C-064-2001

7 de mayo de 2001

 

Licenciado

Renán Sancho Cubero

Presidente

Junta Directiva General

Banco Crédito Agrícola de Cartago

S. O.

 

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a la solicitud planteada, según oficio de fecha cuatro de diciembre del año 2000, suscrito por su persona.

OBJETO DEL DICTAMEN

De conformidad con el oficio señalado, se pide a la Procuraduría dictaminar en relación con la situación substanciada en treinta y un expedientes correspondientes a procedimientos administrativos ordinarios seguidos por presuntos pagos en exceso a favor de ex - servidores de ese banco.

Según se manifiesta en el oficio señalado:

"...

Como requisito previo para declarar la nulidad de los actos administrativos declarativos de derechos, conforme el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, esta Junta Directiva General como jerarca de la Institución, solicita por este medio dictamen favorable de la Procuraduría General de la República sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad de los actos administrativos que dan lugar a estos procedimientos..."

Se dictamina mediante este pronunciamiento en relación con la situación del señor XXX (expediente Nº9-2000)

I. HECHOS QUE SE TIENEN POR ACREDITADOS

De conformidad con el expediente administrativo remitido a la Procuraduría General de la República, en lo fundamental, se tienen por acreditados los siguientes hechos:

PRIMERO. Al señor XXX se le cesó con un "movimiento" laboral denominado "Movilidad Laboral Obligatoria".

SEGUNDO. Mediante acción de personal Nº98-3120, emitida el 8 de mayo de 1998, se le reconoció al señor XXX un total de veintisiete años para el pago de las prestaciones legales.

TERCERO. Se consideraron para esa suma: siete años laborados en el Misterio de Seguridad Pública del 16 de junio de 1970 al 16 de marzo de 1978 más 20 años trabajados en el Banco Crédito Agrícola de Cartago (del 13 de marzo de 1978 al 12 de mayo 1998).

CUARTO. Sin embargo, según el criterio de la Auditoría Interna, externado mediante el dictamen AOP-264-98, del 29 de octubre de 1998, no procedía el pago de prestaciones por los 20 años trabajados por el señor XXX en el Ministerio de Seguridad Pública.

QUINTO. La Auditoría Interna consideró, con aplicación del criterio antes señalado, que al señor XXX se le pagó un exceso de ¢ 1.237.349.04 (un millón doscientos treinta y siete mil trescientos cuarenta y nueve colones con cuatro céntimos), por concepto de prestaciones.

SEXTO. La Auditoría Interna consignó en documento que parece ser anexo del Informe:

"...

De acuerdo a una certificación suministrada por el Ministerio de seguridad Pública, el funcionario fue cesado en esa dependencia por Reorganización, sin que conste resolución de prestaciones.

En el expediente no se ubicó declaración jurada que indicara que el exfuncionario no había recibido prestaciones legales, al momento de su ingreso al Banco.

De acuerdo al control de vacaciones de la Sección de recursos Humanos y según lo indicado por la Jefatura de esa dependencia al exfuncionario se le reconocieron 7 años laborados en la dependencia precitada, por lo que se le canceló 27 años ( 20 años de servicio en el banco, más 7 años laborados en la entidad citada), siendo lo correcto el pago de 20 años, por lo que se le canceló 7 años más, equivalentes a ¢1.237.349.04 aproximadamente.

Acción de Personal N° 98-3120, emitida el 8/5/98, la cual fue revisada por Patricia Zuñiga C. y aprobada por Ana Teresa Brenes Castillo.

En el cálculo realizado por la Sección de Recursos Humanos para establecer el promedio de salarios de los últimos 6 meses laborados se consideró los salarios devengados durante las últimas 26 semanas de labor."

SEPTIMO. Dado lo anterior, se instruyó un procedimiento contra el señor XXX por decisión del señor Gerente General de ese Banco, procedimiento que se inició según resolución del Órgano Director dictada a las 9:00 horas del 4 de junio de 1999.

OCTAVO. La audiencia oral se realizó a las 10:00 horas del 30 de julio de 1999. El señor XXX se hizo representar por el Lic. XXX, quien concluyó, en lo que interesa:

"...así las cosas solicito con todo respeto acoger las defensas que hemos interpuestas disponer si así fuera procedente la incompetencia por razón de la materia en razón de no corresponder este Órgano director instruir cargos por lo que se ha explicado y si no se estableciera así resolviendo por el fondo que se declare la falta de interés actual del banco, no hay derecho tampoco y se ha dicho así y se ha probado y está sobradamente establecido la condición de prescripción que alcanzó la posible acción que el Banco pudo haber ejercido contra XXX de que se le restituyera en lo que el Banco Creyó que se le había pagado en exceso, y también al haberse comprobado documentalmente los antecedentes previos que aquí se dieron de pagos a otros funcionarios, como dicen nuestras abuelitas "lo que es bueno para el ganso es bueno para la gansa"...., y si fuere resolviendo por el fondo se diga efectivamente o que está prescrito el derecho o en su defecto que estuvo bien pagado por los antecedentes dados, porque eso daría la posibilidad de irlo a discutir en instancias constitucionales ..."

NOVENO. El Órgano Director recomendó, mediante resolución de las 10:00 horas del 14 de setiembre de 1999:

"...

Resultando

Que mediante notificación efectuada el 21 de junio de 1999 se hizo de conocimiento del señor XXX, el procedimiento Ordinario No. 9-99 que se le instruye a él.

Que al señor XXX se le señaló que mediante Acción de Personal N°. 98-3120 emitida el 08 de mayo de 1998, se le canceló un total de 27 años; 20 años laborados en el Banco Crédito Agrícola de Cartago, más 7 años trabajados en el Ministerio de Seguridad Pública por concepto de prestaciones legales, al darse la reestructuración, movilidad laboral obligatoria. No obstante señala el anexo del supra citado oficio que lo que se le tenía que pagar era 20 años. Toda vez que señala la Auditoría Interna que no procede el pago de 7 años por cuanto no consta en el expediente personal, declaración jurada que indique que usted no había recibido prestaciones legales al momento de su ingreso al banco. Indica la Auditoría que de acuerdo a certificación suministrada por el citado Ministerio usted fue cesado por reorganización, sin que conste resolución de prestaciones. En consecuencia apunta la Auditoría Interna que dicho señor adeuda al Banco Crédito Agrícola de Cartago lo que éste le pago de más y que representa supuestamente la suma de ¢1.237.349.04

 Considerando

Que el fin del Procedimiento Ordinario es la búsqueda y verificación de la verdad real de los hechos conforme a las normas y principios procesales que regulan el Debido proceso contemplado en los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública y 214 y siguientes de esa misma Ley.

..Que el Lic. XXX opuso las excepciones de incompetencia por razón de la materia, falta de derecho, falta de interés actual y la de prescripción.

...De conformidad a lo expuesto, este Órgano Director concluye que no se ofreció prueba válida, legítima o eficaz que desvirtuara lo apuntado por la Auditoría Interna, esto es, no quedó demostrado ante este Órgano Director que el señor XXX no recibió prestaciones legales por el tiempo laborado en el Ministerio de seguridad Pública.

De lo anterior estimamos que por ese pago de más que señala la Auditoría Interna se efectuó y el cual se le estipuló en el citatorio del procedimiento, la Hacienda Pública se vio perjudicada en un monto de ¢1.237.349.04

Por tanto

Este Órgano Director se permite recomendar que en el caso de que el señor XXX no restituya al Banco la suma que éste le canceló de más, se debe acudir a las instancias judiciales competentes a fin de procurar el resarcimiento económico respectivo, y por ende debe procederse por parte del Jerarca de la Institución, a dictar el acto correspondiente para que el banco recupere lo pagado de más y que asciende a la suma de ¢1.237.349.04..." (El énfasis con el subrayado es nuestro).

DECIMO. El procedimiento dentro del cual se dictó esta resolución fue anulado mas, no constan las razones por la cual se decidió en tal sentido, así como tampoco la presunta resolución con la que se tomó esa decisión.

DECIMO PRIMERO. No consta que se le haya notificado al señor XXX la presunta anulación de ese primer procedimiento.

DECIMO SEGUNDO. La Junta Directiva General acordó en la sesión Nº7330/2000, celebrada el 31 de enero del 2000, según consta en el artículo 16º del acta respectiva:

"Con fundamento en el informe de fecha 26 de enero del presente año, rendido por la Gerencia General y conocido en esta oportunidad, se acuerda instaurar un procedimiento administrativo contra los ex funcionarios que a continuación se indican, cuyas calidades constan en el referido documento que la Administración ha aportado en esta ocasión: XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX Y XXX. Lo anterior, con el fin de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto que ordenó el pago de prestaciones y vacaciones en exceso a dichos señores, que dejaron de laborar en el Banco con motivo de la aplicación del Plan de Reorientación Estratégica y Modernización de esta Entidad.

Por consiguiente se integran dos órganos directores, uno conformado por los señores: Ruth Montoya Rojas, Sonia Gómez Escalante y María Marta Durán Rodríguez y el otro compuesto por los señores: Fabián Ocampo Zamora, Ana Isabel Hurtado Siverio y Carlos Calderón Villalobos,..." (El énfasis es nuestro).

DECIMO TERCERO. Mediante resolución dictada a las 11:00 horas del veintisiete de julio del 2000, en cumplimiento del acuerdo tomado por la Junta Directiva General del Banco Crédito Agrícola de Cartago, el Órgano Director inició de nuevo el procedimiento; resolvió intimar y citar al señor XXX a una audiencia oral y privada en los términos siguientes:

Que a usted mediante acción de personal N°. 98-3120 emitida el 8 de mayo de 1998, se le canceló un total de 27 años por concepto de prestaciones legales; al acogerse a la" movilidad laboral obligatoria", a saber 7 años trabajados en el Ministerio de Seguridad Pública del período 16 de junio de 1970 al 16 de marzo de 19978 al 12 de mayo de 1998, más 20 años laborados en el Banco Crédito Agrícola de Cartago. No obstante señala el anexo del supra citado oficio AOP-264-98 que lo que se le tenía que pagar era los 6 años laborados Banco Crédito Agrícola de Cartago.

Señala la Auditoría Interna que el señor XXX fue cesado del Ministerio de seguridad Pública por "reorganización ", sin que conste resolución de las prestaciones.

Apunta la Auditoría Interna que el Banco Crédito Agrícola de Cartago supuestamente le pagó de más la suma de ¢1.237.349.04

DECIMO CUARTO. Mediante la misma resolución se comunica que se adjunta expediente administrativo y se procede a hacer un listado de documentos que se ponen a disposición del señor XXX

Sin embargo en el expediente remitido a este Despacho no consta en forma fehaciente que la citación se hubiera realizado en forma personal, así como tampoco que se hubiere hecho entrega de los documentos que se dice que se adjuntan

DECIMO QUINTO. Sin embargo, el señor XXX entregó un escrito con sus alegatos antes de la celebración de la audiencia.

DECIMO SEXTO. El día 5 de octubre del 2000, a las 13:00 horas se inició la audiencia oral y privada antes señalada. El Órgano Director indicó que el documento, aportado por el señor XXX sería objeto de análisis.

DECIMO SEPTIMO. Mediante resolución del 30 de octubre del año 2000, el Órgano Director del Procedimiento consideró y dispuso:

"...

2. Que el señor XXX, mediante acción de personal Nº983120 emitida el 08 de mayo de 1998 se le canceló un total de 27 años por concepto de prestaciones legales, al aplicársele la "movilidad laboral obligatoria" a saber 7 años laborados en el Ministerio de Seguridad Pública del período 16 de junio de 1970 al 16 de marzo de 1978, más 20 años trabajados en el Banco Crédito Agrícola de Cartago, del 13 de marzo de 1978al 12 de mayo de 1998

Según informe de la Auditoría Interna el Banco Crédito Agrícola de Cartago, le pagó de más de suma (sic.) de ¢1 237 349,04...

...

CONSIDERANDO

...

3. Que mediante nota se le notifica al señor XXX la apertura del procedimiento Ordinario N° 9-2000, aportando la documentación correspondiente y fijando fecha, hora y lugar para la comparecencia (ver tomo 2, folios 1,2 y 3).

4. Que el día señalado para la comparecencia el señor XXX no se hizo presente, sin embargo, sí hace llegar al Órgano Director un documento, en donde presenta varias excepciones y alegatos (ver tomo 2, folios del 5 al 18), motivo por el cual este Órgano Director dejó constancia de ello, la cual corre al folio 19 del tomo del expediente.

5. Que en efecto se procedió al principio a abrir un procedimiento ordenado por la gerencia General, con el objeto de determinar la eventual responsabilidad civil y penal y al restablecimiento de las sumas de dinero exigibles.

6. También se tiene por probado que dicho procedimiento se dio por anulado por estimarse incorrecto.

7. Se tuvo por probado también que la Junta Directiva ordenó la apertura de un procedimiento para determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto que ordenó el pago de las prestaciones.

8. Se tiene por probado que el acto de pago de las prestaciones fue un acto unilateral y teniendo por probado también que dicho acto fue totalmente nulo.

...

Sobre el fondo:

Este Órgano Director una vez analizada la documentación que consta en el expediente, los hechos que se acreditan y los alegatos promovidos por el señor XXX concluye en que el Órgano Director fue debidamente constituido e investido para llevar a cabo este proceso, en cuyo caso siendo uno de los objetivos principales el encontrar la verdad real sobre lo acontecido....

Este Órgano Director es del criterio de que el hecho de haberse iniciado anteriormente un proceso, el cual se dejó sin efecto alguno, dado que no era el procedimiento correcto, no implica que se haya dado ningún tipo de cosa juzgada y por ende archivar el expediente...

Si eventualmente el Banco en otras ocasiones hubiere pagado prestaciones a otros funcionarios, incluyendo los años trabajados en otras instituciones, no cabe duda que estamos en presencia de un acto nulo, o un eventual error, y en ninguno de los casos general derecho para ningún funcionario, dado que se está violentando el principio de legalidad.

En cuanto a lo señalado por el señor XXX, en el sentido de que trae a colación lo expresado por XXX, quien labora para el banco, por el contrario de ser una afirmación favorable a las pretensiones del señor XXX, el señor XXX señala que debe tenerse cuidado en cuanto al pago de prestaciones, por cuanto si ya se pagaron los años laborados, no deben volverse a pagar; pero si no se han pagado deben computarse. Sin embargo la intención de dicho funcionario fue en el sentido que existiera continuidad de las labores y que no se hubieran pagado prestaciones. Esta manifestación es congruente con el criterio de la sección legal que estaba vigente al momento de los hechos y que precisamente fue confeccionada por el mismo señor XXX, en donde en forma amplia y clara se establece todas estas variables (ver criterio de la Legal del 27 de julio de, 1994)…

POR TANTO

...se recomienda a la Junta Directiva General, de conformidad con el art.173.6 de la Ley General de la Administración Pública, por existir mérito suficiente para ello, declarar la nulidad del acto administrativo que ordenó el pago de prestaciones en donde se violentaron elementos esenciales del mismo, entre ellos la motivación, principio de legalidad y el fin.. (el énfasis es nuestro)

DECIMO OCTAVO. Según consta en el expediente de otro servidor, afectado con el mismo proceso, con motivo de la aplicación del "Plan de Reorientación Estratégica y Modernización del Banco Crédito Agrícola de Cartago" se dirigieron a los servidores de esa entidad bancaria, al menos dos circulares:

a. La contenida en el memorándum GG-1352-97, de 15 de diciembre de 1997, dirigido a "Todo el personal". Se informó sobre la "Reorientación Estratégica y Modernización del Banco Crédito Agrícola de Cartago y se puso en conocimiento de, entre otros planes, la ejecución de un "plan de movilidad voluntaria" y, posteriormente, del "programa de remoción por reorganización".

b. La circular, también dirigida a: "Todo el personal", sin fecha, con la cual se comunicó, en lo que interesa:

" La Junta Directiva General, en sesión Nº 7222/98, artículo 11º, celebrada el 20 de abril del año en curso dispuso facilitar a la Administración para que con fundamento en el proceso de reorientación estratégica y modernización del Banco, en el artículo 37 del Estatuto del Servicio Civil y el artículo 192 de la Constitución Política de Costa Rica, así como en pronunciamientos de la Contraloría General de la República, establezca en el Banco el programa de movilidad laboral obligatoria de conformidad con las siguientes condiciones:

1. A los funcionarios a quienes se les aplique dicho proceso, se les reconocerá la totalidad de los años laborados, a razón de un mes por cada año trabajado.

..." (El énfasis es nuestro) Documentos incluidos en el expediente de XXX que no fueron descalificados en forma específica.

DECIMO NOVENO. La segunda de las circulares antes citadas se encuentra en el expediente del señor XXX, en el cual además hemos incorporado la primera.

II. INCUMPLIMIENTO DEL DEBIDO PROCESO

De previo al análisis de la situación planteada es preciso observar que los documentos que integran el expediente administrativo en su mayoría son copias simples. Sin embargo, por la forma en que se resuelve procedemos a hacer el análisis con fundamento en ellos.

Se requiere pronunciamiento de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, para la eventual declaratoria de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos cuestionados. Consecuentemente, la Administración debe cumplir previamente el debido proceso, que en la especie se satisfaría con el procedimiento ordinario.

No obstante, en el expediente remitido a este Despacho se manifiestan omisiones, entre ellas varias de carácter substancial que ciertamente afectan esa garantía.

1. Falta de competencia del órgano que requiere el pronunciamiento

Entre los elementos fundamentales que conforman el debido proceso, de cumplimiento previo al pronunciamiento sobre la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en sede administrativa, se encuentra la competencia de los órganos que deben participar en el procedimiento.

Según podemos corroborar en el expediente administrativo, la Junta Directiva ciertamente acordó "instaurar" el procedimiento administrativo e, igualmente nombró al órgano director. Sin embargo, no consta en el expediente que la Junta Directiva haya acordado la solicitud del pronunciamiento de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (ver en este sentido dictamen NºC-166-85, de 22 de julio de 1985).

    B. Vicios en la intimación.

Mediante resolución dictada a las 11:15 horas del veintisiete de julio del 2000, el Órgano Director inició de nuevo el procedimiento y decidió intimar y citar al señor XXX a una audiencia oral y privada.

Sin embargo, la citación se hizo sin el debido cumplimiento de las formalidades que requiere la intimación, así como tampoco del requisito específicamente previsto en el inciso f) del artículo 249 de la Ley General de la Administración Pública.

Ciertamente, no hubo una comunicación "clara y detallada" de los reproches de legalidad que se le hacen al acto cuya anulación se pretende, ni de las consecuencias de la eventual declaratoria de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

No se le hicieron al señor XXX los "apercibimientos" a que quedaba sujeta "...caso de omisión, con indicación clara de la naturaleza y medida de las sanciones...."

Tampoco consta con certeza que se hayan puesto a disposición del señor XXX todos los documentos que en la resolución citada se indican.

Estas omisiones tienen carácter substancial, ya que ciertamente no se puede afirmar que el señor XXX pudiera asumir la verdadera trascendencia de este procedimiento y, por lo mismo, el objeto real sobre el cual debía ejercer su defensa, de conformidad con las garantías constitucionales. Pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Sala Constitucional, números: 211-95, de 11 de enero de 1995; 2526 -95, del 17 de mayo de 1995; 4557, del 16 de agosto de 1995; 416-95, de 20 de enero de 1995 y 2736-98, de 1º de abril de 1998.

Los vicios antes señalados impiden el examen de la situación para un dictamen favorable sobre la existencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Sin embargo, dada la forma en que se resuelve esta solicitud, en aplicación de los Principios de Economía y Eficiencia Administrativa procedemos a realizar el análisis en los términos siguientes.

III. INEXISTENCIA DE NULIDAD ABSOLUTA EVIDENTE Y MANIFIESTA

1. El acto presuntamente viciado

Según la misma literalidad de la consulta, el pronunciamiento que se solicita lo es de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, sobre "...el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad de los actos administrativos que dan lugar a estos procedimientos..."

No obstante, según se desprende del expediente administrativo, seguido en relación con la situación del señor XXX y remitido a este Despacho, se reprocha el acto administrativo únicamente en el tanto en que se tomaron en consideración años de servicio que, supuestamente, no debían tomarse en cuenta dado que, además, se presume que recibió el pago de prestaciones en relación con el período que trabajó en el Ministerio de Seguridad Pública no obstante que, según la misma Auditoría:

"...

De acuerdo a una certificación suministrada por el Ministerio de seguridad Pública, el funcionario fue cesado en esa dependencia por Reorganización, sin que conste resolución de prestaciones.

En el expediente no se ubicó declaración jurada que indicara que el exfuncionario no había recibido prestaciones legales, al momento de su ingreso al Banco. (El énfasis es nuestro).

B. La naturaleza absoluta evidente y manifiesta

1. Inexistencia de la nulidad absoluta

Tal y como se desprende de este enunciado, la primera condición que se requiere para la declaratoria de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en sede administrativa es, precisamente, que presente el vicio de la nulidad absoluta.

En consecuencia, es importante tener en consideración que la Ley General de la Administración Pública dispone:

"...

Artículo 166: Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente.

Artículo 167.- Habrá nulidad relativa del acto cuando sea imperfecto uno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad será absoluta.

En la especie, según lo podemos notar no falta en forma total ninguno de los elementos del acto. El vicio que se afirma por la Administración es una imperfección del contenido en el tanto en que, de conformidad con el criterio del Auditor y de la Administración misma hubo una mala valoración del presupuesto que definió el monto de las prestaciones.

2. El carácter excepcional de la potestad administrativa de revocatoria de actos con nulidad absoluta, evidente y manifiesta

Si no se está ante una nulidad absoluta, ello es suficiente para rescindir del examen de las cualidades "evidente" y "manifiesta".

No obstante, es conveniente señalar que, según lo substanciado en autos, el vicio que motivó la apertura del expediente administrativo no es evidente ni manifiesto.

El análisis del instituto de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta se ha hecho reiteradamente en la Doctrina y en la jurisprudencia administrativa de este órgano. Su naturaleza excepcional no requiere de mayores consideraciones.

De los mismos principios que estructuran la ideología republicana consagrada en el artículo 1º de la Carta Magna y del desarrollo que se hace en la misma, se infiere que la potestad administrativa de revocar los propios actos, reconocida legalmente a la Administración, sólo puede ser de ejercicio en situaciones de excepción.

Por ello el legislador determinó y definió este supuesto como "nulidad absoluta, evidente y manifiesta". Ciertamente la utilización del pleonasmo no expresa un mero capricho del legislador sino una garantía para el ciudadano, frente a la posibilidad de una eventual arbitrariedad de la Administración; una garantía que constituye sin duda una de las manifestaciones de nuestro sistema republicano consolidado y desarrollado sobre valores fundamentales entre ellos: la seguridad jurídica.

El carácter excepcional de esta potestad se garantiza por el mismo Ordenamiento Jurídico, incluso dentro del mismo artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, cuando se dispone:

"...

6-La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula.

Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199..."

Los límites de esta potestad, se desprenden claramente de las explicaciones de Eduardo Ortíz cuando, dentro de la discusión legislativa del proyecto de la Ley General de la Administración Pública, buscaba la precisión de los mismos, en los siguientes términos:

"…

El juicio de lesividad es una protección a la seguridad jurídica del administrado en el sentido de que si tiene un derecho derivado de un acto administrativo, puede tener la confianza de que no le será suprimido sin un juicio con todas las garantías de un proceso judicial.

Pero se dice, y la Comisión creyó que con razón, y esto empezó a decirse en España, no en Costa Rica, que cuando la nulidad del acto es absoluta, evidente, clara, el administrado no tiene derecho a esa seguridad, porque está refiriendo un derecho en condiciones que obviamente no pueden garantizarse, porque él mismo sabe que el acto que se está realizando es absolutamente nulo y en consecuencia no tiene una expectativa bien fundada de poder mantenerse ese derecho. Luego, en esos casos, la Administración puede deshacer ese derecho en la vía administrativa, sin ir al juez, con la garantía y aquí nosotros hemos alegado de nuestra cuenta para que no se trate simplemente de una volubilidad, de una veleidad de la Administración, de que tendrá que haber previo dictamen favorable de la procuraduría General de la República y votación por mayoría simple del Consejo de Gobierno. Esto significa que eso no lo va decidir un Ministro, lo decide el Consejo de Gobierno y no lo va a decidir el Consejo de Gobierno por sí y ante sí sino previo dictamen favorable, recomendando la anulación, de la Procuraduría General de la República, sin el cual dictamen, ni siquiera el Consejo de Gobierno podría dar lugar a esa anulación.

...

...si en lugar de hablar de la nulidad absoluta pusiéramos así: "La declaración de la nulidad absoluta que sea manifiesta", en otras palabras, para acentuar el hecho de que el administrado cuando sea evidente la nulidad no tiene derecho al juicio de lesividad, Es decir, decir "La declaración de nulidad absoluta cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, podrá hacerse la declaración de la misma por el Estado, es decir, eliminar simplemente el hecho de que la nulidad sea absoluta, puede ser que sea absoluta, pero si no es manifiesta, obvia, entonces jugará el principio de lesividad. Entiende la modalidad que le estoy dando? Estoy restringiendo el concepto ya no en los casos de nulidad absoluta, sino en los casos de nulidad manifiesta y evidente…

…Yo por eso sugería, para hacer esto más tutelar del particular, poner en el párrafo primero "cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, " y agregar uno quinto que diga: "cuando la administración prescinda ilegalmente del juicio de lesividad, por tratarse de una lesividad relativa la que aqueja el acto, deberá acogerse la demanda en su contra aún si se constata la nulidad relativa" y con eso ponemos la administración en un jaque mate porque la primera vez que la administración quiera anular un acto arbitrariamente se va a encontrar ante esta alternativa…la administración puede decir, si hago el juicio de lesividad porque esta nulidad es relativa, lo gano, dado que declaran que es nulidad y anulan el acto, es decir, yendo a la lesividad, pero si no hago el juicio de lesividad lo que va a ocurrir es que si el juez descubre que la nulidad es relativa y ve arbitrario mi acto, pierdo el juicio aunque lo declare nulo porque la ley lo dispone así como sanción para la arbitrariedad. Es decir, yo veo que una administración puesta en esta alternativa, muy probablemente opte por atenerse a la ley, porque no le conviene el riesgo de perderse un juicio que de otro modo podría ganar, si actúa correctamente…" (Acta de la Sesión Nº103, celebrada por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, a las catorce horas con quince minutos del dos de abril de mil novecientos setenta, págs. 2, 5 y 6).

La Sala Constitucional se ha referido reiteradamente al carácter excepcional de esta potestad. Así, entre otras, en las siguientes sentencias:

"...Tal argumentación es manifiestamente improcedente toda vez que si bien es cierto que la administración pública tiene la facultad de anular sus propios actos cuando ella considere que son lesivos a sus intereses, tal facultad es limitada cuando se está ante un acto declarativo de derechos, pues para ello deberá ir al proceso de lesividad que para los efectos contienen los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, según lo que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, siempre y cuando no se esté ante una nulidad absoluta, manifiesta y evidente, en cuyo caso podrá declararla de oficio..." (Sentencia Nº458-90. El énfasis es nuestro).

"...Un acto declaratorio de derechos sólo puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta sino de aquella que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada. Consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, o lo que es igual sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir ello..." (Sentencia Nº1563-91. El énfasis es nuestro).

Se desprenden del artículo 173, dentro del contexto ideológico de nuestro Ordenamiento Jurídico, que no puede ser otro que el determinado por la misma Carta Magna, entre otras consecuencias, que:

. La potestad de la revocación de los propios actos, por parte de la misma Administración, es limitada, en tratándose actos declaratorios de derechos.

. Que la potestad administrativa de revocación de los propios actos sólo se encuentra autorizada para los casos en los que concurre una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

. Que la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por su misma naturaleza, es aquella que se muestra por sí misma sin requerir de análisis jurídicos profundos o interpretaciones jurídicas especiales para su establecimiento.

. Que, sin perjuicio de los objetivos específicos de la anulación de un acto que presenta una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, el ejercicio de la misma constituye una aplicación concreta de la Justicia Administrativa.

3. Inexistencia de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el caso concreto

Ciertamente no se está ante una nulidad absoluta. No obstante, es importante señalar que en todo caso tampoco la nulidad es evidente ni manifiesta.

En efecto, según podemos corroborar, tanto en el legajo que corresponde a este procedimiento administrativo como al primero (que fue anulado pero que aparentemente se mantiene como parte del expediente administrativo), el señor XXX fue cesado con oportunidad de la ejecución de y dentro de un plan de "movilidad laboral obligatoria". Mediante la valoración conjunta de esta circunstancia y otros aspectos y elementos del procedimiento en el caso concreto no es posible concluir con certeza que existe nulidad absoluta, ni que la misma sea evidente y manifiesta.

Así, entre otras circunstancias, debe valorarse que:

a. Con memorándum GG-1352-97, de 15 de diciembre de 1997, dirigido a "Todo el personal", se informó sobre la "Reorientación Estratégica y Modernización del Banco Crédito Agrícola de Cartago, donde se ponía en conocimiento de, entre otros planes, la ejecución de un "plan de movilidad voluntaria" y, posteriormente, del "programa de remoción por reorganización".

b. Mediante circular dirigida a: "Todo el personal", cuya fecha no se consigna, se comunicó, en lo que interesa:

" La Junta Directiva General, en sesión Nº7222/98, artículo 11º, celebrada el 20 de abril del año en curso dispuso facilitar a la Administración para que con fundamento en el proceso de reorientación estratégica y modernización del Banco, en el artículo 37 del Estatuto del Servicio Civil y el artículo 192 de la Constitución Política de Costa Rica, así como en pronunciamientos de la Contraloría General de la República, establezca en el Banco el programa de movilidad laboral obligatoria de conformidad con las siguientes condiciones:

1. A los funcionarios a quienes se les aplique dicho proceso, se les reconocerá la totalidad de los años laborados, a razón de un mes por cada año trabajado.

..." (El énfasis es nuestro)

2. Que, mediante el informe contenido en el oficio Nº AOP-51-99, la Auditoría Interna indicó:

..."

De acuerdo a una certificación suministrada por el Ministerio de seguridad Pública, el funcionario fue cesado en esa dependencia por Reorganización, sin que conste resolución de prestaciones.

En el expediente no se ubicó declaración jurada que indicara que el exfuncionario no había recibido prestaciones legales, al momento de su ingreso al Banco.

De acuerdo al control de vacaciones de la Sección de recursos Humanos y según lo indicado por la Jefatura de esa dependencia al exfuncionario se le reconocieron 7 años laborados en la dependencia precitada, por lo que se le canceló 27 años (20 años de servicio en el banco, más 7 años laborados en la entidad citada), siendo lo correcto el pago de 20 años, por lo que se le canceló 7 años más, equivalentes a ¢1.237.349.04 aproximadamente.

Acción de Personal N° 98-3120, emitida el 8/5/98, la cual fue revisada por Patricia Zuñiga C.. y aprobada por Ana Teresa Brenes Castillo" (El énfasis es nuestro).

De tal manera, se requeriría un análisis para determinar la posibilidad de la aplicación en el caso concreto del artículo 37 del Estatuto Civil, uno de los fundamentos de la circular sin fecha que ya se mencionó; artículo con el que se dispone, en lo que interesa:

"...

De los derechos y deberes

Artículo 37.- Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta

ley gozarán de los siguientes derechos:

a) No podrán se despedidos de sus cargos a menos que incurran en causal de despido, según lo establece el Código de Trabajo, o por reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos, de conformidad con lo establecido en el artículo 47 de esta ley.

...

f) Si cesaren en sus funciones por supresión del empleo, tendrán derecho a una indemnización de un mes por cada año o fracción de seis o más meses de servicios prestados..."

Igualmente, habría que proceder al análisis de la situación dentro del ámbito de la reiterada jurisprudencia constitucional en relación con las obligaciones del Estado y los derechos de las personas en la aplicación de los planes de movilidad laboral. Entre otras sentencias, pueden analizarse las números: 5676-95, de las 15:09 horas del 18 de octubre de 1995; 6241-95, de las 17:00 horas del 15 de noviembre de 1995; 6776-95, de las 16:03 horas del 12 de diciembre de 1995; 6780-95, de las 16:15 horas del 12 de diciembre de 1995; 6781-95, de las 16:18 horas del 12 de diciembre de 1995; 6842-95 de las 9:03 horas del 15 de diciembre de 1995 y 0007-96, de las 15:12 horas del 3 de enero de 1996.

Todo ello, además, en forma relacionado con el régimen específico dentro del cual se desarrollaban las relaciones laborales de los servidores del Banco Crédito Agrícola de Cartago en el momento en que se dio la reestructuración cuyo cese de la del señor XXX fue una de sus consecuencias.

De lo expuesto se desprende con claridad que la presunta nulidad no es evidente ni manifiesta.

 

CONCLUSIÓN

Según la substanciación del expediente administrativo remitido a este Despacho y el Ordenamiento Jurídico, especialmente los artículos 11, 33, 39, 41, 191 y 192de la Constitución Política y 11, 13, 130, 131, 132, 133, 158, 165, 166, 167, 173, 214 y siguientes y concordantes y 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, no procede dictaminar favorablemente en relación con la presunta nulidad absoluta evidente y manifiesta de los actos administrativos mediante los cuales se le reconoció al señor XXX el pago de prestaciones por veintisiete años de servicio.

Devolvemos a su Despacho el expediente administrativo relacionado, el cual consta de dos tomos. En el número 1, hemos incorporado fotocopia de la circular dirigida a: "Todo el personal", rotulada "Políticas para la Implementación de Movilidad Laboral.

Atentamente,

 

Licda. María Gerarda Arias Méndez          Licda. Clara Villegas Ramírez

PROCURADORA DE HACIENDA          ASISTENTE ABOGADA