19 de marzo de 2001

OJ-021-2001

 

Ingeniero

Rodolfo Jugo Romero

Director General

Sistema de Emergencia 9-1-1

S. O.

Estimado señor:

    Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N. E911-097-2001 de 6 de marzo último, por medio del cual consulta respecto del financiamiento de los costos que genera el proceso administrativo de cobro de la multa establecida en el artículo 17 de la Ley de Creación del Sistema de Emergencias 9-1-1. Para la Asesoría Legal dicho proceso puede ser financiado con los recursos que generen las multas impuestas, ya que de lo contrario habría que incluir ese costo dentro del total de la tarifa que aprueba la ARESEP. Criterio interno que se solicita sea confirmado.

    Sobre el punto la Asesoría Jurídica, en oficio E911-096-2001 de 5 de marzo anterior, señala que el Sistema de Emergencias recibe 25.000 llamadas prohibidas por mes, a las cuales debe dárseles el debido proceso de previo a sancionar al titular del derecho telefónico. El procedimiento implica erogaciones fuertes, que se considera no es justo que sean incluidas en la tarifa mensual que pagan todos los usuarios de los servicios telefónicos. Considera que al permitir el artículo 20 de la Ley N. 7566 que el monto recaudado por concepto de multas sea revertido a las instituciones afectadas por las llamadas tipificadas, se aplique al financiamiento del 9-1-1.

    El punto tiene relación con el destino legal de recursos públicos. Se desea conocer si determinados gastos pueden ser financiados con ciertos recursos no tributarios. En esa medida puede afirmarse que la consulta concierne directamente los fondos públicos. Y en el tanto en que ello es así, considera la Procuraduría que la consulta es de la competencia prevalente de la Contraloría General de la República. En consecuencia, el presente criterio constituye una Opinión no vinculante y, por ende, se emite sin perjuicio de lo que al efecto disponga el Organo de Control en el ejercicio de su competencia. Para lo cual recomendamos que el Sistema formule consulta sobre el punto a la Contraloría.

    El Sistema de Emergencias N. 9-1-1 ha sido constituido para prestar un servicio público de enorme significado para la vida, libertad, integridad y seguridad de las personas que se encuentren en una situación de emergencia o de peligro para sus bienes. El financiamiento que el legislador estableció en el artículo 7 de la Ley creadora del Sistema tiende a asegurar la prestación de dicho servicio público. Con el objeto de que la infraestructura del Sistema y de que los recursos humanos del mismo se dirijan también a ese fin y no sean perturbados por acciones indebidas, se le ha atribuido recientemente al Sistema una potestad sancionadora, que debe entenderse como de carácter instrumental. Para lo cual el legislador tipifica la infracción y dispone la multa como sanción.

    El ejercicio de esa potestad, empero, obligaría al Sistema a destinar parte de sus recursos a la realización de procedimientos administrativos dirigidos a sancionar, así como al trámite de las acciones correspondientes para el ingreso de los recursos por concepto de multa al presupuesto del Sistema y, posteriormente, al giro a las instituciones que eventualmente tengan derecho a recibir indemnizaciones por llamadas indebidas.

    Cabría decir que en la actualidad dada la proporción de llamadas indebidas, el Sistema está siendo afectado en su funcionamiento y financiamiento normal, por cuanto debe destinar esfuerzos y recursos humanos y económicos para la atención de llamadas que no cumplen con los fines para los cuales el Sistema fue creado. Por otra parte, para evitar esa situación o disminuir sus efectos se deben emprender acciones que entrañan por sí mismo un financiamiento adicional. El ejercicio de la potestad sancionadora debería conducir a una mejor comprensión de parte de la población sobre la importancia del Sistema y a desestimular conductas indebidas. El carácter disuasivo de la multa conduciría a que disminuyan las llamadas indebidas, se reduzcan los costos que su atención genera, pero también los gastos atinentes al ejercicio de la potestad sancionadora.

    Las acciones que se pretende financiar son todas aquéllas dirigidas a sentar las responsabilidades por el mal uso del Sistema (que incluye la notificación personal o en casa de habitación del acto que da inicio del procedimiento administrativo) y, por ende, dirigidas a la imposición de una sanción. Multa que no puede ser impuesta sin un procedimiento administrativo que determine la existencia de la infracción. Estima el Sistema que el financiamiento de ese procedimiento debería cubrirse por el producto de las multas y no por el mecanismo previsto en el artículo 7 de su Ley de Creación. El problema que ese razonamiento conlleva es que la Ley N. 7949 estableció un destino para el producto de las multas. Se debe establecer si ese destino es taxativo o simplemente enumerativo de los posibles gastos por financiar. Por ende, si cualquier gasto puede ser financiado por medio del producto de las multas. Dispone el artículo 20 de la referida Ley:

    Ciertamente, el legislador previó que el producto de las multas ingresara al presupuesto del 9-1-1. Se trata, entonces, de ingresos corrientes del Sistema que deben ser presupuestados. A favor de un financiamiento de los gastos generados por la potestad sancionadora, podría argüirse que a partir de que los ingresos entran al Presupuesto del Sistema se dirigen a financiar el conjunto de gastos correspondientes. Conforme al principio de universalidad presupuestaria, todo recurso y todo gasto deben ser objeto de una inscripción presupuestaria, lo que tiene como finalidad evitar que el monto de la autorización de gasto sea superada o que se disimulen erogaciones mediante el sistema de compensar gastos e ingresos correlativos. Un corolario del principio de universalidad es la "no afectación de los recursos". Conforme esta regla, la totalidad de los ingresos públicos forma un fondo indivisible que asegura la ejecución de los gastos de la Administración. No existe relación de causalidad entre ingresos y gastos. Por consiguiente, los distintos recursos financian indistintamente los gastos de la Administración.

    Empero, la tendencia en nuestro ordenamiento es la "afectación de los ingresos", ya que el legislador tiende a establecer un destino a los ingresos que establece. Con base en el principio de legalidad administrativa, en tanto ese destino sea establecido por el legislador y su inconstitucionalidad no haya sido declarada, se sigue necesariamente que la Administración debe respetar el destino fijado por la ley. Ergo, al momento de presupuestar los fondos debe considerar cuál es el objeto del financiamiento según la ley y si así procediere, el porcentaje o monto que debe destinarse a ese objeto específico.

    Lo anterior es importante porque de la discusión legislativa se desprende que si bien se consideró que el Sistema 9-1-1 afrontaba problemas de financiamiento, se determinó que el producto de la multa debía dirigirse a financiar campañas tendientes a promover el buen uso del sistema y los gastos que provocaban los desplazamientos falsos. El propio Sistema al referirse a mociones presentadas para modificar el proyecto inicial, señaló:

    Igualmente, la Exposición de motivos del proyecto hace referencia a la necesidad de financiar la publicidad educativa y resarcir gastos originados por desplazamientos en falso. Pareciera, entonces, que el legislador no tomó en consideración los gastos en que incurriría el Sistema para sancionar a los infractores. Aunque también podría concluirse que implícitamente se previó que el financiamiento provendría de los recursos normales del Sistema, ya que el ejercicio de la potestad sancionadora no podría ser condicionado a que se cuente con el producto de la multa, porque ésta es consecuencia de aquélla. Pero, además, cabe afirmar que con el artículo 20 no se pretendió establecer un mecanismo adicional de financiamiento de los gastos operativos y administrativos del Sistema, sino compensar las instituciones afectadas y divulgar la razón de ser del 9-1-1

    En apoyo de la utilización del producto de las multas en el financiamiento de los procedimientos sancionatorios, el Sistema afirma que las llamadas indebidas originan un daño al Sistema (los gastos que genera el procedimiento sancionador), por lo que pueden ser financiados con base en el artículo 20.

    El artículo 20 de mérito contempla entre los gastos financiables el resarcimiento de "los daños y perjuicios ocasionados por el desplazamiento en falso". Si bien los costos que generen los procedimientos pueden ser considerados como un daño para el Sistema, lo cierto es que no son daños originados por desplazamientos en falso. Desplazamientos que el 9-1-1 no podría realizar en razón de su competencia y, que por ende, no podrían ser financiados. En ese sentido, procede recordar que la proliferación de llamadas indebidas no sólo satura el sistema (telefónico) del 9-1-1 sino que eventualmente obliga a desplazamientos de las instituciones comprendidas dentro del Sistema, con el riesgo de que dejen de atender verdaderas emergencias, circunstancia que genera gastos importantes para ellas. El legislador prohibió determinadas llamadas en cuanto "obliguen a incurrir en gastos a las instituciones encargadas de las emergencias de salud y seguridad de las personas y sus bienes". La prestación de los servicios que a esas instituciones corresponde podría sufrir desmedro si la institución debe desviar sus esfuerzos y recursos a la atención de llamadas de falsa emergencia. De allí que se comprenda que el financiamiento debe ir destinado prioritariamente a este rubro y al mejoramiento de los equipos para que presten el servicio final. Por el contrario, el financiamiento de los daños al Sistema no fue expresamente considerado. En todo caso, podría cuestionarse si las actuaciones dirigidas a sancionar constituyen la consecuencia de un daño o bien, un daño en sí mismo.

    El Sistema de Emergencias estima que un financiamiento con base en el artículo 7 de su Ley puede conducir a injusticias, ya que obligaría a todo usuario a participar en el financiamiento de los procedimientos sancionadores, aun cuando no sea un infractor. Dispone en lo conducente dicho artículo:

    Respecto de la posibilidad de que los gastos que genere el control y sanción de las llamadas falsas o indebidas sean incluidos en las tarifas del 9-1-1, corresponde recordar que en el Dictamen C-131-2000 de 14 de junio de 2000 dijimos que el articulo 7 de la ley de creación del sistema establece, en realidad, una contribución obligatoria de naturaleza tributaria, que no guarda estricta relación con los costos. por lo que más que ante una tarifa se está ante una tasa:

    Es necesario que el 9-1-1 realice las acciones procedentes para evitar que el Sistema continúe siendo utilizado para fines contrarios a los que se estableció. El ejercicio de esa potestad sancionadora es consecuencia de la mala utilización del Sistema, por lo que es válido considerar que el financiar los procedimientos para sancionar no da a la tasa un destino ajeno al servicio que constituye la razón de la obligación. Antes bien, puede interpretarse que es el medio para lograr que los recursos del Sistema se utilicen correctamente y, por ende, para el servicio público que justifica su creación. Al constituir el ejercicio de una competencia asignada por el ordenamiento, el costo que genera es propio del Sistema y debe ser cubierto por sus ingresos normales.

    Se objeta tal financiamiento porque hace recaer en todos los usuarios del sistema telefónico nacional el pago de los gastos que provocan los procedimientos administrativos, con prescindencia de que se haya incurrido o no en las infracciones sancionadas. Cabe recordar que la tasa se cobra hoy día con prescindencia de que el usuario del servicio telefónico haga uso o no del Sistema del 9-1-1, es el hecho de ser abonado del sistema telefónico lo que va a determinar que se cobre la tasa: Esa circunstancia se justifica por la naturaleza tributaria de la tasa. Luego, dicha tasa está destinada a financiar en general los gastos que genere el financiamiento del Sistema, independientemente de que se trate directamente de la operación del mismo o del ejercicio de otras competencias que el ordenamiento haya asignado. Es importante, empero, que se respete el porcentaje del 1%, que constituye el límite máximo establecido por el legislador. En caso de que se exceda, el Sistema y el ICE tendrían que replantearse la situación en orden a nuevas fuentes de financiamiento o bien, replanteo de los gastos actualmente existentes. No obstante cabe admitir que de cumplir la sanción el efecto disuasivo que se le imputa, el gasto que su imposición genera debe tender a disminuir en el tiempo, lo que implicaría que en el futuro tendría que revertirse el aumento que ahora se cuestiona.

    En todo caso, en vista de que mientras no se ejerza la potestad sancionadora y se recauden las multas así impuestas, el Sistema carecerá de recursos generados por multas, lo cierto es que la lógica impone que en estos momentos las distintas actuaciones administrativas dirigidas a sancionar sean financiadas con los ingresos provenientes de la tasa. De lo contrario no se podrá ejercer la potestad sancionadora por falta de financiamiento. Eso permitirá determinar los gastos que la potestad sancionadora provoca e incluso si las multas son suficientes para cubrir sobradamente los rubros que el artículo 20 prevé. Recuérdese que parte importante de las 25.000 llamadas indebidas podrían estarse generando de teléfonos donde no es posible establecer "el titular de un derecho telefónico".

    Por lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que:

1. Conforme a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley de creación del Sistema de Emergencias 9-1-1, Ley N. 7566 de 18 de diciembre de 1995, el producto de las multas impuestas por el Sistema está destinado a fines específicos, como son promover el buen uso del Sistema por el público, el mejoramiento del equipo de las entidades participantes y los daños ocasionados a dichas entidades por los desplazamientos falsos.

 



2. Entre esos fines, no está comprendido el ejercicio de la potestad sancionadora contra las personas que incurran en la infracción que prevé el artículo 16 de la Ley antes citada.

 



3. Consecuencia de lo cual, el ejercicio de dicha potestad debe ser financiado con los recursos establecidos en el artículo 7 de la Ley del Sistema

De Ud. muy atentamente:

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

MIRC/mvc