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Texto Dictamen 116
 
  Dictamen : 116 del 18/04/2001   

C-116-2001
C-116-2001
18 de abril de 2001
 
Ingeniero
Constantino González Maroto
Viceministro
Ministerio de Agricultura y Ganadería
S. D.
 
Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos es grato referirnos al Oficio N° DVM-495-00, recibido por éste despacho el 14 de diciembre del año 2000. La consulta está referida a la exigencia de ese Ministerio, para que los establecimientos que procesan, industrializan y empacan productos de origen pesquero, cuenten con un regente veterinario.


  1. Objeto

    2. El criterio solicitado a ésta Procuraduría está relacionado a tres aspectos puntuales:


    1.- El fundamento jurídico para exigir la contratación de un regente veterinario, en los establecimientos que se dedican exclusivamente a procesar y empacar productos de origen pesqueros, sin sacrificio de animales.


    2.- En caso de no corresponderle al Ministerio de Agricultura y Ganadería, cuál es el órgano encargado de exigir el cumplimiento de ese requisito, y


    3.- A quién corresponde valorar la idoneidad del profesional subsidiariamente responsable.


  2. Antecedentes

    3. La Opinión Jurídica que se adjunta, suscrita por el Lic. Sigurd Vargas Yong, concluye que "el Ministerio de Agricultura y Ganadería no puede exigir a las plantas procesadoras de productos pesqueros un regente veterinario y mucho menos podría condicionar o supeditar la exportación a la satisfacción de ese requisito pues se estaría incurriendo en una violación del marco jurídico que regula la materia."


    Esto por cuanto el " Ministerio de Agricultura y Ganadería se arroga facultades que son competencia del Ministerio de Salud, además de que se impone por vía reglamentaria cargas injustificadas al sector productivo y se discrimina a favor de los médicos veterinarios.
  3. Sobre el fondo

    Los artículos 219 y 220 de la Ley General de Salud, Ley N° 5395 del 30 de octubre de 1973, establecen:


" ARTÍCULO 219.- Los propietarios o administradores de establecimientos de alimentos, que hayan obtenido el permiso de instalación podrán iniciar la operación de éstos una vez que acrediten ante el Ministerio que han cumplido con las exigencias impuestas para conceder tal permiso y deberán indicar la persona que será responsable de la operación sanitaria del establecimiento y del control de la salud del personal.


Dicha persona será responsable solidariamente con el propietario por las infracciones legales y reglamentarias que se cometan en el establecimiento. Las fábricas de alimentos deberán contar con los profesionales idóneos, incorporados al Colegio respectivo, con el objeto de garantizar la pureza, el control del proceso y el control de calidad de los productos elaborados conforme al correspondiente reglamento."


" ARTÍCULO 220.- Toda persona física o jurídica que importe, elabore, empaque, manipule o envase alimentos deberá contar con una persona idónea a juicio de la autoridad de salud que será corresponsable solidariamente con aquélla, de la identidad, pureza, buena preparación, dosificación y conservación de los alimentos."

    Es decir, por disposición de ley se requiere de un profesional idóneo para supervisar el procesamiento de productos alimenticios, cuya idoneidad queda sujeta al criterio de la autoridad de Salud, en principio, la Dirección de Registros y Controles de esa cartera.


    En relación con este tema, en el Dictamen N° C-101-99, del 26 de mayo de 1999, ésta Procuraduría transcribió parte del Oficio mediante el cual el Ministro de Salud, Dr. Rogelio Pardo Evans, responde a una solicitud para que emitiera su opinión sobre el mismo. Conviene recordar lo dicho por el entonces Ministro de Salud, cuando manifestó:


"…conocedor el Ministerio de que son varias las profesiones que contemplan áreas que les permiten ejercer tal función, este Ministerio no establece en sus reglamentaciones la especificación del profesional que deba atender asuntos como el que aquí se trata, dado que a criterio de esta Institución, las funciones o facultades que tiene cada profesional están dadas por Ley o en última instancia cabe delimitarlas de conformidad con la ley, a cada Colegio y no a este Ministerio. En el caso específico de cuál es la autoridad de salud que determina que la persona o el profesional es el idóneo, el área de alimentos en la nueva organización del Ministerio está bajo la conducción de la Dirección de Registros y Controles."

    Es decir, las funciones que cumple cada profesional en su respectiva área de conocimiento las establece la Ley; al Ministerio de Salud le corresponde, según tales funciones, determinar cual es el profesional idóneo para el caso específico de lo regulado en el numeral 220 de la Ley General de Salud. Pues bien, en relación con ello, es necesario tomar en cuenta lo que, respecto los profesionales que actúan en materias directamente ligadas con la salud de las personas, establece la misma Ley General de Salud en su Capítulo II, cuando dispone:


ARTÍCULO 40.- Se consideran profesiones en Ciencias de la Salud: la Farmacia, la Medicina, la Microbiología Química Clínica, la Odontología, la Veterinaria y la Enfermería. Sin perjuicio de las exigencias que leyes especiales y los colegios o asociaciones profesionales hagan a sus afiliados respecto a los requisitos para ejercer esas profesiones o cualesquiera otras u oficios relacionados de manera principal, incidental o auxiliar con la salud de las personas y sobre la forma honorable y acuciosa en que deben ejercerlos, limitándose al área técnica que el título legalmente conferido o la autorización pertinente les asigna (…)


ARTÍCULO 43.- Sólo podrán ejercer las profesiones a que se refiere el artículo 40, las personas que tengan el título o licencia que los habilite para ese ejercicio y que estén debidamente incorporados al correspondiente colegio o inscritos en el Ministerio si ése no se hubiere constituido para su profesión. (El resaltado no es del original).

    En ninguna de las normas citadas se restringe la especialidad profesional del regente de los establecimientos que procesan alimentos, limitándolo a que sea necesariamente un veterinario. En este sentido, ha de tenerse claro que lo que establece la misma Ley General de Salud, en su artículo 221, cuando establece:


" ARTÍCULO 221.- Los establecimientos dedicados al sacrificio o destace de animales y a la industrialización de alimentos cárneos de las diferentes especies, destinados al consumo de la población, deberán contar, además, con inspección médica veterinaria aprobada por el Ministerio.


Quedan sujetos a la misma exigencia las fábricas y plantas elaboradoras de productos de origen animal".

    Esto es, que las fábricas y plantas elaboradoras de productos de origen animal, deberán contar con la inspección de un médico veterinaria, aprobada por el Ministerio de Salud. Pero esto no equivale a establecer como obligatoria la regencia de un médico veterinario, según lo que ha de entenderse por regencia, de conformidad con lo que señala el artículo 219 de la Ley General de Salud, sino el deber de que un profesional de este tipo, inspeccione, tanto cuando hay sacrificio de animales, como cuando no lo hay, al tenor de lo que señala el segundo párrafo de este artículo. Esto último, por cuanto es claro que dicho párrafo hace extensiva la obligación de contar con la inspección de un médico veterinario a las fábricas y plantas que elaboran productos de origen animal, aunque no haya sacrificio de animales. Hasta aquí, y en cuanto a la determinación del profesional idóneo para las regencias, la Ley deja el asunto a discreción del Ministerio de Salud.


    Sin embargo, el Reglamento a la Ley Orgánica del Colegio de Médicos Veterinarios, Decreto Ejecutivo N° 19.184 del 10 de julio de 1989, establece en sus artículos 25 y 106, respectivamente:


Artículo 25.- "Para los efectos legales se entiende por ejercicio de la Medicina Veterinaria lo siguiente:


b) Inspeccionar alimentos, productos y subproductos de origen animal destinados al consumo humano en cuanto a su salubridad, higiene, control de calidad, empaque, y valor nutritivo de los mismos.


" Artículo 106.-Los establecimientos que deben ser regentados o dirigidos técnica y científicamente por un médico veterinario son:


a) Las fábricas y plantas elaboradoras de productos y subproductos de origen animal destinados al consumo de la población humana.


b) Las fábricas y plantas elaboradoras de aditivos alimentarios y alimentos para uso animal; conforme lo establece el inciso c) del artículo 25 de este Reglamento y sin que esto implique que dichas fábricas y plantas deban incurrir en una doble regencia.


c) Los establecimientos dedicados al sacrificio o destace de animales, procesamiento y a la industrialización de alimentos cárnicos de las diferentes especies, sin perjuicio de la competencia de los ingenieros agrónomos zootecnistas en los campos del procesamiento y la industrialización.


d) Los establecimientos que comercialicen medicamentos farmacéuticos exclusivamente para uso veterinario.


e) Los establecimientos médico-veterinarios o "veterinarias".


(Así reformado por el artículo 1º del Decreto Nº 19369 de 20 de noviembre de 1989)."

    Tiene especial importancia lo establecido en el artículo 106, inciso a), no tanto lo señalado en el inciso b) del artículo 25 porque este último numeral se limita a señalar cuales son los campos en que se desenvuelve el médico veterinario, pero no establece una competencia específica de dicho profesional, como si lo hace el citado numeral 106, en su inciso a). Esta norma, específicamente señala cuales son los establecimientos que deben ser regentados por un médico veterinario, e incluye a "Las fábricas y plantas elaboradoras de productos y subproductos de origen animal destinados al consumo de la población humana."., donde se ubican, claro está, las plantas empacadoras de productos origen pesquero.


    De conformidad con el citado artículo 106, inciso a), y para el caso del procesamiento de productos de origen animal destinados al consumo humano, se establece que el profesional idóneo es el médico veterinario.


    Ahora bien, dado que la anterior es una norma de carácter secundario, por ser un reglamento,. el asunto es si, como tal, viene a concretar lo que dispone el artículo 220 de la Ley General de Salud, completando el marco jurídico que regula el tema, o si lo modifica al eliminar la potestad discrecional que la Ley otorga al Ministerio de Salud para determinar cuál es la persona idónea para cumplir con los fines que establece dicho artículo.


    En el sentido anterior, es claro que lo dispuesto en el artículo 106, inciso a) del Reglamento a la Ley Orgánica del Colegio de Médicos Veterinarios, convierte en reglado el ejercicio de una potestad que la Ley otorga en forma discrecional al Ministerio de Salud, ya que este no puede determinar, a su juicio, cuál es la persona idónea para cumplir con las funciones que el artículo 220 de la Ley General de Salud señala.


    Es opinión de este Órgano Consultivo que con ello el reglamento se extralimita y es ilegal, pues por esta vía no se puede convertir en reglada una potestad que la ley otorga en forma discrecional al Ministerio de Salud, ya que ello implica modificar las competencias que la Ley le atribuye a dicho Ministerio y que incluyen el ejercicio discrecional de la potestad otorgada en el numeral 220 de la Ley General de Salud.


    De conformidad con lo dicho, es claro que lo dispuesto en el inciso a) del artículo 106 del Reglamento a la Ley Orgánica del Colegio de Médicos Veterinarios resulta inaplicable frente a lo que establece el artículo 220 de la Ley General de Salud, en el tanto se interprete que sólo los médicos veterinarios pueden ser regentes de los establecimientos allí señalados. En este sentido, el Ministerio de Salud mantiene las competencias que la Ley General de Salud le otorga y que incluye la potestad discrecional de definir cuál es el personal idóneo para las funciones que señala el artículo 220 de ese cuerpo normativo.


    Lo anterior quiere decir que, para el caso concreto de los establecimientos que empacan productos de origen pesquero, el profesional idóneo para cumplir la regencia de que hablan los artículos 219 y 220 de la Ley General de Salud, lo determina el Ministerio de Salud en forma discrecional, y a partir de las funciones que las leyes definen como propias de las respectivas profesiones.


    Además de lo dicho, los establecimientos que empacan productos de origen pesquero deberán de ser inspeccionados por un médico veterinario, aunque no haya sacrificio de animales, de conformidad con lo que establece el artículo 221, párrafo segundo, de la Ley General de Salud.


IV- Conclusiones

    Esta Procuraduría, en su función de Órgano Consultivo considera, según la normativa citada que:


1) Para el caso concreto de los establecimientos que empacan productos de origen pesquero, el profesional idóneo para cumplir la regencia de que hablan los artículos 219 y 220 de la Ley General de Salud, lo determina el Ministerio de Salud en forma discrecional a partir de las funciones que las leyes definen como propias de las respectivas profesiones, sin que sea obligatorio que dicha función lo cumpla un médico veterinario, aunque puede hacerlo.


2) . Que los establecimientos que empacan productos de origen pesquero deberán de ser inspeccionados por un médico veterinario, aunque no haya sacrificio de animales, de conformidad con lo que establece el artículo 221, párrafo segundo, de la Ley General de Salud


Atentamente,


 


Dr. Julio Jurado Fernández        Licda. Gloria Solano Martínez


Procurador Adjunto               Asistente