C-082-2001

20 de marzo de 2001

 

Licenciado

Renán Sancho Cubero

Presidente

Junta Directiva General

Banco Crédito Agrícola de Cartago

S. O.

 

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a la solicitud planteada, según oficio de fecha 4 de diciembre del año 2000, suscrito por su persona.

OBJETO DEL DICTAMEN

De conformidad con el oficio señalado, se pide a la Procuraduría dictaminar en relación con la situación substanciada en treinta y un expedientes correspondientes a procedimientos administrativos ordinarios seguidos por presuntos pagos en exceso a favor de ex - servidores de ese banco.

Según se manifiesta en el oficio señalado:

"...

Como requisito previo para declarar la nulidad de los actos administrativos declarativos de derechos, conforme el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, esta Junta Directiva General como jerarca de la Institución, solicita por este medio dictamen favorable de la procuraduría General de la República sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad de los actos administrativos que dan lugar a estos procedimientos..."

Se dictamina mediante este pronunciamiento en relación con la situación del señor del señor XXX (expediente Nº10-2000).

I. HECHOS QUE SE TIENEN POR ACREDITADOS

De conformidad con el expediente administrativo remitido a la Procuraduría General de la República, en lo fundamental, se tienen por acreditados los siguientes hechos:

PRIMERO. Al señor XXX se le cesó con un "movimiento" laboral denominado "Movilidad Laboral Obligatoria".

SEGUNDO. Mediante acción de personal Nº98-3005, emitida el 7 de mayo de 1998, se le reconoció al señor XXX un total de veintisiete años para el pago de las prestaciones legales.

TERCERO. Se consideraron para esa suma: veintitrés años trabajados en el Banco Crédito Agrícola de Cartago (del 24 de abril de 1961 al 28 de febrero de 1985) más cuatro años trabajados en el mismo Banco Crédito Agrícola de Cartago (de septiembre de 1994 a mayo de 1998).

CUARTO. Sin embargo, según el criterio de la Auditoría Interna, externado mediante el dictamen AOP-264-98 del 29 de octubre de 1998, no procedía el pago de prestaciones por los veinticuatro años trabajados por el señor XXX en el Banco Crédito Agrícola de Cartago, del 24 de abril de 1961 al 28 de febrero de 1985.

QUINTO. La Auditoría Interna consideró, con aplicación del criterio antes señalado, que al señor XXX se le pagó un exceso de ¢4.212.099.87 (cuatro millones doscientos doce mil noventa y nueve colones con ochenta y siete céntimos), por concepto de prestaciones.

SEXTO. La Auditoría Interna consignó en documento que parece ser anexo del Informe:

"Según fotocopia de acción de personal N° RE-3601, el exfuncionario renunció el 1/3/85, por lo que también renunció a sus prestaciones legales.

Al momento de reingresar al Banco el exfuncionario firmó una declaración jurada en la que indica que no había recibido prestaciones legales.

De acuerdo a lo indicado por la Jefatura de Recursos Humanos, se le canceló un total 27 años (23 años correspondientes al primer período laborado en el Banco y 4 años por el segundo período laborado), debiendo reconocerse únicamente los últimos 4 años, dada la interrupción en la prestación de sus servicios. Dicha situación, provocó que se le pagara 23 años más, equivalentes a ¢4.212099.87 aproximadamente.

Acción de Personal No. 98-3005, emitida el 7/5/98, la cual fue revisada por XXX. y aprobada por XXX." (El énfasis es nuestro).

SEPTIMO. Dado lo anterior, se ordenó instruir un procedimiento contra el señor XXX, por decisión del señor Gerente General de ese banco y de conformidad con el oficio NºGG 0228-99 de 17 de mayo de 1999, el cual luego fue anulado.

OCTAVO. Este primer procedimiento se inició según resolución del Organo Director dictada a las 10:00 horas del 3 de junio de 1999.

NOVENO. La audiencia oral se realizó a las 11:35 horas del 18 de agosto de 1999. El señor XXX asistió en compañía de su abogado el Licenciado XXX, quien al formular las conclusiones señalo, entre otros aspectos:

"..la circular dijo una situación que derivó de una interpretación de todo un estudio previo que se ordenó a efecto de reconocerle todos los años servidos, sin discriminación, y de ahí es que la Gerencia procede a pagar..

..consecuentemente no procede acción alguna tendiente a que don XXX pueda o deba restituirle suma alguna al banco por cuanto lo que se le pagó es lo que se le debía, lo que se le pagó es la conclusión de su relación de trabajo por muchos años de entrega al Banco donde le dejó más de la mitad de su vida real o útil...

..que se le recomiende a la Administración acoger las defensas que hemos dejado interpuestas, que se declare sin lugar las diligencias que no hay mérito alguno de establecer responsabilidad de ningún tipo y que obviamente se archiven administrativamente con el ruego muy particular de que cuando se tenga la comparecencia debidamente transcrita se nos haga llegar una copia de todo lo actuado y resuelto aquí, rogamos tener a la vista toda la documental a que hemos hecho referencia a fin de que puedan ser valorados nuestros argumentos con el sustento documental propio a nuestro rechazo y descargo de todo lo que aquí se ha venido planteando y que la recomendación al señor Gerente sea en esos términos a fin de que no se fije ningún tipo de responsabilidad..."

DECIMO. El Órgano Director no realizó ningún tipo de análisis ni emitió ninguna recomendación.

DECIMO PRIMERO. Del expediente remitido se desprende que este primer procedimiento fue anulado. Sin embargo, no constan las razones por la cual habría sido anulado, así como tampoco la presunta resolución con la que se tomó esa decisión.

DECIMO SEGUNDO. No consta que se le haya notificado al señor XXX la presunta anulación de ese primer procedimiento.

DECIMO TERCERO. La Junta Directiva General acordó en la sesión Nº7330/2000, celebrada el 31 de enero del 2000, según consta en el artículo 16º del acta respectiva:

"Con fundamento en el informe de fecha 26 de enero del presente año, rendido por la Gerencia General y conocido en esta oportunidad, se acuerda instaurar un procedimiento administrativo contra los ex funcionarios que a continuación se indican, cuyas calidades constan en el referido documento que la Administración ha aportado en esta ocasión: XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX y XXX.

Lo anterior, con el fin de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto que ordenó el pago de prestaciones y vacaciones en exceso a dichos señores, que dejaron de laborar en el Banco con motivo de la aplicación del Plan de Reorientación Estratégica y Modernización de esta Entidad.

Por consiguiente se integran dos órganos directores, uno conformado por los señores: Ruth Montoya Rojas, Sonia Gómez Escalante y María Marta Durán Rodríguez y el otro compuesto por los señores: Fabián Ocampo Zamora, Ana Isabel Hurtado Siverio y Carlos Calderón Villalobos,..." (El énfasis es nuestro).

DECIMO CUARTO. Mediante resolución dictada a las 11:00 horas del veintisiete de julio del 2000, en cumplimiento del acuerdo tomado por la Junta Directiva General del Banco Crédito Agrícola de Cartago, el Organo Director inició de nuevo el procedimiento; resolvió intimar y citar al señor XXX a una audiencia oral y privada en los términos siguientes:

"...

Que a usted mediante Acciones de Personal Nº98-3005 emitida el 07 de mayo de 1998, se le canceló un total de 27 años por concepto de prestaciones legales, al acogerse a la "movilidad laboral obligatoria" a saber 23 años en el Banco Crédito Agrícola del 24 de abril de 1961 al 28 de febrero de 1985, más 4 años trabajados en el mismo Banco Crédito Agrícola de Cartago, de setiembre de 1994 a mayo de 1998.. No obstante, señala el anexo del supra citado oficio AOP-264-98 que lo que se tenía que pagar eran los 4 años laborados de 1990 a 1998.

Señala la Auditoria Interna que existe interrupción de varios años entre el cese de labores en el Banco y su reingreso a la misma Institución.

Apunta la Auditoría Interna que el Banco Crédito Agrícola de Cartago, supuestamente le pagó de más la suma de ¢4.212.099.87

..."

DECIMO QUINTO. Mediante la misma resolución antes indicada se comunica que se adjunta expediente administrativo y se procede a hacer un listado de documentos que se ponen a disposición del señor XXX.

Sin embargo en el expediente remitido a este Despacho no consta que ello se haya ejecutado en la forma debida.

DECIMO SEXTO. El día 14 de septiembre del año 2000, a las 13:00 horas se inició la audiencia oral y privada antes señalada, con la ausencia del señor XXX quien, sin embargo, días antes había presentado su alegato en forma escrita.

DECIMO SEPTIMO. En la audiencia se conoció la objeción hecha por el señor XXX en cuanto a los integrantes del Organo Directora.

DECIMO OCTAVO. En la misma audiencia, la Licda. Ruth Montoya Rojas se excusó de conocer el caso y tanto ella como la Licda. Sonia Gómez Escalante, integrantes del Organo Director, acordaron elevar el asunto ante la Junta Directiva General.

DECIMO NOVENO. Dado el hecho anterior, la Junta Directiva General acordó en la sesión Nº7372/2000, celebrada el 18 de septiembre del año 2000, según consta en el artículo 10º del acta respectiva, nombrar a los licenciados Adrián Leitón Z. y Lino Castillo A., como integrantes del Organo Director, en sustitución de las licenciadas Ruth Montoya Rojas y María Marta Durán R..

VIGESIMO. Mediante oficio de fecha 26 de setiembre del 2000 se pone en conocimiento del señor XXX, la nueva conformación del Organo Director. No consta en autos que se hiciera un nuevo señalamiento para la audiencia.

VIGESIMO PRIMERO. Mediante resolución del 30 de octubre del año 2000, el Organo Director del Procedimiento consideró y dispuso, en lo que interesa para este pronunciamiento:

"...

CONSIDERANDO

....Que con relación a las defensas alegadas:

1.FALTA DE LEGITIMACION DEL ORGANO DIRECTOR Y NULIDAD ABSOLUTA DE SU GESTION: El Organo Director que instruye el presente procedimiento administrativo, fue creado por acuerdo firme de la Junta Directiva General del Banco Crédito agrícola de Cartago, (sesión 7372-2000, artículo 10 del 18 de setiembre,2000), quien ostenta la competencia legal para ello.

El Organo Director fue debidamente constituido e investido y nace totalmente independiente en sus acciones, conforme lo establece el artículo 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. Así, uno de los objetivos principales es el encontrar la verdad real sobre lo acontecido y así poder recomendar a la Junta Directiva General lo procedente.

2.COSA JUZGADA: Por el hecho de haberse iniciado anteriormente un proceso administrativo, el cual se dejó sin efecto por la Administración Superior del Banco Crédito Agrícola de Cartago, no implica que se haya dado "cosa juzgada"

Por el contrario, es una obligación de la Administración enderezar el procedimiento conforme se ha hecho, en razón de que el acto de pago de más de fondos, debe ser esclarecido y la Administración debe hacer todo lo posible para que esos fondos sean reintegrados al Banco.

La cosa juzgada se refiere a los efectos procesales de la sentencia, que entratándose de procedimientos administrativos, es el acto final, que corresponde dictarlo al Superior Jerárquico del Banco Crédito Agrícola de Cartago, sea la Junta Directiva General.

3.FALTA DE CAUSA: La instrucción del presente procedimiento administrativo incluye la causa de fondo, cual es lograr el reintegro de los fondos públicos pagados de más.

4.FALTA DE DERECHO: AL apuntar la Auditoría Interna del Banco Crédito Agrícola de Cartago que existe un supuesto pago de más al señor XXX, se impone la instrucción respectiva, toda vez que tratándose de fondos públicos, la misma es insoslayable.

En igual sentido y por lo antes apuntado de tratarse de la Hacienda Pública, se rechaza la excepción de falta de interés actual.

5.PRESCRIPCION: Por ningún motivo en el presente caso se ha operado la prescripción que se alega, por cuanto no es de aplicación el artículo el artículo 602 del Código de Trabajo que se invoca. No está de por medio en la investigación un acto disciplinario, sino de un asunto pecuniario, de un pago de más de prestaciones, con sustento en un acto nulo, en donde para la eventual prescripción su aplicación sería el artículo 75 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

Si eventualmente el Banco, en otras ocasiones hubiere pagado a otros funcionarios, incluyendo los años trabajados en otras Instituciones, no cabe duda que estamos en presencia de un acto nulo, o un eventual error y en ninguno de los casos genera derecho para ningún funcionario, dado que se está violentando el Principio de Legalidad…

De conformidad a lo expuesto, este Órgano Director concluye que no se ofreció prueba válida, legítima o eficaz que desvirtuara lo apuntado por la Auditoría Interna, por lo que estimamos que por ese pago de más que señala la Auditoría Interna y el cual se le estipuló en el citatorio del procedimiento, la Hacienda Pública se vio perjudicada en un monto de ¢4.212.099.87

POR TANTO

Por los argumentos expuestos y con base en la normativa jurídica citada, se rechazan las excepciones y defensas alegadas y este Organo Director se permite recomendar que en el caso de que el señor XXX  no restituya al Banco la suma que se canceló de más, se debe acudir a las instancias judiciales competentes a fin de procurar el resarcimiento económico respectivo.

Por ende debe proceder la Junta Directiva del Banco Crédito Agrícola de Cartago a dictar el acto correspondiente para que el Banco recupere lo pagado de más y que asciende a la suma de ¢4.212.099.87...". (El énfasis subrayado es nuestro).

VIGESIMO SEGUNDO. No obstante, el Organo Director no pondera la prueba incorporada en el expediente.

VIGESIMO TERCERO. Según consta en el expediente, con motivo de la aplicación del "Plan de Reorientación Estratégica y Modernización del Banco Crédito Agrícola de Cartago" se dirigieron a los servidores de esa entidad bancaria, al menos dos circulares:

a. La contenida en el memorándum GG-1352-97, de 15 de diciembre de 1997, dirigido a "Todo el personal". Se informó sobre la "Reorientación Estratégica y Modernización del Banco Crédito Agrícola de Cartago y se puso en conocimiento de, entre otros planes, la ejecución de un "plan de movilidad voluntaria" y, posteriormente, del "programa de remoción por reorganización".

b. La circular, también dirigida a: "Todo el personal", sin fecha, con la cual se comunicó, en lo que interesa:

" La Junta Directiva General, en sesión Nº7222/98, artículo 11º, celebrada el 20 de abril del año en curso dispuso facilitar a la Administración para que con fundamento en el proceso de reorientación estratégica y modernización del Banco, en el artículo 37 del Estatuto del Servicio Civil y el artículo 192 de la Constitución Política de Costa Rica, así como en pronunciamientos de la Contraloría General de la República, establezca en el Banco el programa de movilidad laboral obligatoria de conformidad con las siguientes condiciones:

1. A los funcionarios a quienes se les aplique dicho proceso, se les reconocerá la totalidad de los años laborados, a razón de un mes por cada año trabajado.

..." (El énfasis es nuestro. Documentos incluidos en el expediente de XXX que no fueron descalificados en forma específica).

VIEGESIMO CUARTO. La segunda de las circulares antes citadas se encuentra en el expediente del señor XXX, en el cual, además, hemos incorporado la primera.

II. INCUMPLIMIENTO DEL DEBIDO PROCESO

De previo al análisis de la situación planteada es preciso observar que los documentos que integran el expediente administrativo en su mayoría son copias simples. Sin embargo, por la forma en que se resuelve procedemos a hacer el análisis con fundamento en ellos.

Se requiere pronunciamiento de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, para la eventual declaratoria de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos cuestionados. Consecuentemente, la Administración debe cumplir previamente el debido proceso, que en la especie se satisfaría con el procedimiento ordinario.

No obstante, en el expediente remitido a este Despacho se manifiestan omisiones, entre ellas varias de carácter substancial que ciertamente afectan esa garantía.

1. Falta de competencia del órgano que requiere el pronunciamiento

Entre los elementos fundamentales que conforman el debido proceso, de cumplimiento previo al pronunciamiento sobre la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en sede administrativa, se encuentra la competencia de los órganos que deben participar en el procedimiento.

Según podemos corroborar en el expediente administrativo, la Junta Directiva ciertamente acordó "instaurar" el procedimiento administrativo e, igualmente nombró al órgano director. Sin embargo, no consta en el expediente que la Junta Directiva haya acordado la solicitud del pronunciamiento de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (ver en este sentido dictamen NºC-166-85, de 22 de julio de 1985).

B. Vicios en la intimación

Mediante resolución dictada a las 11:00 horas del veintisiete de julio del 2000, el Organo Director inició de nuevo el procedimiento y decidió intimar y citar al señor XXX a una audiencia oral y privada.

No obstante, la citación se hizo sin el debido cumplimiento del requisito previsto en el inciso f) del artículo 249 de la Ley General de la Administración Pública.

Ciertamente, no se le hicieron al señor XXX los "apercibimientos" a que quedaba sujeto "...caso de omisión, con indicación clara de la naturaleza y medida de las sanciones...."

Tampoco consta en forma fehaciente que verdaderamente se hayan puesto a su disposición del señor XXX los documentos que en la resolución citada se indican.

Estas omisiones tienen carácter substancial, ya que ciertamente no se puede afirmar que el señor XXX pudiera asumir la verdadera trascendencia de este procedimiento y, por lo mismo, el objeto real sobre el cual debía ejercer su defensa, de conformidad con las garantías constitucionales. (Pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Sala Constitucional, números: 211-95, de 11 de enero de 1995; 2526 -95, del 17 de mayo de 1995; 4557, del 16 de agosto de 1995; 416-95, de 20 de enero de 1995 y 2736-98, de 1º de abril de 1998).

C. Omisión de nuevo señalamiento para la audiencia

Según consta en el expediente, en la audiencia celebrada el 12 de septiembre del año 2000, la Licda. Ruth Montoya Rojas se excusó "de conocer el presente asunto" y tanto ella como la Licda. Sonia Gómez Escalante "acordaron" elevar el caso ante la Junta Directiva General, "...para lo que en derecho corresponda...".

Ello constituyó de hecho una suspensión de la audiencia y del procedimiento. Sin embargo, luego de que la Junta integró nuevamente el Organo Director, no se hizo el nuevo señalamiento para la audiencia.

Los vicios antes señalados impiden el examen de la situación para un dictamen favorable sobre la existencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Sin embargo, dada la forma en que se resuelve esta solicitud, en aplicación de los Principios de Economía y Eficiencia Administrativa procedemos a realizar el análisis en los términos siguientes.

III. INEXISTENCIA DE NULIDAD ABSOLUTA EVIDENTE Y MANIFIESTA

1. El acto presuntamente viciado

Según la misma literalidad de la consulta, el pronunciamiento que se solicita lo es de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, sobre "...el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad de los actos administrativos que dan lugar a estos procedimientos..."

No obstante, según se desprende del expediente administrativo seguido en relación con la situación del señor XXX, remitido a este Despacho, se reprocha el acto administrativo únicamente en el tanto en que se tomaron en consideración años de servicio que supuestamente no debían tomarse en cuenta, teniendo ello como consecuencia un pago en exceso.

B. La naturaleza absoluta evidente y manifiesta

1. Inexistencia de la nulidad absoluta

Tal y como se desprende de este enunciado, la primera condición que se requiere para la declaratoria de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en sede administrativa es, precisamente, que presente el vicio de la nulidad absoluta.

En consecuencia, es importante tener en consideración que la Ley General de la Administración Pública dispone:

"...

Artículo 166: Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente.

Artículo 167.- Habrá nulidad relativa del acto cuando sea imperfecto uno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad será absoluta.

En la especie, según lo podemos notar no falta en forma total ninguno de los elementos del acto. El vicio que se afirma por la Administración es una imperfección del contenido en el tanto en que, de conformidad con el criterio del Auditor y de la Administración misma hubo una mala valoración del presupuesto que definió el monto de las prestaciones.

2. El carácter excepcional de la potestad administrativa de revocatoria de actos con nulidad absoluta, evidente y manifiesta

Si no se está ante una nulidad absoluta, ello es suficiente para prescindir del examen de las cualidades "evidente" y "manifiesta".

No obstante, es conveniente señalar que, según lo substanciado en autos, el vicio que motivó la apertura del expediente administrativo no es evidente ni manifiesto.

El análisis del instituto de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta se ha hecho reiteradamente en la Doctrina y en la jurisprudencia administrativa de este órgano. Su naturaleza excepcional no requiere de mayores consideraciones.

De los mismos principios que estructuran la ideología republicana consagrada en el artículo 1º de la Carta Magna y del desarrollo que se hace en la misma, se infiere que la potestad administrativa de revocar los propios actos, reconocida legalmente a la Administración, sólo puede ser de ejercicio en situaciones de excepción.

Por ello el legislador determinó y definió este supuesto como "nulidad absoluta, evidente y manifiesta". Ciertamente la utilización del pleonasmo no expresa un mero capricho del legislador sino una garantía para el ciudadano, frente a la posibilidad de una eventual arbitrariedad de la Administración; una garantía que constituye sin duda una de las manifestaciones de nuestro sistema republicano consolidado y desarrollado sobre valores fundamentales entre ellos: la seguridad jurídica.

El carácter excepcional de esta potestad se garantiza por el mismo Ordenamiento Jurídico, incluso dentro del mismo artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, cuando se dispone:

"...

6-La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula.

Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199..."

Los límites de esta potestad, se desprenden claramente de las explicaciones de Eduardo Ortíz cuando, dentro de la discusión legislativa del proyecto de la Ley General de la Administración Pública, buscaba la precisión de los mismos, en los siguientes términos:

"…

El juicio de lesividad es una protección a la seguridad jurídica del administrado en el sentido de que si tiene un derecho derivado de un acto administrativo, puede tener la confianza de que no le será suprimido sin un juicio con todas las garantías de un proceso judicial.

Pero se dice, y la Comisión creyó que con razón, y esto empezó a decirse en España, no en Costa Rica, que cuando la nulidad del acto es absoluta, evidente, clara, el administrado no tiene derecho a esa seguridad, porque está refiriendo un derecho en condiciones que obviamente no pueden garantizarse, porque él mismo sabe que el acto que se está realizando es absolutamente nulo y en consecuencia no tiene una expectativa bien fundada de poder mantenerse ese derecho. Luego, en esos casos, la Administración puede deshacer ese derecho en la vía administrativa, sin ir al juez, con la garantía y aquí nosotros hemos alegado de nuestra cuenta para que no se trate simplemente de una volubilidad, de una veleidad de la Administración, de que tendrá que haber previo dictamen favorable de la procuraduría General de la República y votación por mayoría simple del Consejo de Gobierno. Esto significa que eso no lo va decidir un Ministro, lo decide el Consejo de Gobierno y no lo va a decidir el Consejo de Gobierno por sí y ante sí sino previo dictamen favorable, recomendando la anulación, de la Procuraduría General de la República, sin el cual dictamen, ni siquiera el Consejo de Gobierno podría dar lugar a esa anulación.

...

...si en lugar de hablar de la nulidad absoluta pusiéramos así: "La declaración de la nulidad absoluta que sea manifiesta", en otras palabras, para acentuar el hecho de que el administrado cuando sea evidente la nulidad no tiene derecho al juicio de lesividad, Es decir, decir "La declaración de nulidad absoluta cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, podrá hacerse la declaración de la misma por el Estado, es decir, eliminar simplemente el hecho de que la nulidad sea absoluta, puede ser que sea absoluta, pero si no es manifiesta, obvia, entonces jugará el principio de lesividad. Entiende la modalidad que le estoy dando? Estoy restringiendo el concepto ya no en los casos de nulidad absoluta, sino en los casos de nulidad manifiesta y evidente…

…Yo por eso sugería, para hacer esto más tutelar del particular, poner en el párrafo primero "cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, " y agregar uno quinto que diga: "cuando la administración prescinda ilegalmente del juicio de lesividad, por tratarse de una lesividad relativa la que aqueja el acto, deberá acogerse la demanda en su contra aún si se constata la nulidad relativa" y con eso ponemos la administración en un jaque mate porque la primera vez que la administración quiera anular un acto arbitrariamente se va a encontrar ante esta alternativa…la administración puede decir, si hago el juicio de lesividad porque esta nulidad es relativa, lo gano, dado que declaran que es nulidad y anulan el acto, es decir, yendo a la lesividad, pero si no hago el juicio de lesividad lo que va a ocurrir es que si el juez descubre que la nulidad es relativa y ve arbitrario mi acto, pierdo el juicio aunque lo declare nulo porque la ley lo dispone así como sanción para la arbitrariedad. Es decir, yo veo que una administración puesta en esta alternativa, muy probablemente opte por atenerse a la ley, porque no le conviene el riesgo de perderse un juicio que de otro modo podría ganar, si actúa correctamente…".(Acta de la Sesión Nº103, celebrada por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, a las catorce horas con quince minutos del dos de abril de mil novecientos setenta, págs. 2, 5 y 6).

La Sala Constitucional se ha referido reiteradamente al carácter excepcional de esta potestad. Así, entre otras, en las siguientes sentencias:

"...Tal argumentación es manifiestamente improcedente toda vez que si bien es cierto que la administración pública tiene la facultad de anular sus propios actos cuando ella considere que son lesivos a sus intereses, tal facultad es limitada cuando se está ante un acto declarativo de derechos, pues para ello deberá ir al proceso de lesividad que para los efectos contienen los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, según lo que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, siempre y cuando no se esté ante una nulidad absoluta, manifiesta y evidente, en cuyo caso podrá declararla de oficio...".(Sentencia Nº458-90. El énfasis es nuestro).

"...Un acto declaratorio de derechos sólo puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta sino de aquella que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada. Consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, o lo que es igual sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir ello...".(Sentencia Nº1563-91. El énfasis es nuestro).

Se desprenden del artículo 173, dentro del contexto ideológico de nuestro Ordenamiento Jurídico, que no puede ser otro que el determinado por la misma Carta Magna, entre otras consecuencias, que:

. La potestad de la revocación de los propios actos, por parte de la misma Administración, es limitada, en tratándose actos declaratorios de derechos.

. Que la potestad administrativa de revocación de los propios actos sólo se encuentra autorizada para los casos en los que concurre una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

. Que la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por su misma naturaleza, es aquella que se muestra por sí misma sin requerir de análisis jurídicos profundos o interpretaciones jurídicas especiales para su establecimiento.

. Que, sin perjuicio de los objetivos específicos de la anulación de un acto que presenta una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, el ejercicio de la misma constituye una aplicación concreta de la Justicia Administrativa.

3. Inexistencia de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el caso concreto

En efecto, según podemos corroborar, tanto en el legajo que corresponde a este procedimiento administrativo como al primero (que fue anulado pero que aparentemente se mantiene como parte del expediente administrativo y que, además, contiene documentos que la Administración no descalificó en forma específica y que este órgano no puede ignorar), el señor XXX fue cesado con oportunidad de la ejecución de y dentro de un plan de "movilidad laboral obligatoria". Mediante la valoración conjunta de esta circunstancia y otros aspectos y elementos del procedimiento, en el caso concreto, no es posible concluir con certeza que existe nulidad absoluta, ni que la misma sea evidente y manifiesta.

Así, entre otras circunstancias, debe valorarse que:

a. Con memorándum GG-1352-97, de 15 de diciembre de 1997, dirigido a "Todo el personal", se informó sobre la "Reorientación Estratégica y Modernización del Banco Crédito Agrícola de Cartago, donde se ponía en conocimiento de, entre otros planes, la ejecución de un "plan de movilidad voluntaria" y, posteriormente, del "programa de remoción por reorganización".

b. Que, mediante circular dirigida a: "Todo el personal", cuya fecha no se consigna, se comunicó, en lo que interesa:

" La Junta Directiva General, en sesión Nº7222/98, artículo 11º, celebrada el 20 de abril del año en curso dispuso facilitar a la Administración para que con fundamento en el proceso de reorientación estratégica y modernización del Banco, en el artículo 37 del Estatuto del Servicio Civil y el artículo 192 de la Constitución Política de Costa Rica, así como en pronunciamientos de la Contraloría General de la República, establezca en el Banco el programa de movilidad laboral obligatoria de conformidad con las siguientes condiciones:

1. A los funcionarios a quienes se les aplique dicho proceso, se les

reconocerá la totalidad de los años laborados, a razón de un mes por cada año trabajado.

...". (El énfasis es nuestro).

c. Que, mediante el informe contenido en el oficio NºAOP-51-99, la Auditoría Interna indicó:

"....Según fotocopia de acción de personal N° RE-3601, el exfuncionario renunció el 1/3/85, por lo que también renunció a sus prestaciones legales.

Al momento de reingresar al Banco el exfuncionario firmó una declaración jurada en la que indica que no había recibido prestaciones legales.

De acuerdo a lo indicado por la Jefatura de Recursos Humanos, se le canceló un total 27 años (23 años correspondientes al primer período laborado en el Banco y 4 años por el segundo período laborado), debiendo reconocerse únicamente los últimos 4 años, dada la interrupción en la prestación de sus servicios. Dicha situación, provocó que se le pagara 23 años más, equivalentes a ¢4.212099.87 aproximadamente.

Acción de Personal No. 98-3005, emitida el 7/5/98, la cual fue revisada por XXX. y aprobada por XXX." . (El énfasis es nuestro).

Dada la relación fáctica y la substanciación específica de los autos, se requeriría, entre otras exigencias, un análisis para determinar la posibilidad de la aplicación en el caso concreto del artículo 37 del Estatuto Civil, uno de los fundamentos de la circular sin fecha que ya se mencionó; artículo con el que se dispone, en lo que interesa:

"...

De los derechos y deberes

Artículo 37.- Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta

ley gozarán de los siguientes derechos:

a) No podrán ser despedidos de sus cargos a menos que incurran en causal de despido, según lo establece el Código de Trabajo, o por reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos, de conformidad con lo establecido en el artículo 47 de esta ley.

...

f) Si cesaren en sus funciones por supresión del empleo, tendrán derecho a una indemnización de un mes por cada año o fracción de seis o más meses de servicios prestados..."

Entre otros aspectos, habría que tomar en consideración que la indemnización contemplada en el artículo 37 del Estatuto del Servicio Civil tiene un presupuesto distinto que el de la cesantía, contemplada en el Código de Trabajo (artículos 28 y 29).

Igualmente, habría que proceder al análisis de la situación, en lo conducente, dentro del ámbito de la reiterada jurisprudencia constitucional en relación con las obligaciones del Estado y los derechos de las personas en la aplicación de los planes de movilidad laboral. (Entre otras sentencias, pueden analizarse los números: 5676-95, de las 15:09 horas del 18 de octubre de 1995; 6241-95, de las 17:00 horas del 15 de noviembre de 1995; 6776-95, de las 16:03 horas del 12 de diciembre de 1995; 6780-95, de las 16:15 horas del 12 de diciembre de 1995; 6781-95, de las 16:18 horas del 12 de diciembre de 1995; 6842-95 de las 9:03 horas del 15 de diciembre de 1995 y 0007-96, de las 15:12 horas del 3 de enero de 1996).

Todo ello, además, en forma relacionado con el régimen específico dentro del cual se desarrollaban las relaciones laborales de los servidores del Banco Crédito Agrícola de Cartago en el momento en que se dio la reestructuración cuyo cese del señor XXX fue una de sus consecuencias.

De lo expuesto se desprende con claridad que la presunta nulidad no es evidente ni manifiesta.

CONCLUSION

Según la substanciación del expediente administrativo remitido a este Despacho y el Ordenamiento Jurídico, especialmente los artículos 11, 33, 39, 41, 191 y 192de la Constitución Política y 11, 13, 130, 131, 132, 133, 158, 165, 166, 167, 173, 214 y siguientes y concordantes y 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, no procede dictaminar favorablemente en relación con la presunta nulidad absoluta evidente y manifiesta de los actos administrativos mediante los cuales se le reconoció al señor XXX el pago de prestaciones por veintisiete años de servicio.

Devolvemos a su Despacho el expediente administrativo relacionado, el cual consta de dos tomos. En el número 1, hemos incorporado fotocopia del memorándum GG-1352-97, de 15 de diciembre de 1997, dirigido a "Todo el personal", sobre la "Reorientación Estratégica y Modernización del Banco Crédito Agrícola de Cartago, ya citada.

Atentamente,

 

 

Licda. María Gerarda Arias Méndez                 Licda. Clara Villegas Ramírez

PROCURADORA DE HACIENDA               ASISTENTE ABOGADA