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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 101
 
  Dictamen : 101 del 04/04/2001   

7 de marzo del año 2001

C-101-2001


4 de abril de 2001


 


Licenciado


Renán Sancho Cubero


Presidente


Junta Directiva General


Banco Crédito Agrícola de Cartago


S. O.


 


Estimado señor:


Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a la solicitud planteada, según oficio de fecha cuatro de diciembre del año 2000, suscrito por su persona.


OBJETO DEL DICTAMEN


De conformidad con el oficio señalado, se pide a la Procuraduría dictaminar en relación con la situación substanciada en treinta y un expedientes correspondientes a procedimientos administrativos ordinarios seguidos por presuntos pagos en exceso a favor de ex - servidores de ese banco.


Según se manifiesta en el oficio señalado:


"...


Como requisito previo para declarar la nulidad de los actos administrativos declarativos de derechos, conforme el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, esta Junta Directiva General como jerarca de la Institución, solicita por este medio dictamen favorable de la Procuraduría General de la República sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad de los actos administrativos que dan lugar a estos procedimientos..."


Se dictamina mediante este pronunciamiento en relación con la situación del señor XXX (expediente Nº22-2000)


I. HECHOS QUE SE TIENEN POR ACREDITADOS


De conformidad con el expediente administrativo remitido a la Procuraduría General de la República, en lo fundamental, se tienen por acreditados los siguientes hechos:


PRIMERO. Al señor XXX se le cesó con un "movimiento" laboral denominado "Movilidad Laboral Obligatoria".


SEGUNDO. Mediante acción de personal Nº98-5746, emitida el 20 de agosto de 1998, se le reconoció al señor XXX un total de veinte años para el pago de las prestaciones legales.


TERCERO. Se consideraron para esa suma: un año laborado en el Ministerio de Seguridad Pública más diecinueve años trabajados en el Banco Crédito Agrícola de Cartago (del 24 de setiembre de 1979 al 24 de agosto 1998).


CUARTO. Sin embargo, según el criterio de la Auditoría Interna, externado mediante el dictamen AOP-51-99, del 03 de febrero de 1999, no procedía el pago de prestaciones por el año trabajado por el señor XXX en el Ministerio de Seguridad Pública


QUINTO. La Auditoría Interna consideró, con aplicación del criterio antes señalado, que al señor XXX se le pagó un exceso de ¢204.124.49 (doscientos cuatro mil ciento veinticuatro colones con cuarenta y nueve colones), por concepto de prestaciones. (folios 13 y 14 del tomo I del expediente).


SEXTO. La Auditoría Interna consignó en documento que parece ser anexo del Informe:


"...Según oficio 182-98, del 29/10/98, emitido por el Ministerio de Seguridad Pública, se establece que el señor Picado Araya laboró para dicho Ministerio hasta el 8/5/78, fecha en la cual fue cesado por Supresión de Servicio. Asimismo, el citado documento menciona que en el expediente del exfuncionario " ... no consta resolución de pago de prestaciones legales u otros".


Según oficio No. 527-GC, emitido el 5 de noviembre del año pasado, por la Contraloría General de la república, al señor Picado Araya le fue cancelado un mes de auxilio de cesantía, por haber laborado en la precitada institución durante el período comprendido entre el 1/1/77 y el 8/5/78.


En el expediente no se ubicó declaración jurada que indicara que el exfuncionario no había recibido prestaciones legales en otra institución pública, al momento de su ingreso al Banco.


Al ser cesado, el exfuncionario firmó una declaración en la que indica que no ha recibido prestaciones legales de parte del Banco ni de otra institución pública.


Se le reconocieron y cancelaron 20 años (19 años en el Banco y 1 año por haber laborado en el Ministerio de seguridad), según lo indicado en la Acción de Personal, siendo lo correcto, la liquidación del tiempo laborado para la Institución (19 años), debido a que fue cesado por Supresión de Servicio, con el pago correspondiente a prestaciones legales y a la interrupción dada entre la fecha de cese en la primer entidad pública y la fecha de ingreso al Banco, lo que implica que se canceló de más 1 año equivalente a ¢ 204.124.49 aproximadamente.


Acción de personal No. 98-5746, emitida el 20/8/98, la cual fue revisada por Laura Bianchini G y aprobada por Patricia Zúñiga C." (El énfasis es nuestro).


SEPTIMO. Dado lo anterior, se instruyó un procedimiento contra el señor XXX, por decisión del señor Gerente General de ese Banco, procedimiento que se inició según resolución del Órgano Director dictada a las 12:00 horas del 9 de junio de 1999.


OCTAVO. La audiencia oral se realizó a las 10:00 horas del 30 de agosto de 1999. El señor XXX se hizo representar por el Lic. XXX, quien concluyó, en lo que interesa:


".....alegadas también las defensas de falta de derecho, falta de interés actual, prescripción conforme lo dije y que en el momento de resolver este órgano cuando ya haya sido posible y se conozca la resolución del caso que hemos señalado, que se tenga toda la documental que hemos indicado a la vista y todos los antecedentes propios se excluya de toda responsabilidad a don Nicomedes porque aquí no hay acción alguna que intentar y por lo menos en lo que aquí toca este proceso que se recomiende a la Gerencia archivar las diligencias por no existir mérito alguno para establecer iniciativa de señalamiento de responsabilidad civil y mucho menos de carácter penal por no ser competencia de este Órgano, reiterando la competencia que vengo alegando a fin de que así se disponga, .."


NOVENO. El Órgano Director no emitió ningún tipo de análisis ni conclusiones.


DECIMO. Del expediente remitido se desprende que este primer procedimiento fue anulado. Sin embargo, no constan las razones por la cual habría sido anulado, así como tampoco la presunta resolución con la que se tomó esa decisión.


DECIMO PRIMERO. No consta que se le haya notificado al señor XXX la presunta anulación de ese primer procedimiento.


DECIMO SEGUNDO. La Junta Directiva General acordó en la sesión Nº7330/2000, celebrada el 31 de enero del 2000, según consta en el artículo 16º del acta respectiva:


"Con fundamento en el informe de fecha 26 de enero del presente año, rendido por la Gerencia General y conocido en esta oportunidad, se acuerda instaurar un procedimiento administrativo contra los ex funcionarios que a continuación se indican, cuyas calidades constan en el referido documento que la Administración ha aportado en esta ocasión :XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX Y X.Lo anterior, con el fin de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto que ordenó el pago de prestaciones y vacaciones en exceso a dichos señores, que dejaron de laborar en el Banco con motivo de la aplicación del Plan de Reorientación Estratégica y Modernización de esta Entidad.


Por consiguiente se integran dos órganos directores, uno conformado por los señores: Ruth Montoya Rojas, Sonia Gómez Escalante y María Marta Durán Rodríguez y el otro compuesto por los señores: Fabián Ocampo Zamora, Ana Isabel Hurtado Siverio y Carlos Calderón Villalobos,..." (El énfasis es nuestro).


DECIMO TERCERO. Mediante resolución dictada a las 14:00 horas del 27 de julio del 2000, en cumplimiento del acuerdo tomado por la Junta Directiva General del Banco Crédito Agrícola de Cartago, el Órgano Director inició de nuevo el procedimiento; resolvió intimar y citar al señor XXX a una audiencia oral y privada en los términos siguientes:


"...


Que a usted mediante acción de personal . 98-5746 emitida el 20 de agosto de 1998, se le canceló un total de 20 años por concepto de prestaciones legales; al acogerse a la" movilidad laboral obligatoria", a saber 19 años laborados en el Banco Crédito Agrícola de Cartago del período 24 de setiembre de 1979 al 24 de agosto de 1998, más 1 año trabajado en el Ministerio de Seguridad Pública. No obstante señala el anexo del supra citado oficio AOP-51-99 que lo que se le tenía que pagar era los 19 años laborados Banco Crédito Agrícola de Cartago.


Señala la Auditoría Interna que con el cese de labores en el Ministerio de Seguridad Pública se le pagaron prestaciones y además no hay continuidad entre la fecha de salida del citado Ministerio y su ingreso al Banco.


Apunta la Auditoría Interna que el Banco Crédito Agrícola de Cartago supuestamente le pagó de más la suma de ¢204.124.49.


Además, en el Informe de Auditoría Interna No. AOP-52-99 se indica que al Sr. XXX, cédula XXX, se le realizó un pago incorrecto de vacaciones no disfrutadas, por cuanto el cálculo de los días del período 97-98 se realizó con base en 11 meses, siendo lo correcto 10 meses, lo que implicó un pago mayor de 2.66 días equivalente a la suma de ¢20.308.24. En el cálculo del monto a pagar se utilizó el promedio de los últimos 50 salarios semanales, siendo lo correcto el salario nominal..."


DECIMO CUARTO. Mediante la misma resolución se comunica que se adjunta expediente administrativo y se procede a hacer un listado de documentos que se ponen a disposición del señor XXX.


Sin embargo, en el expediente remitido a este Despacho no consta en forma fehaciente que la citación se haya ejecutado con observancia de las formalidades exigidas por el Ordenamiento Jurídico.


DECIMO QUINTO. El día 30 de agosto del 2000, a las 10:00 horas, se realizó la audiencia oral y privada antes señalada, sin la asistencia del señor XXX ni persona alguna que le representara.


DECIMO SEXTO. Mediante resolución del 18 de octubre del año 2000, el Órgano Director del Procedimiento consideró y dispuso:


"...


2. Que al señor XXX, mediante acción de personal Nº98-5746 emitida el 20 de agosto de 1998 se le canceló un total de 20 años por concepto de prestaciones legales, al aplicársele la "movilidad laboral obligatoria" a saber 19 años laborados en el Banco Crédito Agrícola de Cartago del período 24 de agosto de 1998, más 1 año trabajado en el Ministerio de Seguridad Pública. No obstante señala el anexo del oficio AOP-51-99 que lo que se le tenía que pagar eran los 19 años laborados en el Banco Crédito Agrícola de Cartago, folios 12 y 13 tomo I del expediente.


Señala la Auditoría Interna que al terminar la relación laboral del señor XXX con el Ministerio de Seguridad se le pagaron prestaciones sobre 4 años.


...


Dice la Auditoría Interna que el Banco Crédito Agrícola de Cartago, supuestamente le pagó de más la suma de ¢204.124.49 (folios 12 y 13, tomo I del expediente)


Además, en el Informe de Auditoría Interna No. AOP-52-99 se indica que al Sr. XXX, cédula XXX, se le realizó un pago incorrecto de vacaciones no disfrutadas, por cuanto el cálculo de los días del período 97-98 se realizó con base en 11 meses, siendo lo correcto 10 meses, lo que implicó un pago mayor de 2.66 días equivalente a la suma de ¢20.308.24. En el cálculo del monto a pagar se utilizó el promedio de los últimos 50 salarios semanales, siendo lo correcto el salario nominal.


...


 


CONSIDERANDO


...


.Que el día señalado para la comparecencia el señor XXX no se hizo presente, y no justificó su ausencia, motivo por el cual este Órgano Director dejó constancia de ello, la cual corre en el tomo II del expediente.


Que de conformidad con lo establecido en el artículo 252 de la Ley general de la Administración Pública en armonía con el numeral 315 de ese Cuerpo Legal, al no comparecer el señor XXX el día que fue citado sin que justificara su ausencia, este Órgano procede a dar la recomendación con los elementos de juicio existentes.


Que no consta ni se aportó prueba legítima, admisible o eficaz que desvirtué lo apuntado por la Auditoría Interna en el sentido de que el señor XXX se le pagaron de más ¢204.432.73, por concepto de prestaciones legales y ¢20.308.24 en vacaciones.


...


POR LO TANTO:


Este Organo Director se permite recomendar que se declare nulo el acto administrativo por el cual se ordenó el pago de las prestaciones legales y vacaciones al señor XXX. Entonces, en el caso de que el señor XXX no restituya al banco la suma que éste le canceló de más se debe acudir a las instancias judiciales competentes a fin de procurarse el resarcimiento económico respectivo.


Por ende debe procederse por parte de la Junta Directiva General a dictar el acto correspondiente para que el Banco recupere lo pagado de más y que asciende a la suma de ¢ 224.432.73"


DECIMO SEPTIMO. No consta en el expediente el Informe de Auditoría Interna NºAOP-52-99, que según el Órgano Director es de fecha 3 de febrero de 1999 y que según dicho Órgano vendría a adicionar el Informe AOP-51-99 de la misma fecha que el anterior.


DECIMO OCTAVO. Consta en el expediente (folio 9 del expediente anulado) certificación del Ministerio de Gobernación Policía y Seguridad Pública, Departamento de Servicios Generales, Microfilm y Archivo, extendida por J. Marcial Luna V, encargado de Microfilm y Archivo, que dice:


"El señor XXX cédula XXX laboró para este Ministerio a partir del 1 de enero de 1977 hasta el 8 de mayo de 1978 en que se le cesó por Decisión Patronal. No consta resolución de pago de prestaciones. No consta permisos sin goce de salario. Su jornada fue completa. No consta reconocimiento de anualidades. Dada a los catorce días del mes de julio de mil novecientos noventa y nueve para efectos de PERSONALES.." (El énfasis con negrita es nuestro)


DECIMO NOVENO. No consta en el expediente el oficio 527-CG de la Contraloría General de la República, al que hace alusión el anexo del Informe de Auditoría AOP-51-99


VIGESIMO. Según consta en el expediente de otro servidor, afectado con el mismo proceso, con motivo de la aplicación del "Plan de Reorientación Estratégica y Modernización del Banco Crédito Agrícola de Cartago" se dirigieron a los servidores de esa entidad bancaria, al menos dos circulares:


a. La contenida en el memorándum GG-1352-97, de 15 de diciembre de 1997, dirigido a "Todo el personal". Se informó sobre la "Reorientación Estratégica y Modernización del Banco Crédito Agrícola de Cartago y se puso en conocimiento de, entre otros planes, la ejecución de un "plan de movilidad voluntaria" y, posteriormente, del "programa de remoción por reorganización".


b. La circular, también dirigida a: "Todo el personal", sin fecha, con la cual se comunicó en lo que interesa:


" La Junta Directiva General, en sesión Nº7222/98, artículo 11º, celebrada el 20 de abril del año en curso dispuso facilitar a la Administración para que con fundamento en el proceso de reorientación estratégica y modernización del Banco, en el artículo 37 del Estatuto del Servicio Civil y el artículo 192 de la Constitución Política de Costa Rica, así como en pronunciamientos de la Contraloría General de la República, establezca en el Banco el programa de movilidad laboral obligatoria de conformidad con las siguientes condiciones:


    1. A los funcionarios a quienes se les aplique dicho proceso, se les reconocerá la totalidad de los años laborados, a razón de un mes por cada año trabajado...." (El énfasis es nuestro) (Documentos incluidos en el expediente de XXX que no fueron descalificados en forma específica)

VIGESIMO PRIMERO. La segunda de las circulares antes citadas se encuentra en el expediente del señor XXX, en el cual, además, hemos incorporado la primera.


II. INCUMPLIMIENTO DEL DEBIDO PROCESO


De previo al análisis de la situación planteada es preciso observar que los documentos que integran el expediente administrativo en su mayoría son copias simples. Sin embargo, por la forma en que se resuelve procedemos a hacer el análisis con fundamento en ellos.


Se requiere pronunciamiento de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, para la eventual declaratoria de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos cuestionados. Consecuentemente, la Administración debe cumplir previamente el debido proceso, que en la especie se satisfaría con el procedimiento ordinario.


No obstante, en el expediente remitido a este Despacho se manifiestan omisiones, entre ellas varias de carácter substancial que ciertamente afectan esa garantía.


  1. Falta de competencia del órgano que requiere el pronunciamiento

Entre los elementos fundamentales que conforman el debido proceso, de cumplimiento previo al pronunciamiento sobre la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en sede administrativa, se encuentra la competencia de los órganos que deben participar en el procedimiento.


Según podemos corroborar en el expediente administrativo, la Junta Directiva ciertamente acordó "instaurar" el procedimiento administrativo e, igualmente nombró al órgano director. Sin embargo, no consta en el expediente que la Junta Directiva haya acordado la solicitud del pronunciamiento de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (ver en este sentido dictamen NºC-166-85, de 22 de julio de 1985).


B. Vicios en la intimación. Posible vicios en la citación.


Mediante resolución dictada a las 14:00 horas del veintisiete de julio del 2000, el Órgano Director inició de nuevo el procedimiento y decidió intimar y citar al señor XXX a una audiencia oral y privada.


Sin embargo, la citación se hizo sin el debido cumplimiento de las formalidades que requiere la intimación, así como tampoco del requisito específicamente previsto en el inciso f) del artículo 249 de la Ley General de la Administración Pública.


Ciertamente, no hubo una comunicación "clara y detallada" de los reproches de legalidad que se le hacen al acto cuya anulación se pretende, ni de las consecuencias de la eventual declaratoria de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta.


Además, se omitió la intimación en relación con el monto de ¢20.308.24 que presuntamente, de conformidad con el Informe NºAOP-52-99 (que tampoco consta en autos), se pagó sin fundamento al señor XXX.


No se le hicieron al señor XXX los "apercibimientos" a que quedaba sujeto "...caso de omisión, con indicación clara de la naturaleza y medida de las sanciones...."


Tampoco consta con certeza que se hayan puesto a disposición del señor XXX todos los documentos que en la resolución citada se indican.


Estas omisiones tienen carácter substancial, ya que ciertamente no se puede afirmar que el señor XXX pudiera asumir la verdadera trascendencia de este procedimiento y, por lo mismo, el objeto real sobre el cual debía ejercer su defensa, de conformidad con las garantías constitucionales. (Pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Sala Constitucional, números: 211-95, de 11 de enero de 1995; 2526 -95, del 17 de mayo de 1995; 4557, del 16 de agosto de 1995; 416-95, de 20 de enero de 1995 y 2371-98, de 1º de abril de 1998).


C. Lesión de la legalidad del debido proceso


No es unánime el criterio sobre el carácter imperativo de la emisión de una recomendación o resolución similar por el órgano director del procedimiento ordinario. Sin embargo, aun cuando dicho acto no tuviera tal naturaleza, ello no implica que mediante la misma se pueda omitir el cumplimiento del Debido Proceso, específicamente en este caso, la legalidad del mismo proceso.


En la especie notamos, entre otros aspectos, que, mediante la resolución dictada el 26 de octubre del año 2000, el Órgano Director del Procedimiento tuvo como establecido y consideró:


"...


Señala la Auditoría Interna que al terminar la relación laboral del señor XXX con el Ministerio de Seguridad se le pagaron prestaciones sobre 4 años.


...


Que el fin del Procedimiento es la búsqueda y verificación de la verdad real de los hechos conforme a las normas y principios procesales que regulan el Debido Proceso, contemplado en los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública y 214 y siguientes de esa misma Ley.


..


Que no consta ni se aportó prueba legítima, admisible o eficaz que desvirtué lo apuntado por la Auditoría Interna en el sentido de que el señor XXX se le pagaron de más ¢ 224.432.73 ( 204.124.49 por prestaciones y ¢ 20.308.24 por vacaciones)" (El énfasis es nuestro)


Ciertamente, aun cuando el titular del derecho subjetivo tenga la oportunidad de impugnar el acto final, mediante el cual eventualmente se declarara la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto, ello no desplaza el deber de la conformidad del ejercicio de la función de los órganos administrativos con el Ordenamiento Jurídico y, en el caso específico, el deber de atenerse a la verdad real de los hechos (artículo 214 de la Ley General de la Administración Pública).


En la especie podemos observar que aun cuando el Órgano Director asume como presupuesto que:


"...el fin del Procedimiento es la búsqueda y verificación de la verdad real de los hechos conforme a las normas y principios procesales que regulan el Debido Proceso, contemplado en los artículos 308 y siguientes..."


tiene como un "resultando" cierto:


"... Señala la Auditoría Interna que al terminar la relación laboral del señor XXX con el Ministerio de Seguridad se le pagaron prestaciones sobre 4 años"


Sin embargo, con vista al estudio tantas veces citado podemos corroborar que la Auditoría Interna dijo:


"...Según oficio 182-98, del 29/10/98, emitido por el Ministerio de Seguridad Pública, se establece que el señor XXX laboró para dicho Ministerio hasta el 8/5/78, fecha en la cual fue cesado por Supresión de Servicio. Asimismo, el citado documento menciona que en el expediente del exfuncionario (...no consta resolución de pago de prestaciones legales u otros" (El énfasis es nuestro).


Los vicios antes señalados impiden el examen de la situación para un dictamen favorable sobre la existencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. No obstante, dada la forma en que se resuelve esta solicitud, en aplicación de los Principios de Economía y Eficiencia Administrativa procedemos a realizar el análisis en los términos siguientes.


III. INEXISTENCIA DE NULIDAD ABSOLUTA EVIDENTE Y MANIFIESTA


  1. El acto presuntamente viciado

Según la misma literalidad de la consulta, el pronunciamiento que se solicita es el requerido según el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, sobre "...el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad de los actos administrativos que dan lugar a estos procedimientos..."


Del expediente administrativo, seguido en relación con la situación del señor Picado Araya y remitido a este Despacho, se desprende, no obstante, que el acto administrativo se reprocha, únicamente, en el tanto en que se tomaron en consideración años de servicio que, supuestamente, no debían tomarse en cuenta dado ya que, además, se presume que recibió el pago de prestaciones en relación con el período que trabajó en el Ministerio de Seguridad Pública. Ello a pesar de que, la misma Auditoría manifiesta:


"...Según oficio 182-98, del 29/10/98, emitido por el Ministerio de Seguridad Pública, se establece que el señor XXX laboró para dicho Ministerio hasta el 8/5/78, fecha en la cual fue cesado por Supresión de Servicio. Asimismo, el citado documento menciona que en el expediente del exfuncionario " .. no consta resolución de pago de prestaciones legales u otros".


....


En el expediente no se ubicó declaración jurada que indicara que el exfuncionario no había recibido prestaciones legales en otra institución pública, al momento de su ingreso al Banco.


Al ser cesado, el exfuncionario firmó una declaración en la que indica que no ha recibido prestaciones legales de parte del Banco ni de otra institución pública...". (El énfasis es nuestro).


B. La naturaleza absoluta, evidente y manifiesta


1. Inexistencia de la nulidad absoluta


Tal y como se desprende de este enunciado, la primera condición que se requiere para la declaratoria de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en sede administrativa es, precisamente, que presente el vicio de nulidad absoluta.


En consecuencia, es importante tener en consideración que la Ley General de la Administración Pública dispone:


"...


Artículo 166: Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente.


Artículo 167.- Habrá nulidad relativa del acto cuando sea imperfecto uno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad será absoluta.


En la especie, según lo podemos notar, no falta en forma total ninguno de los elementos del acto. El vicio que se afirma por la Administración es una imperfección del contenido en el tanto en que, de conformidad con el criterio del Auditor y de la Administración misma hubo una mala valoración del presupuesto que definió el monto de las prestaciones.


2. El carácter excepcional de la potestad administrativa de revocatoria de actos con nulidad absoluta, evidente y manifiesta


Si no se está ante una nulidad absoluta, ello es suficiente para prescindir del examen de las cualidades "evidente" y "manifiesta".


No obstante, es conveniente señalar que, según lo substanciado en autos, el vicio que motivó la apertura del expediente administrativo no es evidente ni manifiesto.


El análisis del instituto de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta se ha hecho reiteradamente en la Doctrina y en la jurisprudencia administrativa de este órgano. Su naturaleza excepcional no requiere de mayores consideraciones.


De los mismos principios que estructuran la ideología republicana, consagrada en el artículo 1º de la Carta Magna y del desarrollo que se hace en la misma, se infiere que la potestad administrativa de revocar los propios actos, reconocida legalmente a la Administración, sólo puede ser de ejercicio en situaciones de excepción.


Por ello el legislador determinó y definió este supuesto como "nulidad absoluta, evidente y manifiesta". Ciertamente la utilización del pleonasmo no expresa un mero capricho del legislador sino una garantía para el ciudadano, frente a la posibilidad de una eventual arbitrariedad de la Administración; una garantía que constituye sin duda una de las manifestaciones de nuestro sistema republicano consolidado y desarrollado sobre valores fundamentales entre ellos: la seguridad jurídica.


El carácter excepcional de esta potestad se garantiza por el mismo Ordenamiento Jurídico, incluso dentro del mismo artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, cuando se dispone:


"...


6-La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula.


Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199..."


Los límites de esta potestad, se desprenden claramente de las explicaciones de Eduardo Ortíz cuando, dentro de la discusión legislativa del proyecto de la Ley General de la Administración Pública, buscaba la precisión de los mismos, en los siguientes términos:


"…


El juicio de lesividad es una protección a la seguridad jurídica del administrado en el sentido de que si tiene un derecho derivado de un acto administrativo, puede tener la confianza de que no le será suprimido sin un juicio con todas las garantías de un proceso judicial.


Pero se dice, y la Comisión creyó que con razón, y esto empezó a decirse en España, no en Costa Rica, que cuando la nulidad del acto es absoluta, evidente, clara, el administrado no tiene derecho a esa seguridad, porque está refiriendo un derecho en condiciones que obviamente no pueden garantizarse, porque él mismo sabe que el acto que se está realizando es absolutamente nulo y en consecuencia no tiene una expectativa bien fundada de poder mantenerse ese derecho. Luego, en esos casos, la Administración puede deshacer ese derecho en la vía administrativa, sin ir al juez, con la garantía y aquí nosotros hemos alegado de nuestra cuenta para que no se trate simplemente de una volubilidad, de una veleidad de la Administración, de que tendrá que haber previo dictamen favorable de la procuraduría General de la República y votación por mayoría simple del Consejo de Gobierno. Esto significa que eso no lo va decidir un Ministro, lo decide el Consejo de Gobierno y no lo va a decidir el Consejo de Gobierno por sí y ante sí sino previo dictamen favorable, recomendando la anulación, de la Procuraduría General de la República, sin el cual dictamen, ni siquiera el Consejo de Gobierno podría dar lugar a esa anulación.


...


...si en lugar de hablar de la nulidad absoluta pusiéramos así: "La declaración de la nulidad absoluta que sea manifiesta", en otras palabras, para acentuar el hecho de que el administrado cuando sea evidente la nulidad no tiene derecho al juicio de lesividad, Es decir, decir "La declaración de nulidad absoluta cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, podrá hacerse la declaración de la misma por el Estado, es decir, eliminar simplemente el hecho de que la nulidad sea absoluta, puede ser que sea absoluta, pero si no es manifiesta, obvia, entonces jugará el principio de lesividad. Entiende la modalidad que le estoy dando? Estoy restringiendo el concepto ya no en los casos de nulidad absoluta, sino en los casos de nulidad manifiesta y evidente


…Yo por eso sugería, para hacer esto más tutelar del particular, poner en el párrafo primero "cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, " y agregar uno quinto que diga: "cuando la administración prescinda ilegalmente del juicio de lesividad, por tratarse de una lesividad relativa la que aqueja el acto, deberá acogerse la demanda en su contra aún si se constata la nulidad relativa" y con eso ponemos la administración en un jaque mate porque la primera vez que la administración quiera anular un acto arbitrariamente se va a encontrar ante esta alternativa…la administración puede decir, si hago el juicio de lesividad porque esta nulidad es relativa, lo gano, dado que declaran que es nulidad y anulan el acto, es decir, yendo a la lesividad, pero si no hago el juicio de lesividad lo que va a ocurrir es que si el juez descubre que la nulidad es relativa y ve arbitrario mi acto, pierdo el juicio aunque lo declare nulo porque la ley lo dispone así como sanción para la arbitrariedad. Es decir, yo veo que una administración puesta en esta alternativa, muy probablemente opte por atenerse a la ley, porque no le conviene el riesgo de perderse un juicio que de otro modo podría ganar, si actúa correctamente…" . (Acta de la Sesión Nº103, celebrada por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, a las catorce horas con quince minutos del dos de abril de mil novecientos setenta, págs. 2, 5 y 6).


La Sala Constitucional se ha referido reiteradamente al carácter excepcional de esta potestad. Así, entre otras, en las siguientes sentencias:


"...Tal argumentación es manifiestamente improcedente toda vez que si bien es cierto que la administración pública tiene la facultad de anular sus propios actos cuando ella considere que son lesivos a sus intereses, tal facultad es limitada cuando se está ante un acto declarativo de derechos, pues para ello deberá ir al proceso de lesividad que para los efectos contienen los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, según lo que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, siempre y cuando no se esté ante una nulidad absoluta, manifiesta y evidente, en cuyo caso podrá declararla de oficio..." (Sentencia Nº458-90. El énfasis es nuestro).


"...Un acto declaratorio de derechos sólo puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta sino de aquella que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada. Consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, o lo que es igual sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir ello...". (Sentencia Nº1563-91. El énfasis es nuestro).


Se desprenden del artículo 173, dentro del contexto ideológico de nuestro Ordenamiento Jurídico, que no puede ser otro que el determinado por la misma Carta Magna, entre otras consecuencias, que:


. La potestad de la revocación de los propios actos, por parte de la misma Administración, es limitada, en tratándose actos declaratorios de derechos.


. Que la potestad administrativa de revocación de los propios actos sólo se encuentra autorizada para los casos en los que concurre una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.


. Que la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por su misma naturaleza, es aquella que se muestra por sí misma sin requerir de análisis jurídicos profundos o interpretaciones jurídicas especiales para su establecimiento.


. Que, sin perjuicio de los objetivos específicos de la anulación de un acto que presenta una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, el ejercicio de la misma constituye una aplicación concreta de la Justicia Administrativa.


3. Inexistencia de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el caso concreto


Ciertamente no se está ante una nulidad absoluta. No obstante, es importante señalar que en todo caso tampoco la nulidad es evidente ni manifiesta.


En efecto, según podemos corroborar, tanto en el legajo que corresponde a este procedimiento administrativo como al primero (que fue anulado pero que aparentemente se mantiene como parte del expediente administrativo), el señor Picado Araya fue cesado con oportunidad de la ejecución de y dentro de un plan de "movilidad laboral obligatoria". Mediante la valoración conjunta de esta circunstancia y otros aspectos y elementos del procedimiento, en el caso concreto no es posible concluir con certeza que existe nulidad absoluta, ni que la misma sea evidente y manifiesta.


Así, entre otras circunstancias, debe valorarse que:


a. Con memorándum GG-1352-97, de 15 de diciembre de 1997, dirigido a "Todo el personal", se informó sobre la "Reorientación Estratégica y Modernización del Banco Crédito Agrícola de Cartago, donde se ponía en conocimiento de, entre otros planes, la ejecución de un "plan de movilidad voluntaria" y, posteriormente, del "programa de remoción por reorganización".


b. Mediante circular dirigida a: "Todo el personal", cuya fecha no se consigna, se comunicó, en lo que interesa:


" La Junta Directiva General, en sesión Nº7222/98, artículo 11º, celebrada el 20 de abril del año en curso dispuso facilitar a la Administración para que con fundamento en el proceso de reorientación estratégica y modernización del Banco, en el artículo 37 del Estatuto del Servicio Civil y el artículo 192 de la Constitución Política de Costa Rica, así como en pronunciamientos de la Contraloría General de la República, establezca en el Banco el programa de movilidad laboral obligatoria de conformidad con las siguientes condiciones:


...


    1. A los funcionarios a quienes se les aplique dicho proceso, se les reconocerá la totalidad de los años laborados, a razón de un mes por cada año trabajado.

...". (El énfasis es nuestro)


c. Que, mediante el informe contenido en el oficio NºAOP-51-99, la Auditoría Interna indicó:


"...Según oficio 182-98, del 29/10/98, emitido por el Ministerio de Seguridad Pública, se establece que el señor Picado Araya laboró para dicho Ministerio hasta el 8/5/78, fecha en la cual fue cesado por Supresión de Servicio. Asimismo, el citado documento menciona que en el expediente del exfuncionario ".. no consta resolución de pago de prestaciones legales u otros".


En el expediente no se ubicó declaración jurada que indicara que el exfuncionario no había recibido prestaciones legales en otra institución pública, al momento de su ingreso al Banco.


Al ser cesado, el exfuncionario firmó una declaración en la que indica que no ha recibido prestaciones legales de parte del Banco ni de otra institución pública.


Acción de personal No. 98-5746, emitida el 20/8/98, la cual fue revisada por Laura Bianchini G y aprobada por Patricia Zúñiga C.". (El énfasis es nuestro)


De tal manera, se requeriría un análisis para determinar la posibilidad de la aplicación en el caso concreto del artículo 37 del Estatuto Civil, uno de los fundamentos de la circular sin fecha que ya se mencionó; artículo con el que se dispone, en lo que interesa:


"...


De los derechos y deberes


Artículo 37.- Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta


ley gozarán de los siguientes derechos:


a) No podrán se despedidos de sus cargos a menos que incurran en causal de despido, según lo establece el Código de Trabajo, o por reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos, de conformidad con lo establecido en el artículo 47 de esta ley.


...


f) Si cesaren en sus funciones por supresión del empleo, tendrán derecho a una indemnización de un mes por cada año o fracción de seis o más meses de servicios prestados..."


Igualmente, habría que proceder al análisis de la situación dentro del ámbito de la reiterada jurisprudencia constitucional en relación con las obligaciones del Estado y los derechos de las personas en la aplicación de los planes de movilidad laboral. (Entre otras sentencias, pueden analizarse las números: 5676-95, de las 15:09 horas del 18 de octubre de 1995; 6241-95, de las 17:00 horas del 15 de noviembre de 1995; 6776-95, de las 16:03 horas del 12 de diciembre de 1995; 6780-95, de las 16:15 horas del 12 de diciembre de 1995; 6781-95, de las 16:18 horas del 12 de diciembre de 1995; 6842-95 de las 9:03 horas del 15 de diciembre de 1995 y 0007-96, de las 15:12 horas del 3 de enero de 1996).


Todo ello, además, en forma relacionada con el régimen específico dentro del cual se desarrollaban las relaciones laborales de los servidores del Banco Crédito Agrícola de Cartago, en el momento en que se dio la reestructuración cuyo cese de la del señor XXX fue una de sus consecuencias.


De lo expuesto se desprende con claridad que la presunta nulidad no es evidente ni manifiesta.


CONCLUSIÓN


Según la substanciación del expediente administrativo remitido a este Despacho y el Ordenamiento Jurídico, especialmente los artículos 11, 33, 39, 41, 191 y 192de la Constitución Política y 11, 13, 130, 131, 132, 133, 158, 165, 166, 167, 173, 214 y siguientes y concordantes y 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, no procede dictaminar favorablemente en relación con la presunta nulidad absoluta evidente y manifiesta de los actos administrativos mediante los cuales se le reconoció al señor Picado Araya el pago de prestaciones por veinte años de servicio.


Devolvemos a su Despacho el expediente administrativo relacionado, el cual consta de dos tomos. En el número 1, hemos incorporado fotocopia del memorándum GG-1352-97, de 15 de diciembre de 1997, dirigido a "Todo el personal", sobre la "Reorientación Estratégica y Modernización del Banco Crédito Agrícola de Cartago, ya citada.


Atentamente,


 


Licda. María Gerarda Arias Méndez                  Licda. Clara Villegas Ramírez


PROCURADORA DE HACIENDA                    ASISTENTE ABOGADA