O.J.-044-2001

 

26 de abril del 2001

 

Señores

Oscar Campos Chavarría

Carlos Villalobos Arias

Alicia Fournier Vargas

Walter Robinson Davis

Alvaro Torres Guerrero

Virginia Aguiluz Barboza

Roger Vílchez Casacante

Isabel Chamorro Santamaría

Diputados

Asamblea Legislativa

Estimados señores:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República me refiero a su oficio de 13 de marzo, recibido el 29 de marzo, ambos del año en curso, y doy respuesta a su solicitud en los siguientes términos.

Ustedes plantean que el artículo 9 de la Ley Nº 2035 de 17 de julio de 1955, Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Producción, obliga a los entes públicos a proveerse del Consejo todo tipo de suministros genéricos propios del tráfico de éste, a los precios establecidos, quedando facultados dichos entes para contratar directamente esos suministros con el Consejo.

Que por su parte, el Decreto Nº 28370-MP-MAG-H-MEIC, publicado en el Alcance Nº 1A a la Gaceta del día 10 de enero del año 2001, en su artículo 1º torna en inoperante e insubsistente el referido artículo 9, al volver facultativo lo que antes era obligatorio, al señalarse en él que "Será facultativo u opcional para …contratar con el Consejo Nacional de la Producción, para la adquisición de artículos genéricos o industrializados de tipo agrícola, pecuario o marinos o considerados como servicios básicos de consumo popular que realizaba el Consejo Nacional de Producción como parte de su función de estabilización de precios."

A partir de lo anterior, y en concreto, solicitan nuestra opinión sobre lo siguiente:

"a) La validez jurídica de los mecanismos de "inoperancia" de un texto legal y de "insubsistencia de una obligación" creada por ley, ambos alegados por el Poder Ejecutivo en el Decreto Nº 28370, como métodos idóneos para eximir a todas las Administraciones Públicas en el cumplimiento de un mandato legislativo.

b) Eficacia jurídica del artículo 9º de la Ley Nº 2035 de 17 de julio de 1955."

Debe aclararse, preliminarmente, que conforme la abundante jurisprudencia de esta Procuraduría, el presente estudio no constituye un dictamen, sino un pronunciamiento que carece de efectos jurídicos vinculantes, realizándose dentro de nuestra función colaboradora con la Asamblea Legislativa.

1. Vigencia del artículo 9 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Producción

Con el objeto de que los señores Diputados consultantes cuenten con todos los elementos de juicio necesarios para tomar sus decisiones, se hará un reseña, en orden cronológico, de los antecedentes que conocemos en relación con el artículo 9 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Producción.

En primer término, en el año 1992, el Ministerio de Seguridad Pública consultó la vigencia del citado artículo, considerando que éste no se debía aplicar porque debía permitirse la adquisición de productos a un precio más cómodo.

En esa oportunidad, mediante dictamen C-032-92 de 2 de marzo de 1992, se indicó lo siguiente:

·  "En primer término conviene referirnos a la competencia de la Procuraduría sobre este asunto. El que se somete a nuestro estudio es si el artículo 9º. ya citado se encuentra vigente y si es obligatoria o no su aplicación. Consideramos que sobre este asunto, La Procuraduría sí puede pronunciarse porque está dentro de su competencia de órgano superior consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública. Ahora bien, los aspectos propios de la contratación, como por ejemplo, cuáles son los productos a que se refiere el citado artículo y los precios y forma de contratación, si son de competencia exclusiva de la Contraloría General, pero, en el presente dictamen no se analizarán esos extremos.

Ahora bien, el problema que se presenta, tal y como se indicó anteriormente, es determinar si el artículo 9º ya citado, resulta aplicable a las compras que realice el Ministerio de Seguridad, en los campos que allí se especifican.

Dicho numeral establece como obligación de los entres públicos el proveerse de los suministros genéricos propios del tráfico del Consejo Nacional de Producción, facultándolos para contratar directamente con éste.

El primer aspecto que se debe analizar, es si dicha norma prevalece sobre la Ley de la Administración Financiera de la República (Ley 1279 de 6 de mayo de 1951). El artículo 9º se ubica dentro de la Ley 6050 de 14 de marzo de 1977 que reformó en su totalidad la anterior Ley Orgánica del Consejo de la Producción y sus reformas. Nos encontramos, por lo tanto, con una ley que vino a derogar tácitamente, por lo menos, para los efectos del artículo 9º, la Ley de Administración Financiera que ya se encontraba vigente, sustentándonos para hacer tal afirmación en el principio de que la ley posterior deroga a la anterior en lo que se oponga (artículo 129 de la Carta Magna).

Dicho principio ha sido desarrollado a su vez, por el articulo 8° del Código Civil, que a la letra indica:

"Las leyes solo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o practica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.

Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que esta hubiere derogado"

Entonces tenemos, que en todo aquello el articulo 9° sea incompatible con la Ley de la Administración Financiera de la república, debe prevalecer la aplicación de ésta.

Partiendo entonces de la plena vigencia del tantas veces citado numeral 9°, es que hay que analizar el criterio legal que nos fuera remitido por parte del Ministerio, según el cual dicho articulo no cumple los fines por lo que el legislador lo promulgó y por lo tanto su aplicación debe ceder frente al cumplimiento de tales fines.

En cuanto a las posibilidades que tiene un operador jurídico de interpretar las normas, en doctrina se han desarrollado una serie de principios ha utilizar. Por su parte nuestro Código Civil también nos ofrece las pautas sobre cuáles serán los elementos a considerar cuando nos enfrentemos a una situación en la cual debemos interpretar una norma. Indica al respecto el artículo 10 del citado cuerpo normativo:

"Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ella."

Si bien es cierto, se le otorga al operador jurídico una serie de posibilidades para que encuentre la interpretación mas adecuada a la norma, siendo principalmente el espíritu y finalidad de la misma, y la realización del fin publico a que se dirige (articulo 10 de la Ley General de la Administración Pública), también es lo cierto que ello no implica que tenga la posibilidad, por vía de interpretación y de y de acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico, de considerar que, si una norma no cumple con el espíritu, finalidad y fin público para el que fue promulgada, se pueda ordenar su desaplicación por cualquier operador del derecho.

Debe hacerse notar que estamos ante dos situaciones distintas: por un lado la consideración de si una determinada norma se encuentra vigente, y, por otra parte, partiendo de que la norma está vigente, es que se puede entrar a utilizar los criterios de interpretación ya descritos. Por lo tanto, no deben confundirse los criterios de vigencia de las normas con los criterios de interpretación de éstas, porque justamente estos últimos criterios van a ser utilizados frente a normas vigentes.

Debe tomarse en cuenta, que nuestra Constitución Política en el artículo 129 indica:

"Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que se asignen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.

Nadie puede alegar ignorancia de la ley salvo en los casos que ella misma autorice.

No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de interés público.

La ley no queda abrogada o derogada, sino por otra posterior; y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario."

Los preceptos de este artículo, tal como se indicó anteriormente se encuentran a su vez desarrollados en el numeral 8° del Código Civil, que ya fue transcrito anteriormente.

Por otra parte, lo anterior debe complementarse con lo dispuesto por el articulo 10 de la Constitución Política, en cuanto establece que será una Sala especializada de la Corte Suprema de Justicia a la que le corresponde declarar la inconstitucionalidad de una norma.

Tenemos entonces, que de conformidad con nuestro ordenamiento jurídico las leyes son obligatorias y surten sus efectos desde el día que ellas designen y , la forma en que dejan de surtir efectos son: a) Derogatoria por otra ley en forma expresa; b) Derogatoria por otra ley cuando la posterior regule la misma materia que a anterior en forma diferente; c) Cuando se declare su inconstitucionalidad (articulo 10 de la Constitución en relación con el 88 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional); y d) Cuando la Constitución o la propia ley establezcan plazo o condiciones determinadas para su vigencia.

Consideramos, por lo tanto que éstos son los únicos mecanismos por los cuales se puede llegar a la eliminación de una norma legal.

Por lo tanto, la forma de interpretación que la doctrina denomina abrogaste, entendiendo por tal

"... cuando del resultado de la misma se llegue a la conclusión de que es inaplicable por ser incompatible con otras normas o con el sistema (antinomias)." (Luis Diez Picazo y Antonio Gallón, Sistemas de derecho Civil, Volumen I, pág 187) únicamente puede ser utilizado en los supuestos anteriormente dados.

Por lo tanto, el hecho de que eventualmente el articulo 9 ya citado pueda no estar cumpliendo con los fines para los que fue creado, no implica que pueda considerarse que ese hecho motive la posible desaplicación del mismo, ya que únicamente se dará ésta en los supuestos antes descritos.

Por lo anterior, consideramos que el Ministerio de Seguridad sí se encuentra obligado a acatar lo dispuesto en el articulo 9 de la Ley Orgánica del Consejo de la producción, sin entrar a valorar nosotros en cuáles supuestos es que se aplica por ser materia de competencia de la Contraloría General de la República."

 

(NOTA SINALEVI: La cita textual que se menciona en el pronunciamiento, como parte del dictamen C-032-92 corresponde al C-038-92  de 02 de marzo de 1992.)

En fecha más reciente, entre otras, se interpuso por parte de Comercializadora Los Angeles una acción de inconstitucionalidad contra el artículo de comentario, que se tramitó bajo el expediente Nº 99-1997. En el informe presentado por la Procuraduría en esa ocasión se indicó lo siguiente:

"De previo a realizar el análisis correspondiente, conviene tener presente el contenido de la norma impugnada.

"Artículo 9º.– Los entes públicos están obligados a proveerse del Consejo todo tipo de suministros genéricos propios del tráfico de éste, a los precios establecidos. A tal efecto, quedan facultados dichos entes para contratar directamente esos suministros con el Consejo."

Contra el citado numeral ya se había establecido otra Acción de Inconstitucionalidad que se tramitó bajo el expediente Nº 1165–A–93, la que fue resuelta mediante Voto Nº 3090–96 de 25 de junio de 1996, rechazándose de plano por no existir un asunto pendiente que la sustentara.

En virtud de que ya este Organo Asesor se había pronunciado sobre la norma cuestionada en dicha Acción, nos remitiremos a lo allí expuesto, sin perjuicio de hacer algunas consideraciones adicionales.

Sobre el mencionado numeral se indicó que, evidentemente inspirado en el desarrollo y positivización del mandato constitucional contenido en el artículo 50, el Consejo Nacional de la Producción persigue, de acuerdo con su artículo 3º (Nota: Tanto este numeral como el 5º, que posteriormente se citará, fueron modificados mediante Ley Nº 7742 de 19 de diciembre de 1997) "la transformación integral de las actividades productivas del sector agropecuario, en procura de su modernización y verticalización para darles la eficiencia y competitividad que requiere el desarrollo económico de Costa Rica; asimismo, facilitar la inserción de tales actividades en el mercado internacional, con énfasis en los pequeños y medianos productores, para buscar una distribución equitativa de los beneficios que se generen, entre otros mediante esquemas de capacitación y transferencia tecnológica./ Además tendrá como finalidad, mantener un equilibrio justo en las relaciones entre productores agropecuarios y consumidores, para lo cual podrá intervenir en el mercado interno de oferta y demanda, para garantizar la seguridad alimentaria del país./ Podrá fomentar la producción, la industrialización y el mercadeo de los productos agrícolas y pecuarios, directamente o por medio de empresas de productores agropecuarios organizados, avaladas o respaldadas por el Consejo. El fomento de la industrialización y el mercadeo deberá obedecer a las prioridades del desarrollo económico; para este fin, el Consejo establecerá las reservas financieras correspondientes que le permitan obtener los recursos técnicos necesarios."

Lo anterior debe relacionarse con lo dispuesto en el artículo 5º de esa misma Ley, en especial, con los incisos c), h), n), r ) y v), que definen como actividades ordinarias del CNP las siguientes: impulsar y fomentar la industrialización agrícola y pecuaria, en las zonas cuya posibilidad de producción lo amerite; exportar o importar, sin perjuicio de libre importación y exportación por terceros y previo estudio de abastecimiento nacional, productos agropecuarios directamente o por medio de las organizaciones de productores avaladas o respaldadas por el Consejo; intervenir como agente económico en el mercado de semillas y productos agropecuarios, para fomentar sus producción y disponibilidad; comprar o vender los productos agropecuarios en bolsas de productos agropecuarios o de comercio, regulándose por las disposiciones legales sobre la materia; así como vender o comprar servicios en áreas propias del giro normal del Consejo.

En fin, que en tratándose de productos mencionados en los apartes anteriores resulta evidente el interés del legislador de que el CNP participe como un agente económico para lograr alcanzar los fines públicos dispuestos por su Ley. Consecuentemente, con esa finalidad de indiscutible importancia y trascendencia, la normativa del CNP se define expresamente como de interés público (vid. Artículo 60 ibid). También resulta digno de ser tenido en cuenta desde ya, que la LOCNP no define una lista de productos, con lo cual es propio pensar que en ejercicio de la autonomía otorgada a las instituciones descentralizadas del Estado, el ejercicio de sus competencias debe estar sometido a la racionalidad y razonabilidad, principios propios e inherentes a las funciones públicas a cargo de éstas.

Examinando la norma que nos ocupa, deben destacarse algunos aspectos que dimanan de su propia redacción. En tal sentido, es claro observar que la obligación allí establecida se refiere únicamente a los productos que sean parte del tráfico propio del CNP para lograr el cumplimiento de los fines otorgados por Ley. De lo anterior se colige que la limitación no abarca a toda la producción de productos agropecuarios o pecuarios, sino de aquellos que hayan sido definidos como tales por el propio Consejo para lograr los fines que el ordenamiento le asigna. Dicha fijación, como se observó brevemente líneas atrás, supone el ejercicio de una discrecionalidad administrativa sujeta a las garantías constitucionales y legales relativas al mejor cumplimiento del fin público que persigue el Ente. En observancia de lo anterior, es claro dejar establecido que la norma que se impugna tiene un marco contextual de referencia que la informa, y que, básicamente, tiene relación con las competencias de orden público que se le asignan al Consejo, situación que obliga un particular análisis de la conformidad del artículo 9º con el Texto Fundamental. A tal efecto, deviene en imprescindible detenerse en algunas precisiones jurisprudenciales desarrolladas por esa Sala Constitucional en torno a conceptos jurídicos que se han mencionado hasta el momento y que informan el tema que aquí tratamos.

Con relación a la noción de disposiciones normativas de "interés público" –como la que nos ocupa en la presente acción–, este Tribunal ha establecido la finalidad de la existencia de dicho tipo de normativa dentro del Ordenamiento Jurídico:

"El artículo 129 de la Constitución Política dispone, entre otras cosas, que ‘no tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de interés público’, de tal suerte que ‘los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa’. El concepto incluido por el constituyente de 1949 ‘leyes de interés público’ corresponde a lo que en doctrina se conoce como de ‘orden público’, es decir, aquéllas mediante las que interviene el Estado a fin de asegurar en la sociedad, su organización moral, política, social y económica. En nuestra Constitución son varias las referencias a ese tópico, como por ejemplo, las reglas sobre la materia electoral, la organización de los poderes públicos y sus relaciones recíprocas, la protección de la familia y los desamparados; y lo que atañe a la producción especial de los sectores económicamente débiles, las relaciones obrero–patronales, la preocupación de la vivienda popular, la educación pública; y también la legislación derivada, en lo que se refiere a la materia inquilinaria, el control de precios de los artículos de consumo básico y la producción y comercialización de ciertos cultivos, básicos para la economía del país, como el café, la caña de azúcar, a manera de ejemplo. El principio general básico de la Constitución está plasmado en el artículo 50, al disponer que ‘el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza’, lo que unido a la declaración de adhesión del Estado costarricense al principio cristiano de justicia social, incluido en el artículo 74 ibídem, determina la esencia misma del sistema político y social que hemos escogido para nuestro país y que lo definen como un Estado social de Derecho". (Voto Nº 1441–92 de 2 de junio de 1992)

En relación con la anterior, cita, posteriormente la Sala la retoma y señala:

"Sobre esta materia, como lo afirmó la Sala en el Voto 1441–92 de 13:45 horas del dos de junio de 1992, involucradas dentro del concepto de "interés público" u "orden público" existen las medidas a través de las que el Estado interviene a fin de asegurar en la sociedad su organización moral, política, social y económica, y están incluidas dentro de ellas, las normas jurídicas que se refieren al control de precios en los artículos de consumo básico. Esto como clara manifestación del principio general contenido en el artículo 50 constitucional, que dispone que el Estado debe procurar el mayor bienestar de todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza, lo que unido a la adhesión al principio cristiano de justicia social (art. 74 ídem), determinan la esencia misma del sistema político y social costarricense, que lo definen como un Estado de Derecho. Por ello, se afirma que esos principios de orden público social, justifican el amplio desarrollo que se promueve en torno a la protección de los derechos de los consumidores. Y se agregó textualmente que:

‘...es notorio que el consumidor se encuentra en el extremo de la cadena formada por la producción, distribución y comercialización de los bienes de consumo que requiere adquirir para su satisfacción personal, y su participación en este proceso, no responde a razones técnicas ni profesionales, sino en la celebración constante de contratos a título personal. Por ello su relación en esa secuencia comercial es de inferioridad y requiere de una especial protección frente a los proveedores de los bienes y servicios, a los efectos que de previo a externar su consentimiento contractual cuente con todos los elementos de juicio necesarios, que le permitan expresarlo con toda libertad y ello implica el conocimiento cabal de los bienes y servicios ofrecidos. Van incluidos por lo expresado, en una mezcla armónica, varios principios constitucionales, como la preocupación estatal a favor de los más amplios sectores de la población cuando actúan como consumidores, la reafirmación de la libertad individual al facilitar a los particulares la libre disposición del patrimonio con el concurso del mayor posible conocimiento del bien o servicio a adquirir, la protección de la salud cuando esté involucrada, el ordenamiento y sistematización de las relaciones recíprocas entre los interesados, la homologación de las prácticas comerciales internacionales al sistema interno y en fin, la mayor protección del funcionamiento del habitante en los medios de subsistencia.’

Los principios aludidos sirven de marco a las disposiciones de la Ley de Protección al Consumidor que, en la medida que se faculta la intervención de los Poderes Públicos en la regulación de precios de bienes y servicios de consumo básico y la de márgenes máximos de utilidad en los demás, no provoca lesiones constitucionales que la Sala deba declarar. Ello en nada afecta las garantías de mercado y libre circulación de los bienes o lo que es lo mismo, el llamado principio económico ‘de la economía de mercado’. Existe como se ha venido analizando, una amplia interrelación entre la defensa de los derechos del consumidor, representados en el acceso a todos los bienes legalmente comercializables, así como a la cantidad y calidad que el particular puede adquirir, según su propia capacidad y los derechos de la libre competencia y libertad de empresa, los que podrían verse amenazados y hasta eliminados por el juego incontrolado de las tendencias de cualesquiera de ellos." (Sala Constitucional, Voto 2757 – 93 del 15 de julio de 1993)

En consideración de esta Procuraduría General, la normativa que regula el funcionamiento y fines perseguidos por el Consejo Nacional de Producción encajan perfectamente con esa preocupación estatal por procurar el mayor bienestar de la población, con especial cuidado de la producción y el adecuado reparto de la riqueza. En otras palabras, que la normativa que informa la interpretación del artículo 9º que aquí se impugna responde a esa concepción de Costa Rica como un Estado Social de Derecho.

Una consecuencia importante de lo anterior es que resulta posible afirmar que en el desarrollo de los principios contenidos en las normas de "interés público" es constitucionalmente posible el limitar otros derechos de los particulares. Partiendo del concepto esbozado por esa Sala en el sentido de que la libertad de comercio consiste "…en la posibilidad de escoger libremente la actividad empresarial que mejor convenga al interesado, pero que una vez hecha tal escogencia, el respectivo tipo de actividad queda sujeto a todas las disposiciones que le sean aplicables". (Voto Nº 611–91 de 22 de marzo de 1991) es necesario recordar los alcances específicos que sobre tal libertad –la de comercio– ha realizado este Tribunal:

"III.– Esta Sala, en la sentencia Nº3495–92 de las 14:30 horas de 19 de noviembre de 1992 señaló respecto al régimen de libertad que impera en nuestro Estado de Derecho:

‘V– Por otra parte, también la Constitución y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos confirman un marco general de reconocimiento y garantías de libertad, cuyos contenidos esenciales la ley debe y no puede sino desarrollar y ampliar o, si acaso, regular dentro de las limitaciones que aquéllos establecen y del sentido que ellos mismos les imprimen. Concretamente, nuestra Constitución consagra, en su artículo 28, tanto el principio de libertad, todavía meramente formal, en cuanto permite al ser humano todo aquello que la ley no le prohiba, pero aún sin imponer a ésta y a sus prohibiciones posibles ningún límite material (pgr. 1º), cuanto el sistema de la libertad, que sí establece límites de contenido incluso, para la propia ley, dejando fuera de su alcance "las acciones privadas que no dañen la moral o el orden público y que no perjudiquen a terceros" (pgr.2º)

principio y sistema de la libertad que son la razón de ser y el núcleo fundamental en el cual convergen, por una parte, el elenco de los derechos individuales y sociales y sus propias garantías y, por otra, todas las demás normas y principios constitucionales relativos a la organización y actividad del Estado, a la distribución de las competencias entre los poderes públicos y al desarrollo del programa político–social de largo plazo del pueblo soberano, por boca del constituyente.

VI– Implícita en esos valores y principios de la libertad, ocupa lugar primordial la dimensión de ésta en el campo económico. En esta materia la Constitución es particularmente precisa, al establecer un régimen integrado por las normas que resguardan los vínculos existentes entre las personas y las distintas clases de bienes; es decir, la relación de aquellas con el mundo del "tener", mediante previsiones como las contenidas o implicadas en los artículos 45 y 46, las cuales, aunque deban ceder ante necesidades normalmente más intensas para la existencia misma del hombre –como la vida o la libertad e integridad personales–, no crean por ello derechos de segunda clase, sino tan fundamentales como aquéllos, y con su mismo rango –no en vano la Asamblea General de las Naciones Unidas y todos los órganos y tribunales internacionales que se ocupan de los derechos humanos han venido invariablemente caracterizándolos como "indivisibles" e "interdependientes"–. Así, la Constitución establece un orden económico de libertad que se traduce básicamente en los derechos de propiedad privada (art.45) y libertad de comercio, agricultura e industria (artículo 46) –que suponen, a su vez, el de libre contratación–. El segundo prohibe de manera explícita, no sólo la restricción de aquella libertad, sino también su amenaza, incluso originada en una ley; y a ellos se suman otros, como la libertad de trabajo y demás que completan el marco general de la libertad económica."

Específicamente en cuanto a la libertad de empresa, en la Sentencia No. 1195–91 de las 16:15 horas del 25 de junio de 1991, la Sala señaló:

"I.– El artículo 46 de la Constitución Política, que se cita como violado, consagra el principio de libertad empresarial. Dispone la referida norma, en lo que interesa, que "son prohibidos los monopolios de carácter particular y cualquier acto, aunque fuera originado en una ley, que amenace o restrinja la libertad de comercio, agricultura o industria". En tesis de principio, una interpretación literal podría llevarnos al error de sostener que esa libertad –en cuanto tal– se encuentra sustraída de todo tipo de regulación o limitación por parte del Estado y, en consecuencia, estimarlas violatorias de la Carta Fundamental, lo cual es desacertado. En ese orden de ideas, cabe advertir que las normas constitucionales deben interpretarse de manera armónica, de tal forma que se compatibilicen bajo el mismo techo ideológico que las informa. Así, el artículo 28 párrafo segundo de la Constitución, dispone que ‘Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden públicos, o que no perjudiquen a terceros, están fuera de la acción de la ley’. Dicha norma, interpretada sistemáticamente con la anteriormente transcrita, nos permite concluir que la libertad de comercio es susceptible de regulación por parte del Estado, siempre y cuando –claro está– no traspase los límites de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales.’" (Voto 4848–96 de 17 de setiembre de 1996)

Con fundamento en las precisiones realizadas hasta el momento, resulta oportuno intentar una aproximación de análisis del caso que nos ocupa. El artículo 9º de la LOCNP establece una obligación para los entes públicos de adquirir ciertos bienes del Consejo –aquellos comprendidos en el giro de la actividad propia de la Institución–. Procede, en primer término cuestionar si dicha disposición implica la existencia de un monopolio de tipo comercial a favor del CNP. En criterio de esta Procuraduría, la noción de monopolio implica que una determinada actividad económica se substrae completamente y con carácter absoluto de la iniciativa privada y se torna de ejercicio exclusivo de un determinado ente público o de una persona privada. Un caso ejemplificante de tal noción lo tenemos con respecto al monopolio que ostenta el Estado costarricense sobre el petróleo y sus derivados –y concedido en administración a la Refinadora Costarricense de Petróleo por medio de la Ley Nº 7356 de 24 de agosto de 1993– monopolio que atribuye en forma exclusiva y excluyente la realización de las actividades de importación, refinación y distribución al mayoreo de petróleo crudo y sus derivados a la citada empresa. En este caso, dichas actividades económicas definitivamente quedan excluidas del ejercicio de particulares u otras instituciones públicas.

En el caso que nos ocupa, la obligación de los entes públicos de adquirir productos del CNP no implica que, la producción de esos bienes de consumo, su distribución y comercialización, se transfiera en forma exclusiva y excluyente al Consejo. Es cierto advertir desde ya que el Consejo Nacional de Producción no es per se un productor de bienes agrícolas, razón por la cual no puede considerarse como un similar de empresas como la que aquí se constituye en accionante. La actividad desplegada por el CNP en virtud de lo dispuesto por el artículo 9 de su Ley Orgánica, no hace que la producción y venta de todos los bienes que requieran los entes públicos se confiera de manera exclusiva como una actividad a desarrollar por el Consejo, hipótesis imposible por lo ya dicho de su naturaleza de Institución Pública y no sujeto de la economía de mercado. Por lo expuesto, no resultan de recibo las argumentaciones tendentes a establecer que la norma cuestionada está configurando un monopolio a favor del CNP, toda vez que no se desprende de ella que una determinada actividad económica se sustraiga de la libre iniciativa privada para pasar a formar parte, en carácter de exclusividad, del Estado o de una de sus instituciones.

En lo que atañe a la irrazonable restricción de la libertad de comercio que alega la accionante, cabe hacer la siguiente precisión. Establecido que no nos encontramos en presencia de un monopolio en los términos alegados, cabe examinar si la norma cuestionada establece una limitación a la actividad comercial desplegada por los productores de bienes de consumo y, posteriormente, si la misma es razonable y proporcionada con vista al contexto normativo en que se encuentra. En respuesta a la primera interrogante, cabe manifestar que efectivamente nos encontramos en presencia de una disposición de rango legal que veda a los entes públicos el adquirir ciertos productos, si éstos están incluidos dentro de los que en el giro normal de su actividad comercializa el CNP. Vista la norma desde otra perspectiva, cabe afirmar que se impone una limitación a los productores particulares para negociar directamente con los entes públicos esos productos. Ahora bien, dado que la norma que impone la limitación es de rango legal, la interrogante que cabe despejar no es ya un problema formal –disposición del ordenamiento jurídico apta para establecer la limitación–; sino, de fondo, lo que obliga a examinar la norma con relación con los parámetros de razonabilidad y racionalidad constitucionales.

Para responder a la inquietud esbozada en el párrafo precedente in fine, conviene retomar las precisiones constitucionales en torno a la libertad de comercio y su ejercicio. En tal sentido, cabe observar que la disposición que se ataca no torna en imposible para los productores privados el ejercicio de su actividad, pues perfectamente pueden comercializar los mismos con otros particulares, exportarlos e, incluso venderlos directamente al propio Consejo de Producción, lo que, según la prueba que se presenta en el amparo base de esta acción, es la situación en que se encuentra el accionante. Este criterio de la no imposibilidad para realizar la actividad comercial escogida tiene relación con la posición asumida por esa Sala Constitucional en el Voto Nº2856–94 del 14 de junio de 1994, en donde se pronunció sobre la inconformidad de la norma jurídica que precisamente tenía el efecto de tornar de imposible realización una determinada actividad de comercio. Queda claro que el artículo 9º de la LOCNP no trae aparejada, como consecuencia inmediata, que la actividad de los productores nacionales se torne de imposible realización, pues existe diversidad de mercados donde colocar sus productos. Y es más, insistimos, puede vendérselos al CNP, para que éste los distribuya a los diferentes órganos públicos.

Pero, amén de que no torna en imposible el ejercicio de una determinada actividad comercial, cabe también manifestar que la norma se inspira en los fines que persigue el Estado costarricense con la creación del CNP. Como es fácilmente colegible, lo dispuesto por el artículo 9º de la LOCNP lo que viene a establecer, por un lado, es una fuente de ingresos seguros para el Consejo, ingresos que se invierten necesariamente en las otras áreas de acción que legalmente se le confieren y que tienden a la satisfacción del fin público encomendado a la Institución, asegurándole un mercado a los productos de los pequeños agricultores. Por otro lado, se asegura a los entes públicos un distribuidor de suministros que está ajeno a la satisfacción de un fin estrictamente mercantil de tipo patrimonial, con lo cual se independiza a esos entes de los vaivenes propios del comercio (v.g. especulación, precios fluctuantes). En el marco de la especialidad de la Ley Orgánica –por se ésta de "interés público"– es claro que la disposición que se comenta tiende a establecer un mecanismo que asegure no sólo la satisfacción de las necesidades de los sujetos obligados por la norma, sino que también la debida cooperación de éstos con los fines que persigue el Consejo, de evidente interés público, según se explicó. Así, el aparato estatal actúa de consenso, como todo orgánico. Por ende, la específica limitación que tienen los sujetos privados para vender a los entes públicos aquellos productos que están comprendidos dentro de la actividad normal del CNP, no revela como una norma irrazonable o desproporcionada, sino como un complemento propio de las funciones que tanto el Estado en general, como el propio Consejo, en particular, deben cumplir.

En lo que atañe al pretendido roce del artículo cuestionado con respecto al principio constitucional de licitación pública, resulta oportuno acudir a los razonamientos contenidos en el dictamen C–038–92 de esta Procuraduría General y que son de aplicación precisa al tema. En dicho pronunciamiento se analizaba la aplicabilidad del artículo 9º de la LOCNP por estimarse contrario a los postulados de la Ley de la Administración Financiera de la República. En criterio de este Organo Asesor, la duda se respondía a través del principio jurídico de que la norma posterior deroga a la anterior en lo que éste se le oponga. Así, se concluyó sobre este punto en particular:

"El primer aspecto que se debe analizar, es dicha norma prevalece sobre la Ley de la Administración Financiera de la República (Ley 1279 de 6 de mayo de 1951). El artículo 9º se ubica dentro de la Ley 6050 de 14 de marzo de 1977 que reformó en su totalidad la anterior Ley Orgánica del Consejo de la Producción y sus reformas. Nos encontramos, por lo tanto, con una ley que vino a derogar tácitamente, por lo menos, para los efectos del artículo 9º, la Ley de Administración Financiera que ya se encontraba vigente, sustentándonos para hacer tal afirmación en el principio de que la ley posterior deroga a la anterior, en lo que se le oponga (artículo 129 de la Carta Magna)."

Amén de lo dicho anteriormente, debe tomarse en cuenta que conforme al artículo 2º de la Ley de Contratación Administrativa las actividades contractuales desarrolladas entre entes de derecho público no se encuentran sujetos a los procedimientos de concursos establecidos en dicha normativa. Así, la obligación de contratar mediante concurso lo es en relación con los particulares, pero no en las relaciones entre la misma Administración.

Resta analizar en qué medida la norma cuestionada viene a significar una violación al principio constitucional de igualdad ante la ley. A tal efecto, debe retomarse la afirmación realizada páginas atrás, en el sentido de que el CNP no tiene las características de un particular que produce bienes de consumo para la población. Antes bien, su naturaleza jurídica lo define como un ente intermediador entre la producción y el consumo, con una tendencia marcada de protección al sector productivo. Lo anterior permite establecer que, en la realidad, no puede sustentarse que el Consejo y los productores privados se encuentren en una situación de igualdad que torne en imperativo la aplicación de los mismos preceptos normativos para ambos. La noción de igualdad constitucional, como ha sido desarrollada por esa Sala, implica que se dé trato similar a aquellos sujetos o situaciones en las que existe un común denominador que torne en reprochable cualquier diferenciación; y, como vimos, el CNP, dada la índole de sus tareas, no puede reputarse como un mero agente de intermediación en la economía, y, mucho menos, como un sujeto en igualdad de condiciones que los productores particulares de bienes de consumo. Esta disímil naturaleza jurídica que se aprecia entre el Consejo y los productores, torne en insostenible el argumento de que el artículo 9º de la LOCNP propicia una irracional distinción entre Institución Pública y productores, pues precisamente a raíz de diferente naturaleza jurídica, no es necesario que se aplique una normativa jurídica común para normar la actividad de aquéllos. Antes bien, y como se ha manifestado a lo largo de esta audiencia, los fines de interés público que persigue el CNP –que no son precisamente los que pretende el productor privado– requieren de una normativa especial y comprensiva de facultades y competencias ajenas o excepcionales de aquellas otorgadas a los particulares en ejercicio de sus actividades. Recuérdese que este criterio de la importancia de realizar actividades de interés público dentro del ordenamiento jurídico costarricense ha servido como parámetro de análisis de normas que establecen ciertos privilegios para las Instituciones Públicas, calificándolas conformes con el Texto Constitucional. Así, por ejemplo, la Honorable Sala dispuso:

"II. El Instituto de Desarrollo Agrario como el órgano de la reforma agraria, es una Institución Autónoma de derecho público con personalidad jurídica, patrimonio propio e independencia administrativa, con su domicilio legal en la ciudad de san José (artículo 1 de la Ley del Instituto de Desarrollo agrario), y cumple con fines públicos tales como promover el cumplimiento de la función social de la propiedad, y solucionar problemas provenientes de la ocupación de tierras, su actividad ordinaria es precisamente el tráfico de tierras, y los bienes y servicios necesarios para el desarrollo de éstas y su explotación rural. Los fines públicos de esta institución estatal están descritos en el artículo 3 de la Ley 6735. Siendo sus fines de interés social, tales como la solución de problemas provenientes de ocupación de reservas nacionales o la ocupación en precario de tierras de dominio privado en todo el país, no puede considerarse que sea un ente que está en igualdad de condiciones con los demás sujetos procesales, así lo concibió el legislador al darle los privilegios contenidos en el artículo 7 de la Ley 6735, y el que es motivo de consulta, por lo que el diferente trato no es contrario a la Constitución, sino que tiene como fundamento el facilitar a este Instituto sus funciones, por lo que lo procedente es evacuar la consulta en el sentido de que no resulta inconstitucional el artículo consultado." (Voto Nº 1109–93 de 9 de marzo de 1993).

Si bien existen múltiples resoluciones de la Sala sobre el tema de la igualdad, conviene citar una reciente que analiza muy bien el punto, además de que lo relaciona con el ejercicio de la discrecionalidad de la Administración.

"Por otra parte, la prioridad para incluir al régimen a unos sectores sobre otros es un asunto de oportunidad y conveniencia, que no sólo no implica discriminación alguna –pues, al fin y al cabo, todos los sectores serían incluidos dentro del régimen–, sino que además son criterios no revisables en esta vía por no vulnerar la Constitución. En este sentido, tampoco el hecho de que se exijan diferentes requisitos para el hombre y la mujer en torno a la obtención a la jubilación o pensión implica algún tipo de discriminación, pues tanto la edad y demás requisitos aplicables a cada uno de los géneros (hombre y mujer) responden a situaciones de hecho que el legislador ha tomado en cuenta como parámetros objetivos para hacer la distinción en cuestión, situación que es razonables y constituye un motivo suficiente para dar un trato diverso a uno y a otros, en particular en cuanto a la exigencia para una determinada edad para jubilarse. El principio de igualdad contenido en el artículo 33 de la Constitución Política, como bien lo ha expresado este Tribunal en anteriores ocasiones no es un igualitarismo, ya que en tanto la distinción que se haga esté motivada en condiciones objetivas y razonables, como en este caso, no resulta contraria a lo establecido en el artículo de última cita y por ende no es inconstitucionalidad. En una misma línea de pensamiento, tampoco podrían entenderse violentados los artículos 73 y 74 constitucionales, toda vez que la administración cumplió efectivamente con llegar a establecer un régimen de seguridad social con una cobertura general y su proceso en forma progresiva como ya se expuso, obedece solamente a un criterio de oportunidad y conveniencia que resulta razonable y proporcional a las exigencias del mismo sistema." (Resolución Nº 1893–99 de 12 de marzo de 1999)

Es claro que los particulares no se encuentran en una situación de igualdad con respecto al Consejo Nacional de Producción, debido a que a éste se le asignan fines públicos a cumplir, otorgándosele como un instrumento para ello, la posibilidad de que realice intermediación de ciertos productos entre los agricultores y las instituciones del Estado. Consecuentemente, según ya se ha explicado, el contenido del numeral deviene en razonable y proporcionado, obedeciendo a criterios y oportunidad y conveniencia de exclusivo resorte del legislador, y que por lo tanto no violentan lo dispuesto en el artículo 33 de la Carta Magna.

Amén de todo lo expuesto, cabe advertir que en aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, antes mencionados, y de los mismos límites para el ejercicio de cualquier competencia pública –artículos 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública– el CNP está obligado a examinar la conveniencia presupuestaria de incluir a un determinado producto dentro de las previsiones del artículo 9º, en tanto ello no implique precios superiores a aquellos que podrían obtenerse en el mercado privado. La anterior aseveración tiene importancia en el tanto que es claro que, si bien se sostiene que la norma no contiene roces con el Texto Fundamental, su aplicación a circunstancias específicas sí podría acarrear lesión de aquellos postulados que informan el Ordenamiento Jurídico. A tal efecto, corresponde al CNP determinar, con fundamento en sus propias competencias, cuáles productos pueden ser vendidos a los entes públicos sin que ello implique erogaciones económicas mucho mayores que aquellas que se producirían si esos mismos entes contrataran con particulares el suministro de esos productos. Claro está, que lo anterior es un problema de aplicación de la norma, que en nada incide sobre su conformidad con el Texto Fundamental.

Como último punto, debe señalarse que conforme a todo lo expuesto en modo alguno existe una limitación o restricción al derecho al trabajo. Sobre este derecho, aunque no relacionado con una situación similar a la que aquí se presenta, aunque los principios sí resultan aplicables, la Sala ha señalado:

"III.- En cuanto a una supuesta violación al derecho al trabajo a que aluden los gestionantes, en el tanto, se les exige este requisito para desempeñarse en una función dentro de la Administración Pública, la sentencia de repetida sita dispuso sobre el particular en su considerando XIII lo siguiente: " XIII).- EL DERECHO AL TRABAJO: El accionante plantea que la colegiación obligatoria lesiona su derecho fundamental al trabajo, en el tanto, le exige este requisito para desempeñarse en una función para la cual recibió un título universitario. El aspecto, tiene estrecha relación con todo lo que se ha expuesto en los considerandos anteriores y resulta de importancia agregar que, como ya lo ha indicado la Sala en su reiterada jurisprudencia, ningún derecho individual es absoluto y si bien es cierto la colegiación obligatoria supone una limitación al derecho al trabajo, esa limitación resulta justificada en la propia Carta Fundamental -artículo 28- pues tiene como finalidad el reconocimiento y respeto de los derechos de terceros, y en general busca una clara contribución al interés general. En su Sentencia No. 789-94, de las quince horas veintisiete minutos del ocho de febrero de mil novecientos noventa y cuatro, literalmente dijo : "I.- El trabajo es un derecho del individuo y una obligación de éste con la sociedad, y el Estado debe procurar que todos tengan ocupación honesta y útil. La libre elección de una ocupación significa que no puede forzarse a un ciudadano a desempeñar labores que no desee realizar, a tenor de lo preceptuado por el artículo 56 de la Carta Magna. Sin embargo, no significa que se trate de un derecho absoluto, pues no es posible por razones obvias. Hay restricciones lícitas, originadas en la misma Constitución, legitimadas por el ordinal 28 que establece los límites a las libertades, al consignar que "...Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a terceros, están fuera del dominio de la ley". "En el derecho al trabajo no existe limitación alguna, pero sí existen ciertos requisitos que deben cumplirse necesariamente para ejercer determinada función, a fin de que la profesión se ejerza de acuerdo con las reglas del arte. En tal sentido, esta Sala en sentencia número 3173-93 de las catorce horas con cincuenta minutos del seis de julio de mil novecientos noventa y tres, estableció que: "I.- Es corrientemente aceptada la tesis de que algunos derechos subjetivos no son absolutos, en el sentido de que nacen limitados; en primer lugar, en razón de que se desarrollan dentro del marco de las reglas que regulan la convivencia social; y en segundo, en razón de que su ejercicio está sujeto a límites que se refieren al derecho en sí, es decir, a su contenido específico, de manera tal que la Constitución al consagrar una libertad pública y remitirla a la Ley para su definición, lo hace para que determine sus alcances. No se trata de restringir la libertad cuyo contenido ya se encuentra definido por la propia Constitución, sino únicamente precisar, con normas técnicas, el contenido de la libertad en cuestión. Las limitaciones se refieren al ejercicio efectivo de las libertades públicas, es decir, implican por sí mismas una disminución en la esfera jurídica del sujeto, bajo ciertas condiciones y en determinadas circunstancias. Por esta razón constituyen las fronteras del derecho, más allá de las cuales no se está ante el legítimo ejercicio del mismo. Para que sean válidas las limitaciones a los derechos fundamentales deben estar contenidas en la propia Constitución, o en su defecto, la misma debe autorizar al legislador para imponerlas en determinadas condiciones.

II.- Los derechos fundamentales de cada persona deben coexistir con todos y cada uno de los derechos fundamentales de los demás; por lo que en aras de la convivencia se hace necesario muchas veces un recorte en el ejercicio de esos derechos y libertades, aunque sea únicamente en la medida precisa para que las otras personas los disfruten en iguales condiciones. Sin embargo, el principio de coexistencia de las libertades públicas -el derecho de terceros- no es la única fuente justa para imponer limitaciones a éstas; los conceptos "moral" concebida como el conjunto de principios y creencias fundamentales vigentes en la sociedad, cuya violación ofende gravemente a la generalidad de sus miembros y "orden público", también actúan como factores justificantes de las limitaciones de los derechos fundamentales..."

II.- Las limitaciones que se establecen legalmente para permitir a determinadas personas, que cumplan con ciertos requisitos, el desempeño de algunas profesiones, tampoco violan el principio constitucional de igualdad jurídica consagrado en el artículo 33 de la Constitución Política. En Sentencia Nº 138-93, de las quince horas y cincuenta y cinco minutos del doce de enero del año pasado, de esta Sala se definió:

"...Deben recibir igual tratamiento quienes en igual situación se encuentran, como la regla no es absoluta, ha de entenderse como mandato de tratar igual a todos los que sean parte de una determinada categoría. Tradúcese así el problema de que las categorías no deben ser arbitrarias y que tampoco deben serlo los criterios para formar parte de ellas o ser excluidas de ellas". De manera que, es entonces válido para evitar el caos por seguridad jurídica, que ciertas funciones, deben ser desempeñadas por determinadas personas, porque tiene idoneidad, y cumplen con requisitos que han sido previstos, para garantizar de la mejor manera el desarrollo del cuerpo social, lo cual sucede en el contexto de la norma penal cuestionada." (Voto 5645-95 de 13 de octubre de 1995)

Consecuentemente, el derecho de escoger una ocupación honesta y útil, contenida en el artículo 56 del Texto Fundamental, en modo alguno resulta violentado por la norma aquí cuestionada, puesto que en ella a lo que se obliga a quienes deseen vender productor agropecuarios a la Administración –a lo sumo–, es a canalizar la venta a través del CNP, en virtud del desarrollo que la LOCNP realiza del artículo 50 de la Constitución."

Dentro de ese mismo expediente, la Sala Constitucional emite la Sentencia Nº 2000-6969 de 9 de agosto del 2000, en la que precisó lo que a continuación se transcribe:

"II.- Objeto de la acción. Impugna la sociedad accionante la constitucionalidad de la norma contenida en el artículo 9° de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción, número 2035 del diecisiete de julio de mil novecientos cincuenta y seis, que al efecto dispone: (…)

Considera la empresa recurrente que la norma en cuestión es contraria a lo establecido en los artículos 33 (principio de igualdad ante la Ley), 45 (propiedad privada), 46 (libertad de comercio y derechos del consumidor), 56 (derecho al trabajo) y 182 (principio de contratación administrativa) de la Constitución Política.

Sobre el fondo.

III.- Marco normativo. Para entender adecuadamente el significado de la norma impugnada, es necesario analizar la posición que la misma ocupa dentro del sistema normativo costarricense. Así, el artículo 50 de la Constitución Política reconoce el derecho fundamental de todos los ciudadanos de ser beneficiarios de un justo y adecuado sistema de distribución de la riqueza, que le garantice un grado mínimo de bienestar necesario para su digna existencia como ser humano. Dentro de ese contexto, el legislador fue creando diversas instituciones y mecanismos tendientes a hacer efectivo el mandato consagrado el numeral constitucional citado. Uno de tales instrumentos es el Consejo Nacional de Producción, ente descentralizado constituido en mil novecientos cincuenta y seis, con la finalidad de fomentar la producción agrícola, pecuaria y marina, así como la estabilización de los precios de los artículos alimenticios de primera necesidad y los insumos necesarios en la actividad industrial, para con ello lograr un justo equilibrio entre productores y consumidores. (Artículo 3° de la Ley 2035) Procura así el consejo, llevar en la meta de distribuir equitativamente la renta, propiciando que los agricultores logren vender sus cosechas a precios justos y que los consumidores finalmente reciban un producto en condiciones favorables. (Artículo 5° de la Ley 2035) Es decir, que el Consejo Nacional de Producción no es un ente cuya actividad persiga fines de lucro, y por el contrario esta institución persigue únicamente fines públicos, tendientes a lograr el interés general. A partir de la anterior introducción, es posible entrar a analizar la constitucionalidad del dispositivo legal cuestionado. Para ello, se partirá de un doble ángulo de enfoque: la alegada violación a la libertad de comercio, que de haber ocurrido, conllevaría en este caso la lesión a los derechos al trabajo y a la igualdad de trato, por lo que debe ser analizado en un solo ítem; y segundo: la también alegada vulneración de las reglas constitucionales sobre contratación administrativa.

IV.- Sobre la libertad de empresa. La libertad de comercio, como un derecho complejo comprensivo de diversas prerrogativas, se encuentra consagrado en el artículo 46 de la Constitución Política, imponiendo en lo conducente una prohibición absoluta a los monopolios de carácter particular y a los de cualquier otra naturaleza que amenacen o restrinjan la actividad comercial, agrícola e industrial. Por el contrario, lo que este ente realiza es primordialmente una función de intermediación entre productores y consumidores, a fin de evitar situaciones de desigualdad que comprometan el interés general. La norma contenida en el artículo 9° de la ley 2035 no crea un monopolio a favor del Consejo, sino que únicamente fija una regla de procedimiento en la contratación de los bienes alimenticios que el Estado requiera, imponiendo la necesidad de acudir al intermediario. Ello no implica, claro está, que esté prohibida la producción por parte de sujetos particulares, de aquellos productos que forman el giro normal de actividades del Consejo; tampoco se limita la posibilidad que tienen estas personas de colocar sus productos en el mercado nacional o internacional. Inclusive estos productores podrían vender sus productos al Estado y a los otros entes públicos, si lo hacen a través del Consejo Nacional de Producción. En otras palabras, la norma impugnada no crea un monopolio a favor del Consejo Nacional de Producción, ni limita la libertad de comercio de los productores agropecuarios más que en cuanto al procedimiento que tendrán que emplear a fin de vender sus productos a la Administración. Lo anterior se ve reforzado con el hecho de que la jurisprudencia constitucional ha sido abundante y conteste en reconocer que la libertad de comercio puede ser sujeta a restricciones de interés público, creadas mediante Ley formal, y que no destruyan su núcleo esencial de derecho. (Ver por ejemplo las sentencias números 2981-96, 4848-96, 7044-96, 537-98)

V.- En la especie, estamos ante una actuación constitucionalmente válida según los anteriores parámetros. Como no produce la norma en cuestión un lesión a las normas y principios constitucionales referentes a la libertad de empresa, como consecuencia de ello tampoco resulta tal norma contraria a las normas consagradas en los artículos 33, 45 y 56 de la Constitución Política. En cuanto al derecho al trabajo, no se constara que dicho derecho sea en forma alguna restringido con la norma en análisis, ya que la misma ni impide el ejercicio de cualquier trabajo remunerado y digno. Respecto de la alegada violación al principio de igualdad ante la Ley, se parte del hecho de que la situación en que quedan los productores agropecuarios nacionales ante el Consejo Nacional de Producción no es de inferioridad, ya que la existencia de un trato diferenciado deriva de su propia desigualdad, ya que mientras uno es un sujeto de derecho privado que actúa en el proceso productivo, el otro es una institución destinada a cumplir fines de interés general y que participa en el mercado básicamente como intermediario. Respecto de un único grupo de clientes –los entes públicos- se establecen procedimientos especiales que garanticen que el estado adquiera productos de calidad a precio razonable. Sobre la inexistencia de una violación al derecho de propiedad, es claro que la norma impugnada no impide el ejercicio de ninguno de los atributos característicos de este derecho fundamental.

VI.- Sobre el principio de contratación administrativa. Respecto de la exigencia prevista en el artículo 182 de la Constitución Política, en el sentido de que los contratos del Estado deben ser realizados mediante el procedimiento de licitación previsto en la Ley, no estima esta Sala que con la norma impugnada haya sido vulnerado tan importante garantía de transparencia en la actuación pública. En efecto, la propia Ley de Contratación Administrativa establece como una de las excepciones a la aplicación de dicha Ley la actividad contractual desarrollada entre entes de Derecho Público (artículo 2° inciso c). La disposición impugnada no vulnera el principio constitucional de licitación pública, ya que el mismo fue establecido para garantizar la nitidez de los acuerdos de carácter patrimonial que involucraran a la administración y a un sujeto particular, a fin de evitar que los intereses privados se pudieran imponer a la necesidad pública que determinó la contratación, y a la de negociar en condiciones favorables de calidad y precio en contratos en que el Estado o algún otro ente público fuera parte. Como el Consejo Nacional de Producción es un ente público creado para la atención de determinadas necesidades de interés general, el hecho de que los contratos que entre él y otras entidades públicas se realicen acuden a la negociación directa, no vulnera la mencionada norma constitucional. Así las cosas, también en cuanto a este punto la norma en análisis no es contraria con el derecho de la Constitución.

VII.- Conclusión. En vista de los argumentos esgrimidos, considera esta Sala que la norma contenida en el artículo 9° de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción no es contraria a las normas contenidas en los artículos 33, 45, 46, 56 y 182 de la Constitución Política, razón por la cual esta acción de inconstitucionalidad deberá ser declarada sin lugar, como en efecto se hace."

De lo anterior se concluye que la posición de este Organo Asesor, avalada por la Sala Constitucional, es en el sentido de que el artículo 9 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Producción se encuentra vigente y es constitucional.

 

II. En cuanto al Decreto Ejecutivo Nº 28370

En el artículo 1º del Decreto Ejecutivo Nº 2837-MP-MAG-H-MEIC de 22 de diciembre de 1999, publicado en el Alcance Nº 1-A a la Gaceta Nº 6 del 10 de enero del 2000, se dispuso lo siguiente:

"Será facultativo u opcional para los órganos del Estado, las instituciones públicas descentralizadas, autónomas y semiautónomas, empresas públicas y sociedades anónimas del estado y las municipalidades; contratar con el Consejo Nacional de la Producción, para la adquisición de productos genéricos o industrializados de tipo agrícola, pecuario ó marinos y considerados como artículos básicos de consumo popular que, realizaba el Consejo Nacional de Producción como parte de su función de estabilización de precios."

Por su parte, recordemos que el artículo 9 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Producción establece:

"Artículo 9º.– Los entes públicos están obligados a proveerse del Consejo todo tipo de suministros genéricos propios del tráfico de éste, a los precios establecidos. A tal efecto, quedan facultados dichos entes para contratar directamente esos suministros con el Consejo."

 

NOTA DE SINALEVI: A efecto de visualizar el artículo 9 referido en el texto de cita, remítase a la versión 2 de la  Ley N° 2035 del 17 de julio de 1956, Ley Orgánica del Concejo Nacional de Producción.)

Si bien el contenido de ambos artículos difiere un poco, para los efectos de esta consulta interesa resaltar el hecho de que el numeral reglamentario transforma en facultativa la obligación contenida en la Ley de que los entes públicos deban proveerse del Consejo Nacional de la Producción de todo tipo de suministros genéricos propios del tráfico de éste.

Lo anterior lleva a cuestionar la legalidad del Decreto en ese aspecto.

Recuérdese que el ejercicio de la potestad reglamentaria atribuida al Poder Ejecutivo se encuentra sujeta a determinados límites, los que la Sala Constitucional ha precisado de la siguiente manera:

"La potestad reglamentaria es un poder propio del Presidente de la República y el respectivo Ministro de Gobierno, indelegable. El reglamento complementa y desarrolla la ley para su correcta aplicación, no la crea, ni puede alterar su espíritu." (Resolución Nº 564-91 de 20 de marzo de 1991)

"...la competencia reglamentaria está condicionada, en esencia, al desarrollo de aquellos principios que de manera general dispuso el legislador, sin que pueda ir más allá o contra lo legislado (véase la sentencia Nº 1130-90 de las 17:30 hrs del 18 de setiembre de 1990)". (Resolución Nº 565-90 del 25 de junio de 1991)

"La potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo está enmarcada en el inciso 3) del artículo 140 de la Constitución Política, que configura lo que la doctrina denomina ‘reglamentos de ejecución’. La Corte Suprema de Justicia de Argentina, con referencia a esta clase de reglamentos, ha expresado que ‘las normas reglamentarias, si bien subordinadas a la ley, la completan regulando los detalles indispensables para asegurar no solo su cumplimiento sino también los fines que se propuso el legislador’. En el ejercicio de esa potestad, el reglamento debe respetar el espíritu de la ley de la cual deriva; el reglamento no puede vulnerar la concepción sustantiva de la ley... En el proceso teleológico que se verifica en la emisión del reglamento de ejecución, la Administración debe acatar los límites de la ley y a su vez agregar experiencia y juicios propios. Es una valoración de las circunstancias que rodean la materia..." (Resolución Nº 2478-94 del 26 de mayo de 1994). (Las anteriores resoluciones se citan a manera de ejemplo, puesto que sobre el tema existe una gran cantidad, pero en el mismo sentido).

Consecuentemente, el límite fundamental del ejercicio de la potestad reglamentaria viene impuesto por el hecho de que no puede modificar o alterar el contenido o el espíritu de la ley que reglamenta.

En el presente caso, se considera que el Decreto en cuestión excede el citado límite, y por lo tanto, resulta ilegal.

Si bien este Organo Asesor no puede, formalmente, declarar la ilegalidad del Decreto, es lo cierto, que sí debe tomarse en cuenta en el contenido del artículo 6º de la Ley General de la Administración Pública, que a la letra dice:

"1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:

1. La Constitución Política;
2. Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;
3. Las leyes y los demás actos con valor de ley;
4. Los decretos del Poder ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados;
5. Los demás reglamentos del Poder ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y,
6. Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.

2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.

3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos."

De esta forma, y en aplicación del principio de jerarquía de las fuentes, el operador jurídico debe aplicar en forma prioritaria la ley frente a lo dispuesto en el reglamento. En el caso concreto, al existir contradicción entre ambos (Ley y Reglamento), prevalece lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Producción, frente a lo establecido en el artículo 1º del Decreto Ejecutivo Nº 2837-MP-MAG-H-MEIC de 22 de diciembre de 1999.

Atentamente,

 

Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora Administrativa

 

ALBE/albe

c.c.: Lic. Danilo Chaverri Soto

Ministro de la Presidencia

Ing. Orlando González

Presidente Ejecutivo del Consejo Nacional de Producción