C-128-2001

30 de abril de 2001

 

Licenciado

Renán Sancho Cubero

Presidente

Junta Directiva General

Banco Crédito Agrícola de Cartago

S. O.

 

Estimado señor:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a la solicitud planteada, según oficio de fecha 4 de diciembre del año 2000, suscrito por su persona.

OBJETO DEL DICTAMEN

    De conformidad con el oficio señalado, se pide a la Procuraduría dictaminar en relación con la situación substanciada en treinta y un expedientes correspondientes a procedimientos administrativos ordinarios seguidos por presuntos pagos en exceso a favor de ex - servidores de ese banco.

    Según se manifiesta en el oficio señalado:

"...

Como requisito previo para declarar la nulidad de los actos administrativos declarativos de derechos, conforme el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, esta Junta Directiva General como jerarca de la Institución, solicita por este medio dictamen favorable de la procuraduría General de la República sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad de los actos administrativos que dan lugar a estos procedimientos..."

    Se dictamina mediante este oficio es relación con la situación de la señora XXX (expediente Nº30-2000).

I. HECHOS QUE SE TIENEN POR ACREDITADOS

    De conformidad con el expediente administrativo remitido a la Procuraduría General de la República, en lo fundamental, se tienen por acreditados los siguientes hechos:

PRIMERO. A la señora XXX se le cesó mediante un programa de "Movilidad Laboral", con motivo de la aplicación del "Plan de Reorientación Estratégica y Modernización del Banco".

SEGUNDO. El expediente no permite determinar cuantos años laboró la señora XXX en el Banco Crédito Agrícola de Cartago, ni el tipo de movilidad, voluntaria u obligatoria, mediante la cual se extinguió su relación laboral con el Banco.

TERCERO. Mediante las acciones de personal números 98-002729 y 98-002730, emitidas ambas el 27 de abril de 1998, se le autorizó a la señora XXX el disfrute de uno y diez días de vacaciones, respectivamente. No se especificó a cuál período corresponden.

CUARTO. La Auditoría Interna, con el Anexo 10 al oficio AOP-264-98, denominado: "Pago Incorrecto de Vacaciones No Autorizadas", consideró que a la señora XXX, al momento de cancelársele las prestaciones laborales, no se le dedujeron once días de vacaciones supuestamente disfrutadas y que ello determinó que se le pagara un exceso de ¢66.188.56 (sesenta y ocho mil ciento ochenta y ocho colones con cincuenta y seis céntimos).

QUINTO. La Auditoría Interna manifestó en dicho anexo, en lo que interesa:

"No se le dedujeron 11 días disfrutados del período 96-97, Acciones de Personal No. 98-2729 y 98-002730, por lo que se pagó 10.99 días de más, equivalentes a la suma de ¢ 66.188.56." (El énfasis es nuestro).

SEXTO. No consta en el expediente la acción de personal mediante la cual el Banco Crédito Agrícola de Cartago presuntamente le pagó a la señora XXX las prestaciones legales, documento en el cual estaría incluido el supuesto pago de más por once días de vacaciones disfrutadas.

SÉPTIMO. Por decisión del señor Gerente General del Banco y de conformidad con el oficio NºGG 0228-99 de 17 de mayo de 1999, se abrió un procedimiento administrativo contra la señora XXX. Este procedimiento se inició según resolución del Órgano Director, dictada a las 9:00 horas del 16 de junio de 1999.

OCTAVO. La audiencia oral se realizó a las 9:00 horas del 16 de agosto de 1999. La señora XXX se hizo presente y manifestó su disposición de hacer un arreglo de pago.

NOVENO. El Órgano Director recomendó, mediante resolución de las 11:00 horas del 6 de octubre de 1999:

"...

Por tanto

Este Órgano Director se permite recomendar se acoja el arreglo de pago propuesto por la señora XXX.."

DÉCIMO. Del expediente remitido se desprende que este primer procedimiento fue anulado. Sin embargo, no constan las razones por la cual habría sido anulado, así como tampoco la presunta resolución con la que se tomó esa decisión.

DÉCIMO PRIMERO. No consta tampoco que se le haya notificado a la señora XXX la presunta anulación de ese primer procedimiento.

DÉCIMO SEGUNDO. La Junta Directiva General acordó en la sesión Nº7330/2000, celebrada el 31 de enero del 2000, según el artículo 16º del acta respectiva:

"Con fundamento en el informe de fecha 26 de enero del presente año, rendido por la Gerencia General y conocido en esta oportunidad, se acuerda instaurar un procedimiento administrativo contra los ex funcionarios que a continuación se indican, cuyas calidades constan en el referido documento que la Administración ha aportado en esta ocasión: XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX  y XXX.

Lo anterior, con el fin de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto que ordenó el pago de prestaciones y vacaciones en exceso a dichos señores, que dejaron de laborar en el Banco con motivo de la aplicación del Plan de Reorientación Estratégica y Modernización de esta Entidad.

Por consiguiente se integran dos órganos directores, uno conformado por los señores: Ruth Montoya Rojas, Sonia Gómez Escalante y María Marta Durán Rodríguez y el otro compuesto por los señores: Fabián Ocampo Zamora, Ana Isabel Hurtado Siverio y Carlos Calderón Villalobos,..." (El énfasis es nuestro).

DÉCIMO TERCERO. Mediante resolución dictada a las 16:00 horas del 27 de julio del 2000, en cumplimiento del acuerdo tomado por la Junta Directiva General del Banco Crédito Agrícola de Cartago, el Órgano Director inició de nuevo el procedimiento; resolvió intimar y citar a la señora XXX a una audiencia oral y privada en los términos siguientes:

"...se procede a instruir EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO a la señora...a fin de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto que ordenó el pago de prestaciones a usted, con motivo de la aplicación del Plan de Reorientación Estratégica y Modernización de esta Entidad. Lo anterior obedece a los señalamientos efectuados en la documentación contenida en el anexo número uno del INFORME DE AUDITORIA INTERNA AOP-264-98, referente al siguiente hecho:

HECHO

Que a usted no se le dedujeron 11 días de vacaciones disfrutados del período 96-97, acciones de personal 98-2729 y 98-002730 por lo que se pagó de más 10.99 días de más, equivalentes a la suma de ¢66.188.56

..."

DÉCIMO CUARTO. Mediante la misma resolución antes indicada se comunica que se adjunta expediente administrativo y se procede a hacer un listado de documentos que se ponen a disposición de la señora XXX.

    Sin embargo en el expediente remitido a este Despacho no consta que ello se haya ejecutado. Aunque existe constancia, presuntamente de los funcionarios notificadores, en la misma se hace referencia a la supuesta negativa de recibir la convocatoria, no los documentos relacionados en forma expresa.

DÉCIMO QUINTO. El día 26 de setiembre del año 2000, a las 14:30 horas se inició la audiencia oral y privada, sin embargo la señora XXX, ni persona alguna que la representara se hizo presente.

DÉCIMO SEXTO. Mediante resolución del 18 de octubre del año 2000, el Órgano Director del Procedimiento recapituló, consideró y dispuso:

"...

Que la señora XXX se le señaló que al cancelarle las prestaciones legales, décimo tercer mes y vacaciones, señala la Auditoría Operativa en el anexo 10 del Informe AOP-264-98, no se le dedujeron 11 días de vacaciones disfrutadas del período 96-97, acciones de personal 98-2729 y 98-002730 por lo que se le pagó 10.99 días de más equivalentes a la suma de ¢66.188.56 (folio 34, tomo I del expediente).

CONSIDERANDO

Que el fin del Procedimiento Ordinario es la búsqueda y verificación de la verdad real de los hechos conforme a las normas y principios procesales que regulan el Debido proceso contemplado en los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública y 214 y siguientes de esa misma Ley.

.....

Que no consta ni se aportó prueba legítima, admisible o eficaz que desvirtué lo apuntado por la Auditoría Interna en el sentido de que a la señora XXX recibió el pago de 10.99 días de vacaciones disfrutadas y que corresponden al período 96-97, acciones de personal 98-2729 y 98-002730. Por lo anterior, este Órgano Director estima que por esa can cancelación que se efectuó de más, la Hacienda Pública se vio perjudicada en un monto de ¢66.188.56 (folio 34, tomo I del expediente).

POR TANTO:

Este Órgano Director se permite recomendar que se declare nulo el acto administrativo que ordenó el pago de vacaciones a la Sra. XXX, al violarse el fin y el objeto del mismo. Entonces, en el caso de que la señora XXX no restituya al Banco la suma que éste le canceló de más, se debe acudir a las instancias judiciales competentes a fin de procurar el resarcimiento económico respectivo.

Por ende debe procederse por parte de la Junta Directiva General a dictar el acto correspondiente para que el Banco recupere lo pagado de más y que asciende a la suma de ¢ 66.188.56." ( El énfasis con el subrayado es nuestro)

DÉCIMO SEPTIMO. Las acciones de personal números 98-002729 y 98-002730, que menciona el Órgano Director en la recomendación citada en el numeral anterior, son meras autorizaciones para el goce de las vacaciones, de acuerdo con su misma naturaleza, no especifican nada en relación con su compensación.

DÉCIMO OCTAVO. Las acciones de personal números 98-002729 y 98-002730, que menciona la Auditoría y el Órgano Director durante todo el procedimiento, como formalización de los once días de vacaciones supuestamente disfrutados (correspondientes al período 96-97) fueron emitidas, ambas, el 27 de abril de 1998.

DÉCIMO NOVENO. Según consta en el expediente de otro servidor, afectado con el mismo proceso, con motivo de la aplicación del "Plan de Reorientación Estratégica y Modernización del Banco Crédito Agrícola de Cartago" se dirigieron a los servidores de esa entidad bancaria, al menos dos circulares:

1. La contenida en el memorándum GG-1352-97, de 15 de diciembre de 1997, dirigido a "Todo el personal". Se informó sobre la "Reorientación Estratégica y Modernización del Banco Crédito Agrícola de Cartago y se puso en conocimiento de, entre otros planes, la ejecución de un "plan de movilidad voluntaria" y, posteriormente, del "programa de remoción por reorganización".
2. La circular, también dirigida a: "Todo el personal", sin fecha, con la cual
   se comunicó, en lo que interesa:

" La Junta Directiva General, en sesión Nº7222/98, artículo 11º, celebrada el 20 de abril del año en curso dispuso facilitar a la Administración para que con fundamento en el proceso de reorientación estratégica y modernización del Banco, en el artículo 37 del Estatuto del Servicio Civil y el artículo 192 de la Constitución Política de Costa Rica, así como en pronunciamientos de la Contraloría General de la República, establezca en el Banco el programa de movilidad laboral obligatoria de conformidad con las siguientes condiciones:

1. A los funcionarios a quienes se les aplique dicho proceso, se les reconocerá la totalidad de los años laborados, a razón de un mes por cada año trabajado.
2. El pago de las prestaciones se hará al momento de cesarse la relación laboral, oportunidad en la que se le cancelarán la totalidad de la cesantía, el preaviso, las vacaciones pendientes de disfrute y la parte proporcional al aguinaldo." (El énfasis es nuestro. Documentos incluidos en el expediente de XXX que no fueron descalificados en forma específica).

II. INCUMPLIMIENTO DEL DEBIDO PROCESO

    De previo al análisis de la situación planteada es preciso observar que los documentos que integran el expediente administrativo, en su mayoría, son copias simples y algunos que son esenciales para la imputación que hace el Órgano Director no se adjuntaron, tales como: acciones de personal verosímiles, que acreditaran la autorización de los once días de vacaciones; la acción de personal con la cual se reconocieron las prestaciones legales y el soporte documental de la relación laboral misma. Sin embargo, por la forma en que se resuelve procedemos a hacer el análisis con fundamento en ellos.

    Se requiere pronunciamiento de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, para la eventual declaratoria de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos cuestionados. Consecuentemente, la Administración debe cumplir previamente el debido proceso, que en la especie se satisfaría con el procedimiento ordinario.

    No obstante, en el expediente remitido a este Despacho se manifiestan omisiones, entre ellas varias de carácter substancial que ciertamente afectan esa garantía.

1. Falta de competencia del órgano que requiere el pronunciamiento

    Entre los elementos fundamentales que conforman el debido proceso, de cumplimiento previo al pronunciamiento sobre la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en sede administrativa, se encuentra la competencia de los órganos que deben participar en el procedimiento.

    Según podemos corroborar en el expediente administrativo, la Junta Directiva ciertamente acordó "instaurar" el procedimiento administrativo e, igualmente nombró al órgano director. Sin embargo, no consta en el expediente que la Junta Directiva haya acordado la solicitud del pronunciamiento de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (ver en este sentido dictamen NºC-166-85, de 22 de julio de 1985).

B. Vicios en la intimación

    Mediante resolución dictada a las 9:00 horas del 16 de junio del 1999, el Órgano Director, al iniciar el primer procedimiento, decidió citar a la señora XXX a una audiencia oral y privada. Sin embargo, la citación se hizo sin la observancia del debido proceso y, por razones que no constan, en todo caso este procedimiento fue anulado.

    Con resolución dictada a las 16:00 horas del 27 de julio del año 2000, el Organo Director, al iniciar el segundo procedimiento, citó a la señora XXX a una audiencia oral y privada. Nuevamente, la citación se hizo sin la observancia del debido proceso, especialmente en cuanto a la intimación, con evidente incumplimiento de la exigencia prevista en el inciso f) del artículo 249 de la Ley General de la Administración Pública.

    Ciertamente, no hubo una comunicación "clara y detallada" de los reproches de legalidad que se le hacen al acto cuya anulación se pretende, ni de las consecuencias de la eventual declaratoria de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

    No se le hicieron a la señora XXX los "apercibimientos" a que quedaba sujeto "...caso de omisión, con indicación clara de la naturaleza y medida de las sanciones...."

    Tampoco consta que efectivamente se hayan puesto a disposición de la señora XXX todos los documentos que en la resolución citada se indican.

    Estas omisiones tienen carácter substancial, ya que ciertamente no se puede afirmar que la señora XXX pudiera asumir la verdadera trascendencia de este procedimiento y, por lo mismo, el objeto real sobre el cual debía ejercer su defensa, de conformidad con las garantías constitucionales.

C. En relación con el deber de oficiosidad del Órgano Director durante la instrucción

    El órgano Director del Procedimiento es un órgano instructor y tiene, entre otros, el deber de:

"...adoptar todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias, aún si no han sido propuestas por las partes y aún contra la voluntad de ellas. Lo anterior con el fin de verificar de la forma más fiel y completa, los hechos que sirven de motivo al acto final. (Artículo 221)..." (Dictamen NºC-173 de 7 de agosto de 1995)

    En la especie, se nota una instrucción evidentemente insuficiente en relación con el contenido del acto cuyo examen se pide. Puede corroborarse que la instrucción se encuentra basada únicamente en los documentos de la Auditoría (con los que no se logra fundamentar, en forma suficiente, la imputación que se le hace a la señora XXX) y en dos copias de acciones de personal que, aunque se toman como referidas a los días de vacaciones (del período 96-97) presuntamente compensados de más, fueron emitidas el 27 de abril de 1998.

D. Lesión de la legalidad del debido proceso

    No es unánime el criterio sobre el carácter imperativo de la emisión de una recomendación o resolución similar, por el órgano director del procedimiento ordinario. Sin embargo, aun cuando dicho acto no tuviera tal naturaleza, ello no implica que mediante la misma se pueda omitir el cumplimiento del Debido Proceso, específicamente en este caso, la legalidad del mismo.

    En la especie notamos, entre otros aspectos, que, mediante la resolución dictada el 18 de octubre del año 2000, el Organo Director del Procedimiento tuvo como establecido y consideró:

"...

Que a la señora XXX se le señaló que al cancelarle las prestaciones legales, décimo tercer mes y vacaciones, señala la Auditoría Operativa en el anexo 10 del Informe AOP-264-98, no se le dedujeron 11 días de vacaciones disfrutadas del período 96-97, acciones de personal 98-2729 y 98-002730 por lo que se le pagó 10.99 días de más equivalentes a la suma de ¢66.188.56 (folio 34, tomo I del expediente).

CONSIDERANDO

Que el fin del Procedimiento Ordinario es la búsqueda y verificación de la verdad real de los hechos conforme a las normas y principios procesales que regulan el Debido proceso contemplado en los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública y 214 y siguientes de esa misma Ley.

.....

Que no consta ni se aportó prueba legítima, admisible o eficaz que desvirtué lo apuntado por la Auditoría Interna en el sentido de que a la señora XXX recibió el pago de 10.99 días de vacaciones disfrutadas y que corresponden al período 96-97, acciones de personal 98-2729 y 98-002730. Por lo anterior, este Organo Director estima que por esa can cancelación que se efectuó de más, la Hacienda Pública se vio perjudicada en un monto de ¢66.188.56..." (El énfasis con el subrayado es nuestro)

    Ciertamente, aun cuando el titular del derecho subjetivo tenga la oportunidad de impugnar el acto final, mediante el cual eventualmente se declarara la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto, ello no desplaza el deber de la conformidad del ejercicio de la función de los órganos administrativos con el Ordenamiento Jurídico y, en el caso específico, el deber de atenerse a la verdad real de los hechos (artículo 214 de la Ley General de la Administración Pública).

    En la especie podemos observar que el Organo Director asume como presupuesto que:

"...el fin del Procedimiento es la búsqueda y verificación de la verdad real de los hechos conforme a las normas y principios procesales que regulan el Debido Proceso, contemplado en los artículos 308 y siguientes..."

    No obstante, el mismo órgano afirma el goce de los días de vacaciones referidos fundamentándose en dos acciones de personal que fueron emitidas mucho después, específicamente con fecha 27 de abril de 1998 y sin consignarse en ellas el período al cual habrían correspondido.

    Ese desfase de la verdad, en todo caso y aun no siendo intencional, lleva a la inobservancia de las reglas de la sana crítica, específicamente de la Lógica, en el tanto en que se fundamenta la existencia del supuesto exceso de pago, únicamente, en dos acciones de personal, como dijimos, emitidas el 27 de abril de 1998, no obstante que los días de vacaciones supuestamente pagados de más, son del período 96-97 y que las acciones de personal no indican el período al cual corresponden las autorizaciones.

    Los vicios antes señalados impiden el examen de la situación para un dictamen favorable sobre la existencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Sin embargo, dada la forma en que se resuelve esta solicitud, en aplicación de los Principios de Economía y Eficiencia Administrativa procedemos a realizar el análisis en los términos siguientes.

III. INEXISTENCIA DE NULIDAD ABSOLUTA EVIDENTE Y MANIFIESTA

1. El acto presuntamente viciado

    Según la misma literalidad de la consulta, el pronunciamiento que se solicita lo es de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, sobre "...el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad de los actos administrativos que dan lugar a estos procedimientos..."

    No obstante, según se desprende del expediente administrativo seguido en relación con la situación remitido a este Despacho, se reprocha el acto administrativo, únicamente, en el tanto en que, presuntamente, se tomaron en consideración, para la compensación de vacaciones, once días supuestamente ya disfrutados, teniendo ello como consecuencia un pago en exceso.

B. La naturaleza absoluta evidente y manifiesta

1. Inexistencia de la nulidad absoluta

    Tal y como se desprende de este enunciado, la primera condición que se requiere para la declaratoria de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en sede administrativa es, precisamente, que presente el vicio de la nulidad absoluta.

    En consecuencia, es importante tener en consideración que la Ley General de la Administración Pública dispone:

"...

Artículo 166 : Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente.

Artículo 167.- Habrá nulidad relativa del acto cuando sea imperfecto uno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad será absoluta.

    En la especie, según lo podemos notar no falta en forma total ninguno de los elementos del acto. El vicio que se afirma por la Administración es una imperfección del contenido en el tanto en que, de conformidad con la breve reseña del Auditor y de la Administración misma hubo una mala valoración del presupuesto que definió el monto de las prestaciones.

2. El carácter excepcional de la potestad administrativa de revocatoria de actos con nulidad absoluta, evidente y manifiesta

    Si no se está ante una nulidad absoluta, ello es suficiente para prescindir del examen de las cualidades "evidente" y "manifiesta".

    No obstante, es conveniente señalar que, según lo substanciado en autos, el vicio que motivó la apertura del expediente administrativo no es evidente ni manifiesto.

    El análisis del instituto de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta se ha hecho reiteradamente en la Doctrina y en la jurisprudencia administrativa de este órgano. Su naturaleza excepcional no requiere de mayores consideraciones.

    De los mismos principios que estructuran la ideología republicana consagrada en el artículo 1º de la Carta Magna y del desarrollo que se hace en la misma, se infiere que la potestad administrativa de revocar los propios actos, reconocida legalmente a la Administración, sólo puede ser de ejercicio en situaciones de excepción.

    Por ello el legislador determinó y definió este supuesto como "nulidad absoluta, evidente y manifiesta". Ciertamente la utilización del pleonasmo no expresa un mero capricho del legislador sino una garantía para el ciudadano, frente a la posibilidad de una eventual arbitrariedad de la Administración; una garantía que constituye sin duda una de las manifestaciones de nuestro sistema republicano consolidado y desarrollado sobre valores fundamentales entre ellos: la seguridad jurídica.

    El carácter excepcional de esta potestad se garantiza por el mismo Ordenamiento Jurídico, incluso dentro del mismo artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, cuando se dispone:

"...

6-La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula.

Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199..."

    Los límites de esta potestad, se desprenden claramente de las explicaciones de Eduardo Ortíz cuando, dentro de la discusión legislativa del proyecto de la Ley General de la Administración Pública, buscaba la precisión de los mismos, en los siguientes términos:

"…

El juicio de lesividad es una protección a la seguridad jurídica del administrado en el sentido de que si tiene un derecho derivado de un acto administrativo, puede tener la confianza de que no le será suprimido sin un juicio con todas las garantías de un proceso judicial.

Pero se dice, y la Comisión creyó que con razón, y esto empezó a decirse en España, no en Costa Rica, que cuando la nulidad del acto es absoluta, evidente, clara, el administrado no tiene derecho a esa seguridad, porque está refiriendo un derecho en condiciones que obviamente no pueden garantizarse, porque él mismo sabe que el acto que se está realizando es absolutamente nulo y en consecuencia no tiene una expectativa bien fundada de poder mantenerse ese derecho. Luego, en esos casos, la Administración puede deshacer ese derecho en la vía administrativa, sin ir al juez, con la garantía y aquí nosotros hemos alegado de nuestra cuenta para que no se trate simplemente de una volubilidad, de una veleidad de la Administración, de que tendrá que haber previo dictamen favorable de la procuraduría General de la República y votación por mayoría simple del Consejo de Gobierno. Esto significa que eso no lo va decidir un Ministro, lo decide el Consejo de Gobierno y no lo va a decidir el Consejo de Gobierno por sí y ante sí sino previo dictamen favorable, recomendando la anulación, de la Procuraduría General de la República, sin el cual dictamen, ni siquiera el Consejo de Gobierno podría dar lugar a esa anulación.

...

...si en lugar de hablar de la nulidad absoluta pusiéramos así: "La declaración de la nulidad absoluta que sea manifiesta", en otras palabras, para acentuar el hecho de que el administrado cuando sea evidente la nulidad no tiene derecho al juicio de lesividad, Es decir, decir "La declaración de nulidad absoluta cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, podrá hacerse la declaración de la misma por el Estado, es decir, eliminar simplemente el hecho de que la nulidad sea absoluta, puede ser que sea absoluta, pero si no es manifiesta, obvia, entonces jugará el principio de lesividad. Entiende la modalidad que le estoy dando? Estoy restringiendo el concepto ya no en los casos de nulidad absoluta, sino en los casos de nulidad manifiesta y evidente…

…Yo por eso sugería, para hacer esto más tutelar del particular, poner en el párrafo primero "cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, " y agregar uno quinto que diga: "cuando la administración prescinda ilegalmente del juicio de lesividad, por tratarse de una lesividad relativa la que aqueja el acto, deberá acogerse la demanda en su contra aún si se constata la nulidad relativa" y con eso ponemos la administración en un jaque mate porque la primera vez que la administración quiera anular un acto arbitrariamente se va a encontrar ante esta alternativa…la administración puede decir, si hago el juicio de lesividad porque esta nulidad es relativa, lo gano, dado que declaran que es nulidad y anulan el acto, es decir, yendo a la lesividad, pero si no hago el juicio de lesividad lo que va a ocurrir es que si el juez descubre que la nulidad es relativa y ve arbitrario mi acto, pierdo el juicio aunque lo declare nulo porque la ley lo dispone así como sanción para la arbitrariedad. Es decir, yo veo que una administración puesta en esta alternativa, muy probablemente opte por atenerse a la ley, porque no le conviene el riesgo de perderse un juicio que de otro modo podría ganar, si actúa correctamente…" . (Acta de la Sesión Nº103, celebrada por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, a las catorce horas con quince minutos del dos de abril de mil novecientos setenta, págs. 2, 5 y 6).

    La Sala Constitucional se ha referido reiteradamente al carácter excepcional de esta potestad. Así, entre otras, en las siguientes sentencias:

"...Tal argumentación es manifiestamente improcedente toda vez que si bien es cierto que la administración pública tiene la facultad de anular sus propios actos cuando ella considere que son lesivos a sus intereses, tal facultad es limitada cuando se está ante un acto declarativo de derechos, pues para ello deberá ir al proceso de lesividad que para los efectos contienen los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, según lo que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, siempre y cuando no se esté ante una nulidad absoluta, manifiesta y evidente, en cuyo caso podrá declararla de oficio..." (Sentencia Nº458-90. El énfasis es nuestro).

"...Un acto declaratorio de derechos sólo puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta sino de aquella que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada. Consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, o lo que es igual sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir ello..." (Sentencia Nº1563-91. El énfasis es nuestro).

    Se desprenden del artículo 173, dentro del contexto ideológico de nuestro Ordenamiento Jurídico, que no puede ser otro que el determinado por la misma Carta Magna, entre otras consecuencias, que:

    . La potestad de la revocación de los propios actos, por parte de la misma Administración, es limitada, en tratándose actos declaratorios de derechos.

    . Que la potestad administrativa de revocación de los propios actos sólo se encuentra autorizada para los casos en los que concurre una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

    . Que la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por su misma naturaleza, es aquella que se muestra por sí misma sin requerir de análisis jurídicos profundos o interpretaciones jurídicas especiales para su establecimiento.

    . Que, sin perjuicio de los objetivos específicos de la anulación de un acto que presenta una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, el ejercicio de la misma constituye una aplicación concreta de la Justicia Administrativa.

3. Inexistencia de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el caso concreto

    Ciertamente no se está ante una nulidad absoluta. No obstante, es importante señalar que, en todo caso, con fundamento en los autos administrativos, no es posible establecer, ni siquiera en forma indiciaria, la supuesta ausencia de justificación del presunto pago de la compensación de parte de las vacaciones. Menos aún podríamos afirmar, con vista al expediente administrativo remitido a este Despacho, que la presunta nulidad es evidente ni manifiesta.

    Con la valoración conjunta de esta circunstancia y otros aspectos y elementos del procedimiento, en el caso concreto, no es posible concluir con certeza que existe nulidad absoluta, ni que la misma sea evidente y manifiesta.

    Todo ello, además, en forma relacionada con el régimen específico dentro del cual se desarrollaban las relaciones laborales de los servidores del Banco Crédito Agrícola de Cartago, en el momento en que se dio la reestructuración cuyo cese de la señora XXX fue una de sus consecuencias.

    De lo expuesto se desprende con claridad que la presunta nulidad no es evidente ni manifiesta.

CONCLUSIÓN

    Según la substanciación del expediente administrativo remitido a este Despacho y el Ordenamiento Jurídico, especialmente los artículos 11, 33, 39, 41, 191 y 192 de la Constitución Política y 11, 13, 130, 131, 132, 133, 158, 165, 166, 167, 173, 214 y siguientes y concordantes y 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, no procede dictaminar favorablemente en relación con la presunta nulidad absoluta evidente y manifiesta de los actos administrativos mediante los cuales se le reconoció a la señora XXX las prestaciones

    Devolvemos a su Despacho el expediente administrativo relacionado, el cual consta de dos tomos. En el número 1, hemos incorporado fotocopias de las dos circulares ya citadas.

    Igualmente, enviamos con este pronunciamiento, que es el último de los pedidos mediante el oficio de fecha 4 de diciembre del año 2000, un "Tomo 1" y un "Tomo 3", que fueron remitidos a este órgano junto con todos los demás expedientes relacionados.

Atentamente,

 

Licda. María Gerarda Arias Méndez                  Licda. Clara Villegas Ramírez

PROCURADORA DE HACIENDA              ASISTENTE ABOGADA