entonces permisible en nuestra legislación establecer restricciones al ejercicio de alguno de los derechos fundamentales para el ciudadano que se encuentre dentro de las obligaciones dichas."

La postura del Tribunal Constitucional obedece a que en este asunto estamos en presencia de valores constitucionales fundamentales, los cuales no pueden ser desatendidos por el legislador ni por los operadores jurídicos. Es así como, en el voto n.° 1725-94, señaló lo siguiente:

"X. Lo anterior no significa, sin embargo, que la Sala desconozca el derecho prioritario de los acreedores alimentarios y, por ende, el carácter fundamental de la obligación alimenticia. Por el contrario, los propios valores constitucionales y el derecho de los derechos humanos vinculan ese derecho de los más débiles y esa obligación de los más fuertes a la dignidad natural de la persona humana, dignidad que justifica suficientemente disposiciones urgentes como las previstas en la Ley de Pensiones Alimenticias para la fijación de la pensión provisional y sus garantías, inclusive mediante el apremio corporal ... Sin embargo, no puede esta Sala desentenderse de que, desde el punto de vista de la otra parte, los alimentos son, por definición, indispensables para la subsistencia y la supervivencia misma de los acreedores alimentarios, generalmente menores incapaces de atender a su manutención, o mujeres incapaces por si solas de atender cumplidamente a la de sus hijos ...’.

Asimismo resulta relevante hacer cita del texto del artículo 18 inciso 1.) párrafo segundo de la Convención de los Derechos del Niño, ratificada mediante ley número 7184 de doce de julio de mil novecientos noventa, que señala:

‘ ... Incumbirá a los padres o, en su caso, a los representantes legales la responsabilidad primordial de la crianza y desarrollo del niño. Su preocupación fundamental será el interés superior del niño ...’.

En atención a las ideas expuestas, no puede considerarse bajo ninguna circunstancia, que la obligación alimentaria del padre a favor del hijo, constituya una sanción o una pena, en el sentido que lo quiere hacer ver el accionante. La condición de padre conlleva el ejercicio de una serie de derechos que posibilitan la realización de la paternidad del sujeto, pero a la vez significa el asumir y cumplir con importantes obligaciones respecto del hijo procreado, el cuál no puede quedar desprotegido frente a las circunstancias de la vida, en una etapa de la misma en que el menor no tiene medios propios para hacerle frente: una de esas obligaciones lo es asumir la alimentación del menor, no constituyendo ello sanción alguna, sino simplemente el cumplimiento de los deberes paternos. Desde la anterior perspectiva, no resulta de recibo el argumento de que los numerales 151 y 161 del Código de Familia, no hacen sino crear "una gama infinita de tipos sancionables, abiertos, imprecisos, abstractos y sin contenido alguno" como lo indica el accionante. Lo anterior porque no estamos en presencia de materia represiva, por lo cuál la fórmula usada por el legislador para señalar el modo de calcular el monto de la pensión alimenticia en cada caso concreto, sea el uso de la relación entre las posibilidades de quien da y quien recibe la pensión, y la referencia al cambio de circunstancias de ambos sujetos como fundamento para modificar el monto de la cuota alimentaria, no constituye en modo alguno el quebranto constitucional que alega el accionante."

Como veremos más adelante, la postura del Tribunal Constitucional no se aplica en el presente caso porque no se da el presupuesto de hecho de la norma o no existe un derecho consolidado a favor del trabajador.

Por otra parte, el asunto se nos complica aún más, debido a que la Ley de Pensiones Alimenticias establece dos institutos jurídicos diferentes, los cuales no deben ser confundidos, nos referimos: al embargo y a la retención de ingresos. El primero, tiene sustento jurídico en el articulo 30 de la Ley de Pensiones Alimenticias.

"La posibilidad de decretar embargo en contra de los bienes del demandado, para obligarlo al pago de los alimentos debidos, es otra posibilidad que prevé la Ley de Pensiones Alimenticias. No obstante, la regulación actual sobre esta medida no es tan clara, como la anterior. Como dije en otra oportunidad, los artículos 17 y 37 de la Ley de Pensiones Alimentarias, daban una respuesta más acertada e inmediata a la pregunta de qué hacer para cobrar los adeudos alimentarios, que no era posible exigir por apremio corporal. Incluso, la jurisprudencia de nuestra antigua Salas Civiles, señaló la posibilidad de reclamar esos dineros en la misma sede alimentaria ( Sala 2 Civil: 572-70, 175-77, 286-78; Sala I Civil: 183-77, 117-78), entendiendo a mi criterio, que no era lo más apropiado, acordar el envío de esos cobros a la vía civil, donde obviamente el reclamo perdía su matiz alimentario, junto con la eventual aplicación de principios rectores del proceso de alimentos. La lectura del numeral 30 de la actual Ley de Pensiones Alimentarias, en concordancia con el artículo 25, párrafo segundo ibídem, sugiere hoy día el cobro de la deuda alimentaria acumulada en sede civil, siendo este un retroceso, a la evolución jurisprudencial antes citada. Por otra parte, existiendo con frecuencia tanto moroso en el pago de los alimentos, no tiene mucho sentido que el cobro mediante embargo se haya reducido de un año a seis meses, novedad ésta que introdujo la nueva normativa alimentaria." ( Montes G., Ricardo, Pensiones Alimentarias, Antología, Escuela Judicial de la Corte Suprema de Justicia, 1999, página 116).

Por otro lado, la retención de ingresos, es una modalidad que permite hacer efectiva el pago de la cuota alimentaria, cuando el deudor de ella posee una fuente regular de ingresos ( artículo 62 de la Ley de Pensiones Alimenticias).

"Históricamente este tipo de medida era una facultad más de que disponía la Autoridad Judicial para exigir el pago oportuno de los alimentos. Examinando el artículo 12 de la anterior Ley de Pensiones Alimenticias, incluso antes de que fuera reformado por el Código de Familia, vemos cómo ordenar dicha retención era una potestad en donde había renuencia del alimentante en el pago de los alimentos, después se dispuso como una medida facultativa aunque no hubiera tal renuencia. Sin embargo, en este momento el mencionado artículo 62 sugiere que la retención debe ordenarse por iniciativa de parte, aunque en mi criterio, podría hacerse también de oficio, tomando en cuenta el carácter fundamental de los alimentos, así como los caracteres y principios que lo informan, principalmente cuando se trata de obligados que no cumplen con el pago puntual de los alimentos." ( Ricardo Montes G, op. cit., páginas 116 y 117).

Teniendo claro el anterior panorama, nos corresponde determinar ahora si los anteriores institutos jurídicos se aplican a las cuentas individuales de los trabajadores que tienen en los fondos que establece la Ley de Protección del Trabajador.

Es evidente que la retención de ingresos no se aplica a ninguna de las cuentas individuales de los fondos, debido a que no se da el supuesto de hecho que prevé la norma ( fuente regular de ingresos), amén de la connotación no salarial que el legislador le da al derecho que se deriva del fondo de capitalización laboral y de que, para el supuesto de la pensión complementaria obligatoria, el derecho se obtiene cuando el trabajador cumple con los requisitos del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS o del régimen público sustituto al que haya pertenecido; asimismo, para el caso de las pensiones complementarias voluntarias, esta no puede disfrutarse antes de que el beneficiario cumpla 57 años de edad, excepto en caso de invalidez o enfermedad terminal, calificado por la CCSS o en caso de muerte.

Los únicos supuestos en que se aplicaría la retención de ingresos, serían cuando el trabajador, habiendo obtenido el derecho a la pensión complementaria obligatoria o voluntaria, se acogiera a la modalidad de una renta vitalicia, renta permanente u otra, creándose, por ende, una fuente regular de ingresos para él.

Tampoco es posible el embargo de las cuentas individuales que se encuentran en los diversos fondos por causa de deudas alimentarias, por varias razones. En primer lugar, en relación con el derecho no salarial que se establece con el fondo de capitalización laboral, debemos señalar que este surge a la vida jurídica cuando el trabajador rompe su relación laboral, fallece o se cumplen los cinco años. Antes de que esos hechos ocurran, el trabajador lo que posee es una especie de "expectativa de derecho" sobre los recursos que se están acumulando en su cuenta individual, y no un derecho consolidado. Igual argumento se debe esgrimir en relación con la pensión complementaria obligatoria o voluntaria, donde también el derecho se adquiere a partir de que el trabajador cumple con los requisitos que señala la ley y, en el último caso, de acuerdo con lo que disponga el contrato con la operadora de pensiones, aunque siempre deben respetarse las limitaciones establecidas por ley.

En segundo término, este despacho no puede dejar de lado que el artículo 54 de la Ley de Protección al Trabajador, es claro y contundente. En efecto, se afirma en él que las cuentas individuales de los fondos de capitalización laboral y de los fondos de pensiones, administrados por las entidades autorizadas, no pueden ser embargadas. En este sentido, no debemos distinguir donde la ley no distingue; ergo, cuando la ley es diáfana al operador jurídico no le queda otra alternativa de actuar conforme con su recto sentido. Además, tal y como acertadamente lo afirmó la asesoría legal del órgano consultante, el permitir la embargabilidad de las cuentas individuales de estos fondos, sería ir contra del objetivo fundamental de la ley.

Por último, debemos agregar que la Ley de Protección del Trabajador es posterior y especial en relación con la Ley de Pensiones Alimenticias, por lo que, siguiendo las reglas básicas de la interpretación jurídica, concretamente: la norma posterior prevalece sobre la anterior y la especial sobre la general, hemos de concluir, necesariamente, que esas cuentas individuales no pueden ser embargadas por causa de deudas alimentarias.

IV.- CONCLUSIONES.

1. - La retención de ingresos que prevé el artículo 62 de la Ley de Pensiones Alimentarias, no es aplicable a ninguna de las cuentas individuales que se encuentran en los fondos que creó la Ley de Protección al Trabajador, porque no se da el supuesto de hecho que prevé la norma ( fuente regular de ingresos).

2. - Tampoco es posible el embargo de las cuentas individuales que se encuentran en los diversos fondos por conceptos de deudas alimentarias.

De usted, con toda consideración,

Lic. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional