C-112-2001

16 de abril de 2001

 

Licenciado

Renán Sancho Cubero

Presidente

Junta Directiva General

Banco Crédito Agrícola de Cartago

S. O.

Estimado señor:

    Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a la solicitud planteada, según oficio de fecha 4 de diciembre del año 2000, suscrito por su persona.

OBJETO DEL DICTAMEN

    De conformidad con el oficio señalado, se pide a la Procuraduría dictaminar en relación con la situación substanciada en treinta y un expedientes correspondientes a procedimientos administrativos ordinarios seguidos por presuntos pagos en exceso a favor de ex - servidores de ese banco.

    Según se manifiesta en el oficio señalado:

"...

Como requisito previo para declarar la nulidad de los actos administrativos declarativos de derechos, conforme el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, esta Junta Directiva General como jerarca de la Institución, solicita por este medio dictamen favorable de la Procuraduría General de la República sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad de los actos administrativos que dan lugar a estos procedimientos..."

    Se dictamina mediante este pronunciamiento en relación con la situación de la señora XXX (expediente Nº19-2000)

I. HECHOS QUE SE TIENEN POR ACREDITADOS

    De conformidad con el expediente administrativo remitido a la Procuraduría General de la República, en lo fundamental, se tienen por acreditados los siguientes hechos:

    PRIMERO. A la señora XXX se le cesó con un "movimiento" laboral denominado"Movilidad Laboral Obligatoria".

    SEGUNDO. Mediante acción de personal Nº98-4945, emitida el 21 de julio de 1998, se le reconoció a la señora XXX un total de veinte años para el pago de las prestaciones legales.

    TERCERO. Se consideraron para esa suma un año laborado en la Dirección General de Adaptación Social, más diecinueve  años trabajados en el Banco Crédito Agrícola de Cartago.

    CUARTO. Sin embargo, según el criterio de la Auditoría Interna, externado mediante el dictamen AOP-51-99, del 3 de febrero de 1999, no procedía el pago de prestaciones por el año trabajado por la señora XXX en la Dirección General de Adaptación Social.

    QUINTO. La Auditoría Interna consideró, con aplicación del criterio antes señalado, que al se le pagó un exceso de ¢ 165.296.27 (ciento sesenta y cinco mil doscientos noventa y seis colones con veinte siete céntimos), por concepto de prestaciones.

    SEXTO. La Auditoría Interna consignó en documento que parece ser anexo del Informe:

"XXX, Céd XXX

Laboró 1 año 2 meses para la Dirección General de Adaptación Social (del 1/12/77 al 1/2/79. Laboró 19 años 2 meses para el Banco (del 23/4/79 al 10/7/98)

Según constancia A.C. 097.98, emitida por el Ministerio de Justicia y Gracia, la señora XXX "…presentó la renuncia por escrito según consta en el expediente..." y ".. no se le pagaron prestaciones legales..."

En el expediente no se ubicó declaración jurada que indicara que la exfuncionaria no había recibido prestaciones legales en otra institución pública, al momento de su ingreso al Banco.

Se le reconocieron y cancelaron 20 años (19 años laborados en el Banco y 1 año laborado en la entidad precitada), según lo indicado en la acción de personal.

Considerando la interrupción entre la fecha de cese de labores en la Dirección General de Adaptación Social y la fecha de ingreso al Banco, así como que el motivo de salida en la primer entidad pública en que prestó sus servicios fue renuncia, a la señora XXX se le debió liquidar 19 años (tiempo de servicio en el Banco) lo que implica un pago adicional de 1 año equivalente a ¢165.296.27 aproximadamente.

Acción de personal N° 98-4945, emitida el 21/7/98, la cual fue revisada por Patricia Zúñiga C y aprobada por Ana Teresa Brenes Castillo. (El énfasis es nuestro).

    SÉPTIMO. Dado lo anterior, se ordenó instruir un procedimiento contra la señora XXX, por el señor Gerente General de ese Banco, procedimiento el cual luego fue anulado.

    OCTAVO. Este primer procedimiento se inició según resolución dictada por el Órgano Director a las 09:00 horas del 9 de junio de 1999, según la cual, además, se cita a la señora XXX sin la observancia del Derecho al Debido Proceso.

    NOVENO. La audiencia oral se realizó a las 11:00 horas del 27 de agosto de 1999, quien manifestó su acuerdo de pagar la suma de dinero pagada como exceso, según el criterio del Auditor, si ella había recibido ese dinero, aunque dijo que no lo podría hacer de una sola vez, específicamente manifestó su acuerdo en pagarlo en cuotas de ¢10.000.00

    DÉCIMO. El Órgano Director dispuso, mediante resolución de las 12:00 horas del 06 de setiembre de 1999:

"...Que el fin del Procedimiento es la búsqueda y verificación de la verdad real de los hechos conforme a las normas y principios procesales que regulan el Debido Proceso, contemplado en los artículos 308 y siguientes de la Ley Reguladora de la Administración Pública y 214 y siguientes de esa misma Ley.

Que la señora XXX se hizo presente el día y hora señalado para la comparecencia expresando que ella consideraba que si recibió ese dinero de más lo lógico era devolverlo por no pertenecerle.

Al respecto propuso la señora XXX que le permitieran hacer esa cancelación mediante abonos mensuales de ¢10.000.00 a partir de noviembre.

Por tanto

Este Órgano Directo se permite recomendar se acoja el arreglo de pago propuesto por la señora XXX..." (Legajo del procedimiento presuntamente anulado. El énfasis es nuestro).

    DÉCIMO PRIMERO. No constan las razones por la cual este procedimiento fue anulado, así como tampoco la presunta resolución mediante la cual se tomó esa decisión.

    DÉCIMO SEGUNDO. No consta que se le haya notificado a la señora XXX la presunta anulación de ese primer procedimiento.

    DÉCIMO TERCERO. La Junta Directiva General acordó en la sesión Nº 7330/2000, celebrada el 31 de enero del 2000, según consta en el artículo 16º del acta respectiva:

"Con fundamento en el informe de fecha 26 de enero del presente año, rendido por la Gerencia General y conocido en esta oportunidad, se acuerda instaurar un procedimiento administrativo contra los ex funcionarios que a continuación se indican, cuyas calidades constan en el referido documento que la Administración ha aportado en esta ocasión: XXX, XXX ,XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX ,XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX ,XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX. Lo anterior, con el fin de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto que ordenó el pago de prestaciones y vacaciones en exceso a dichos señores, que dejaron de laborar en el Banco con motivo de la aplicación del Plan de Reorientación Estratégica y Modernización de esta Entidad.

Por consiguiente se integran dos órganos directores, uno conformado por los señores: Ruth Montoya Rojas, Sonia Gómez Escalante y María Marta Durán Rodríguez y el otro compuesto por los señores: Fabián Ocampo Zamora, Ana Isabel Hurtado Siverio y Carlos Calderón Villalobos,...".

    DÉCIMO CUARTO. Mediante resolución dictada a las 13:00 horas del veintisiete de julio del 2000, en cumplimiento del acuerdo tomado por la Junta Directiva General del Banco Crédito Agrícola de Cartago, el Organo Director inició un nuevo el procedimiento; resolvió intimar y citar a la señora XXX a una audiencia oral y privada en los términos siguientes:

"Que a usted mediante Acciones de Personal No-98-4945 emitida el 21 de julio de 1988, se le canceló un total de 20 años por concepto de prestaciones legales, al acogerse a la "movilidad laboral obligatoria" a saber 19 años laborados en el Banco Crédito Agrícola de Cartago del período 23 de abril de 1979 al 10 de julio de 1998, más 1 año trabajado en la Dirección General de Adaptación Social. No obstante, señala el anexo del supra citado oficio AOP-51-99 que lo que se le tenía que pagar eran los 19 años laborados en el Banco Crédito Agrícola de Cartago.

Señala la Auditoría Interna que existe interrupción de varios años entre el cese de labores en la Dirección General de Adaptación Social y su ingreso al Banco Crédito Agrícola de Cartago.

Apunta la Auditoría Interna que el Banco Crédito Agrícola de Cartago supuestamente le pagó de más la suma de ¢165.296.27".

    DÉCIMO QUINTO. Mediante la misma resolución se comunica que se adjunta expediente administrativo y se procede a hacer un listado de documentos que se ponen a disposición de la señora XXX.

    Sin embargo en el expediente remitido a este Despacho no consta en forma fehaciente que se entregara la documentación respectiva.

    DÉCIMO SEXTO. El día 13 de octubre del 2000, a las 10:30 horas se inició la audiencia oral y privada antes señalada, la señora XXX, manifestó lo siguiente:

"Yo había asistido a una cita el año pasado y yo propuse que se me aceptaran abonos de ¢10.000 a partir del mes de octubre, sinceramente no me acuerdo en que mes yo vine, pero que me dieran un lapso para ir acomodándome con los pagos, pero no me contestaron anda (sic), entonces como no contestaron nada yo di por un hecho que ya todo se había terminado. Resulta que ahora me habían citado anteriormente, pero yo estaba enferma y no pude presentarme. En este momento yo pienso que puedo hacer esos pagos, porque el dinero la verdad es que si me lo dieron equivocadamente, yo estoy dispuesta a devolverlo, pero siempre y cuando se me considere que no debo pagar intereses sobre esos y que los pagos sean, que se yo, que yo los pueda manejar, porque en este momento ya tengo una serie de gastos y no estoy trabajando."

    DÉCIMO SEPTIMO. Mediante resolución del 19 de octubre del año 2000, el Órgano Director del Procedimiento consideró y dispuso:

"...

2. Que mediante acción de personal facilitada por Recursos Humanos la señora XXX recibió la suma de ¢3.305.925.56, al aplicársele a la movilidad laboral obligatoria, donde van incluidos los ¢165.296.27 pagados de más.

3.Que mediante nota entregada el 18 de agosto de los corrientes, se le notifica a la señora XXX  la apertura del procedimiento ordinario N° 19-2000, aportando la documentación correspondiente y fijando fecha, hora y lugar para la comparecencia (ver tomo 2, folios 1,2 y 3).

4.Que el día señalado para la comparecencia la señora XXX no se hizo presente y justificó su ausencia, motivo por el cual este Órgano Director dejó constancia de ello, la cual corre al folio 4 del tomo 2 del expediente.

5. Que la señora XXX solicitó una nueva comparecencia ante el Órgano Director en donde aceptó el pago de más por la suma de ¢165.296.27, y ofrece un arreglo de pago a razón de ¢5.000 por mes, sin intereses y realizarlos en el Centro de Negocios en Alajuela.

Sobre el fondo:

El procedimiento para el que fue citada la señora XXX tiene como fin encontrar la verdad real de los hechos...

...

La señora XXX en una segunda comparecencia acepta el pago de más y de inmediato ofrece hacer la devolución al Banco....

POR TANTO

Este Órgano Director con sustento en la documentación que se ha tenido a la vista, la declaración de la señora XXX y de conformidad con lo establecido por los artículos 308 y siguientes de la Ley General de Administración Pública, considera que el acto de pago de más de prestaciones a la señora XXX quedó probado su nulidad absoluta por vicios en los elementos que lo conforman. En consecuencia este Órgano Director recomienda a la Junta Directiva General declara la nulidad y proceder conforme a derecho ( art. 173.6 LGAP) y remitir el asunto a la Procuraduría General de la República para que emita el dictamen correspondiente. Lo anterior en el evento de que la Junta Directiva no acepte la propuesta que formuló ante este Organo la señora XXX." (El énfasis con el subrayado es nuestro).

    DÉCIMO OCTAVO. No consta en el expediente resolución o pronunciamiento mediante el cual se haya resuelto la " propuesta " de devolución del dinero supuestamente pagado de más.

    DÉCIMO NOVENO. Según consta en el expediente de otro servidor, afectado con el mismo proceso, con motivo de la aplicación del "Plan de Reorientación Estratégica y Modernización del Banco Crédito Agrícola de Cartago" se dirigieron a los servidores de esa entidad bancaria, al menos, dos circulares:

    a. La contenida en el memorándum GG-1352-97, de 15 de diciembre de 1997, dirigido a "Todo el personal". Se informó sobre la "Reorientación Estratégica y Modernización del Banco Crédito Agrícola de Cartago" y se puso en conocimiento de, entre otros planes, la ejecución de un "plan de movilidad voluntaria" y, posteriormente, del "programa de remoción por reorganización".

    b. La circular, también dirigida a: "Todo el personal", sin fecha, con la cual se comunicó, en lo que interesa:

" La Junta Directiva General, en sesión Nº7222/98, artículo 11º, celebrada el 20 de abril del año en curso dispuso facilitar a la Administración para que con fundamento en el proceso de reorientación estratégica y modernización del Banco, en el artículo 37 del Estatuto del Servicio Civil y el artículo 192 de la Constitución Política de Costa Rica, así como en pronunciamientos de la Contraloría General de la República, establezca en el Banco el programa de movilidad laboral obligatoria de conformidad con las siguientes condiciones:

1. A los funcionarios a quienes se les aplique dicho proceso, se les reconocerá la totalidad de los años laborados, a razón de un mes por cada año trabajado.
2. El pago de las prestaciones se hará al momento de cesarse la relación laboral, oportunidad en la que se le cancelarán la totalidad de la cesantía, el preaviso, las vacaciones pendientes de disfrute y la parte proporcional de aguinaldo.
3. El cálculo para el pago del preaviso se efectuará con base en el promedio devengado durante los últimos seis meses. Los demás extremos se calcularán de la misma forma que se indicó para el programa de movilidad voluntaria.

..." El énfasis es nuestro. Documentos incluidos en el expediente de XXX que no fueron descalificados en forma específica).

II. INCUMPLIMIENTO DEL DEBIDO PROCESO

    De previo al análisis de la situación planteada es preciso observar que los documentos que integran el expediente administrativo en su mayoría son copias simples. Sin embargo, por la forma en que se resuelve procedemos a hacer el análisis con fundamento en ellos.

    Se requiere pronunciamiento de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, para la eventual declaratoria de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos cuestionados. Consecuentemente, la Administración debe cumplir previamente el debido proceso, que en la especie se satisfaría con el procedimiento ordinario.

    No obstante, en el expediente remitido a este Despacho se manifiestan omisiones, entre ellas varias de carácter substancial que ciertamente afectan esa garantía.

 

1. Falta de competencia del órgano que requiere el pronunciamiento

    Entre los elementos fundamentales que conforman el debido proceso, de cumplimiento previo al pronunciamiento sobre la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en sede administrativa, se encuentra la competencia de los órganos que deben participar en el procedimiento.

    Según podemos corroborar en el expediente administrativo, la Junta Directiva ciertamente acordó "instaurar" el procedimiento administrativo e, igualmente, nombró al órgano director. Sin embargo, no consta en el expediente que la Junta Directiva haya acordado la solicitud del pronunciamiento de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (ver en este sentido dictamen NºC-166-85, de 22 de julio de 1985).

B. Vicios en la intimación.

    Mediante resolución dictada a las 13:30 horas del 27 de junio del 2000, el Órgano Director inició de nuevo el procedimiento y decidió intimar y citar a la señora XXX a una audiencia oral y privada.

    Sin embargo, la citación se hizo sin el debido cumplimiento de la intimación, así como tampoco del requisito específicamente previsto en el inciso f) del artículo 249 de la Ley General de la Administración Pública.

    Ciertamente, no hubo una comunicación "clara y detallada" de los reproches de legalidad que se le hacen al acto cuya anulación se pretende, ni de las consecuencias de la eventual declaratoria de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

    No se le hicieron a la señora XXX los "apercibimientos" a que quedaba sujeta "...caso de omisión, con indicación clara de la naturaleza y medida de las sanciones...."

    Pero, además, no consta que efectivamente se hayan puesto a disposición de la señora XXX todos los documentos que se indican en la resolución mediante la cual se cita.

    Estas omisiones tienen carácter substancial, ya que ciertamente no se puede afirmar que la señora XXX pudiera asumir la verdadera trascendencia de este procedimiento, el objeto real sobre el cual debía ejercer su defensa, de conformidad con las garantías constitucionales. (Pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Sala Constitucional, números: 211-95, de 11 de enero de 1995; 2526 -95, del 17 de mayo de 1995; 4557, del 16 de agosto de 1995; 416-95, de 20 de enero de 1995 y 2736-98, de 1º de abril de 1998).

    Los vicios antes señalados impiden el examen de la situación para un dictamen favorable sobre la existencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Sin embargo, dada la forma en que se resuelve esta solicitud, en aplicación de los Principios de Economía y Eficiencia Administrativa procedemos a realizar el análisis en los términos siguientes.

B. La naturaleza absoluta evidente y manifiesta

1. Inexistencia de la nulidad absoluta

    Tal y como se desprende de este enunciado, la primera condición que se requiere para la declaratoria de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en sede administrativa es, precisamente, que presente el vicio de la nulidad absoluta.

    En consecuencia, es importante tener en consideración que la Ley General de la Administración Pública dispone:

"...

Artículo 166 : Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente.

Artículo 167.- Habrá nulidad relativa del acto cuando sea imperfecto uno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad será absoluta.

    En la especie, según lo podemos notar no falta en forma total ninguno de los elementos del acto. El vicio que se afirma por la Administración es una imperfección del contenido en el tanto en que, de conformidad con el criterio del Auditor y de la Administración misma hubo una mala valoración del presupuesto que definió el monto de las prestaciones.

2. El carácter excepcional de la potestad administrativa de revocatoria de actos con nulidad absoluta, evidente y manifiesta

    Si no se está ante una nulidad absoluta, ello es suficiente para prescindir del examen de las cualidades "evidente" y "manifiesta".

    No obstante, es conveniente señalar que, según lo substanciado en autos, el vicio que motivó la apertura del expediente administrativo no es evidente ni manifiesto.

    El análisis del instituto de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta se ha hecho reiteradamente en la Doctrina y en la jurisprudencia administrativa de este órgano. Su naturaleza excepcional no requiere de mayores consideraciones.

    De los mismos principios que estructuran la ideología republicana consagrada en el artículo 1º de la Carta Magna y del desarrollo que se hace en la misma, se infiere que la potestad administrativa de revocar los propios actos, reconocida legalmente a la Administración, sólo puede ser de ejercicio en situaciones de excepción.

    Por ello el legislador determinó y definió este supuesto como "nulidad absoluta, evidente y manifiesta". Ciertamente la utilización del pleonasmo no expresa un mero capricho del legislador sino una garantía para el ciudadano, frente a la posibilidad de una eventual arbitrariedad de la Administración; una garantía que constituye sin duda una de las manifestaciones de nuestro sistema republicano consolidado y desarrollado sobre valores fundamentales entre ellos: la seguridad jurídica.

    El carácter excepcional de esta potestad se garantiza por el mismo Ordenamiento Jurídico, incluso dentro del mismo artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, cuando se dispone:

"...

6-La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula.

Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199..."

    Los límites de esta potestad, se desprenden claramente de las explicaciones de Eduardo Ortíz cuando, dentro de la discusión legislativa del proyecto de la Ley General de la Administración Pública, buscaba la precisión de los mismos, en los siguientes términos:

"…

El juicio de lesividad es una protección a la seguridad jurídica del administrado en el sentido de que si tiene un derecho derivado de un acto administrativo, puede tener la confianza de que no le será suprimido sin un juicio con todas las garantías de un proceso judicial.

Pero se dice, y la Comisión creyó que con razón, y esto empezó a decirse en España, no en Costa Rica, que cuando la nulidad del acto es absoluta, evidente, clara, el administrado no tiene derecho a esa seguridad, porque está refiriendo un derecho en condiciones que obviamente no pueden garantizarse, porque él mismo sabe que el acto que se está realizando es absolutamente nulo y en consecuencia no tiene una expectativa bien fundada de poder mantenerse ese derecho. Luego, en esos casos, la Administración puede deshacer ese derecho en la vía administrativa, sin ir al juez, con la garantía y aquí nosotros hemos alegado de nuestra cuenta para que no se trate simplemente de una volubilidad, de una veleidad de la Administración, de que tendrá que haber previo dictamen favorable de la procuraduría General de la República y votación por mayoría simple del Consejo de Gobierno. Esto significa que eso no lo va decidir un Ministro, lo decide el Consejo de Gobierno y no lo va a decidir el Consejo de Gobierno por sí y ante sí sino previo dictamen favorable, recomendando la anulación, de la Procuraduría General de la República, sin el cual dictamen, ni siquiera el Consejo de Gobierno podría dar lugar a esa anulación.

...

...si en lugar de hablar de la nulidad absoluta pusiéramos así: "La declaración de la nulidad absoluta que sea manifiesta", en otras palabras, para acentuar el hecho de que el administrado cuando sea evidente la nulidad no tiene derecho al juicio de lesividad, Es decir, decir "La declaración de nulidad absoluta cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, podrá hacerse la declaración de la misma por el Estado, es decir, eliminar simplemente el hecho de que la nulidad sea absoluta, puede ser que sea absoluta, pero si no es manifiesta, obvia, entonces jugará el principio de lesividad. Entiende la modalidad que le estoy dando? Estoy restringiendo el concepto ya no en los casos de nulidad absoluta, sino en los casos de nulidad manifiesta y evidente…

…Yo por eso sugería, para hacer esto más tutelar del particular, poner en el párrafo primero "cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, " y agregar uno quinto que diga: "cuando la administración prescinda ilegalmente del juicio de lesividad, por tratarse de una lesividad relativa la que aqueja el acto, deberá acogerse la demanda en su contra aún si se constata la nulidad relativa" y con eso ponemos la administración en un jaque mate porque la primera vez que la administración quiera anular un acto arbitrariamente se va a encontrar ante esta alternativa…la administración puede decir, si hago el juicio de lesividad porque esta nulidad es relativa, lo gano, dado que declaran que es nulidad y anulan el acto, es decir, yendo a la lesividad, pero si no hago el juicio de lesividad lo que va a ocurrir es que si el juez descubre que la nulidad es relativa y ve arbitrario mi acto, pierdo el juicio aunque lo declare nulo porque la ley lo dispone así como sanción para la arbitrariedad. Es decir, yo veo que una administración puesta en esta alternativa, muy probablemente opte por atenerse a la ley, porque no le conviene el riesgo de perderse un juicio que de otro modo podría ganar, si actúa correctamente…". (Acta de la Sesión Nº103, celebrada por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, a las catorce horas con quince minutos del dos de abril de mil novecientos setenta, págs. 2, 5 y 6).

    La Sala Constitucional se ha referido reiteradamente al carácter excepcional de esta potestad. Así, entre otras, en las siguientes sentencias:

"...Tal argumentación es manifiestamente improcedente toda vez que si bien es cierto que la administración pública tiene la facultad de anular sus propios actos cuando ella considere que son lesivos a sus intereses, tal facultad es limitada cuando se está ante un acto declarativo de derechos, pues para ello deberá ir al proceso de lesividad que para los efectos contienen los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, según lo que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, siempre y cuando no se esté ante una nulidad absoluta, manifiesta y evidente, en cuyo caso podrá declararla de oficio..." (Sentencia Nº458-90. El énfasis es nuestro).

"...Un acto declaratorio de derechos sólo puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta sino de aquella que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada. Consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, o lo que es igual sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir ello..." (Sentencia Nº1563-91. El énfasis es nuestro).

    Se desprenden del artículo 173, dentro del contexto ideológico de nuestro Ordenamiento Jurídico, que no puede ser otro que el determinado por la misma Carta Magna, entre otras consecuencias, que:

    . La potestad de la revocación de los propios actos, por parte de la misma Administración, es limitada, en tratándose actos declaratorios de derechos.

    . Que la potestad administrativa de revocación de los propios actos sólo se encuentra autorizada para los casos en los que concurre una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

    . Que la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por su misma naturaleza, es aquella que se muestra por sí misma sin requerir de análisis jurídicos profundos o interpretaciones jurídicas especiales para su establecimiento.

    . Que, sin perjuicio de los objetivos específicos de la anulación de un acto que presenta una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, el ejercicio de la misma constituye una aplicación concreta de la Justicia Administrativa.

3. Inexistencia de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el caso concreto

    Ciertamente no se está ante una nulidad absoluta. No obstante, es importante señalar que en todo caso tampoco la nulidad es evidente ni manifiesta.

    En efecto, según podemos corroborar, tanto en el legajo que corresponde a este procedimiento administrativo como al primero (que fue anulado pero que aparentemente se mantiene como parte del expediente administrativo), la señora XXX fue cesada con oportunidad de la ejecución de y dentro de un plan de "movilidad laboral obligatoria". Mediante la valoración conjunta de esta circunstancia y otros aspectos y elementos del procedimiento en el caso concreto no es posible concluir con certeza que existe nulidad absoluta, ni que la misma sea evidente y manifiesta.

    Así, entre otras circunstancias, debe valorarse que:

    a. Con memorándum GG-1352-97, de 15 de diciembre de 1997, dirigido a "Todo el personal", se informó sobre la "Reorientación Estratégica y Modernización del Banco Crédito Agrícola de Cartago, donde se ponía en conocimiento de, entre otros planes, la ejecución de un "plan de movilidad voluntaria" y, posteriormente, del "programa de remoción por reorganización".

    b. Que, mediante circular dirigida a: "Todo el personal", cuya fecha no se consigna, se comunicó, en lo que interesa:

" La Junta Directiva General, en sesión Nº 7222/98, artículo 11º, celebrada el 20 de abril del año en curso dispuso facilitar a la Administración para que con fundamento en el proceso de reorientación estratégica y modernización del Banco, en el artículo 37 del Estatuto del Servicio Civil y el artículo 192 de la Constitución Política de Costa Rica, así como en pronunciamientos de la Contraloría General de la República, establezca en el Banco el programa de movilidad laboral obligatoria de conformidad con las siguientes condiciones:

1. A los funcionarios a quienes se les aplique dicho proceso, se les reconocerá la totalidad de los años laborados, a razón de un mes por cada año trabajado.
2. El pago de las prestaciones se hará al momento de cesarse la relación laboral, oportunidad en la que se le cancelarán la totalidad de la cesantía, el preaviso, las vacaciones pendientes de disfrute y la parte proporcional de aguinaldo.
3. El cálculo para el pago del preaviso se efectuará con base en el promedio devengado durante los últimos seis meses. Los demás extremos se calcularán de la misma forma que se indicó para el programa de movilidad voluntaria.

..." (El énfasis es nuestro).

    c. Que, mediante el informe contenido en el oficio Nº AOP-51-99, la Auditoría Interna indicó:

"...Según constancia A.C. 097.98, emitida por el Ministerio de Justicia y Gracia, la señora XXX ".. presentó la renuncia por escrito según consta en el expediente..." y ".. no se le pagaron prestaciones legales..."

En el expediente no se ubicó declaración jurada que indicara que la exfuncionaria no había recibido prestaciones legales en otra institución pública, al momento de su ingreso al Banco...

...

Considerando la interrupción entre la fecha de cese de labores en la Dirección General de Adaptación Social y la fecha de ingreso al Banco, así como que el motivo de salida en la primer entidad pública en que prestó sus servicios fue renuncia, a la señora XXX se le debió liquidar 19 años (tiempo de servicio en el Banco) lo que implica un pago adicional de 1 año equivalente a ¢165.296.27 aproximadamente."

    d. Que, no obstante, el hecho de que en el expediente (suponemos que el "expediente laboral personal") no se ubicara declaración jurada de no haber recibido prestaciones laborales en otra institución, no permite presumir lo opuesto, menos aún, si la misma Auditoría determinó que el documento A. C097.98 del Ministerio de Justicia y Gracias, hizo contar que no se pagaron prestaciones legales a la señora XXX.

    De lo expuesto se desprende claramente que se requeriría un análisis para determinar la posibilidad de la aplicación en el caso concreto del artículo 37 del Estatuto Civil, uno de los fundamentos de la circular sin fecha que ya se mencionó; artículo con el que se dispone, en lo que interesa:

"...

De los derechos y deberes

Artículo 37.- Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta

ley gozarán de los siguientes derechos:

a) No podrán se despedidos de sus cargos a menos que incurran en causal de despido, según lo establece el Código de Trabajo, o por reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos, de conformidad con lo establecido en el artículo 47 de esta ley.

...

f) Si cesaren en sus funciones por supresión del empleo, tendrán derecho a una indemnización de un mes por cada año o fracción de seis o más meses de servicios prestados..."

    Igualmente, habría que proceder al análisis de la situación dentro del ámbito de la reiterada jurisprudencia constitucional en relación con las obligaciones del Estado y los derechos de las personas en la aplicación de los planes de movilidad laboral. ( Entre otras sentencias, pueden analizarse las números: 5676-95, de las 15:09 horas del 18 de octubre de 1995; 6241-95, de las 17:00 horas del 15 de noviembre de 1995; 6776-95, de las 16:03 horas del 12 de diciembre de 1995; 6780-95, de las 16:15 horas del 12 de diciembre de 1995; 6781-95, de las 16:18 horas del 12 de diciembre de 1995; 6842-95 de las 9:03 horas del 15 de diciembre de 1995 y 0007-96, de las 15:12 horas del 3 de enero de 1996).

    Todo ello, además, en forma relacionada con el régimen específico dentro del cual se desarrollaban las relaciones laborales de los servidores del Banco Crédito Agrícola de Cartago en el momento en que se dio la reestructuración cuyo cese de la señora XXX fue una de sus consecuencias.

    De lo expuesto se desprende con claridad que la presunta nulidad no es evidente ni manifiesta.

CONCLUSIÓN

    Según la substanciación del expediente administrativo remitido a este Despacho y el Ordenamiento Jurídico, especialmente los artículos 11, 33, 39, 41, 191 y 192de la Constitución Política y 11, 13, 130, 131, 132, 133, 158, 165, 166, 167, 173, 214 y siguientes y concordantes y 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, no procede dictaminar favorablemente en relación con la presunta nulidad absoluta evidente y manifiesta de los actos administrativos mediante los cuales se le reconoció a la señora XXX el pago de prestaciones por veinte años de servicio.

    Devolvemos a su Despacho el expediente administrativo relacionado, el cual consta de dos tomos. En el número 1, hemos incorporado fotocopias de las dos circulares ya citadas.

    Atentamente,

 

Licda. María Gerarda Arias Méndez                      Licda. Clara Villegas Ramírez

PROCURADORA DE HACIENDA                           ASISTENTE ABOGADA