San José, 02 de abril de 2001

C-098-2001

Ingeniero

Alberto Dent Z.

Ministro

Ministerio de Agricultura y Ganadería

Presente

Estimado señor Ministro:

Muy atentamente, y con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a la consulta formulada por el anterior jerarca de esa cartera ministerial, señor Esteban R. Brenes, mediante oficio DM-617-00 de 15 de mayo del año anterior, donde se consultó sobre la obligatoriedad de acatar lo dispuesto por el Tribunal de Servicio Civil en una de sus sentencias, que dispuso la reinstalación del Ing. Reynier Ramírez Arroyo, como Jefe del Departamento de Control de Insumos Agrícolas de la Dirección de Servicio de Protección Fitosanitaria.

Como la consulta involucraba la solución de un caso concreto, y que del estudio realizado se determinó que la Autoridad Presupuestaria había resuelto dar aprobación y contenido presupuestario, para la creación de una plaza para ubicar al Ing Ramírez Arroyo, le consultamos a usted si aún había interés institucional en lo consultado; y en su Oficio DM N° 196, de 8 de agosto de 2000, ratificó que sí, toda vez que, no obstante haberse resuelto la situación concreta del referido funcionario, habían otras situaciones generales que podrían presentarse sobre el mismo aspecto.

Sobre el particular manifestamos lo siguiente, con el ruego de que acepte nuestras disculpas en razón de la tardía con que se da respuesta a su consulta, lo cual se motiva y justifica en el exceso de juicios que tiene este despacho a su cargo a nivel nacional, y del volumen de consultas que tenemos.

I.- LA RELACION DE SERVICIO PUBLICO O DE SERVICIO CIVIL, Y SUS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES:

A pesar de no existir en nuestro medio jurídico una única normativa jurídica que regule el servicio público, es lo cierto que sí existen principios constitucionales que deben ser cumplidos por todas las leyes ordinarias que regulen la materia, y por los diversos operadores jurídicos.

Así se ha manifestado esta Procuraduría en diversos dictámenes, entre los que citamos el C-048-96, de 25 de marzo de 1996, C-029-97, de 17 de febrero de 1997, C-048-98 de 19 de marzo de 1998 y C-102-00, de 12 de mayo de 2000.

Efectivamente, y según lo han expresado tanto la Sala Constitucional como este órgano superior técnico consultivo de la Administración Pública (Dictámenes C-122-99 y C-239-00), la intención del Constituyente "fue la de crear un régimen laboral administrativo" (Votos 1696-92 y 1472-94 de la Sala Constitucional), con sus propios principios, "derivados de la naturaleza de la relación.", aplicable "tanto a los funcionarios de la Administración Central como a los entes descentralizados." (Dictamen C-239-00).

En el Voto 1119-90, la Sala manifestó con precisión:

"Un estudio de las actas de la Asamblea Constituyente, revela que los Diputados quisieron acoger, con rango constitucional el régimen especial de servicio público que denominaron "servicio civil", y que existía ya en otras constituciones latinoamericanas por aquella fecha. Sin embargo, el constituyente evitó ser excesivamente detallista o reglamentista en esta materia, y se resolvió más bien por incluir dicho régimen, a saber: especialidad para el servicio público, requisito de idoneidad comprobada para el nombramiento y garantía de estabilidad en el servicio, todo con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración, dejando a la ley el desarrollo de la institución (Acta N° 167, Art. 3, Tomo III). El artículo 191 emplea el término "estatuto" de servicio civil en vez de "régimen" de servicio civil, lo cual tuvo su sentido, pues sobre el criterio minoritario que propugnaba por una regulación dispersa, prevaleció la tesis de que fuera un estatuto, un solo cuerpo legal el que regulara el servicio público, desarrollando las garantías mínimas establecidas por la Constitución (Acta 167, Art. 3, Tomo III, pág. 477).

El legislador, sin embargo, optó por regular el servicio no de modo general, sino por sectores, promulgando así el Estatuto del Servicio Civil (que se aplica a los servidores del Poder Ejecutivo) y posteriormente otros estatutos para regular la prestación de servicios en los restantes poderes del Estado y en algunas instituciones descentralizadas. No obstante, a pesar de que el legislador no recogió la idea del constituyente y reguló sólo parcialmente el servicio público, es lo cierto, que los principios básicos del régimen (escogencia por idoneidad, estabilidad en el empleo) cubren a todos los funcionarios al servicio del Estado, tanto de la administración central, como de los entes descentralizados. Mas, esto en principio, porque el artículo 192 constitucional introduce otros elementos importantes al disponer al inicio "con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen", fase que obliga a matizar las conclusiones anteriores respecto al ámbito de aplicación del régimen o estatuto de servicio civil. Es obvio que en la mente del constituyente estaba la idea de que no todos los servidores públicos podían estar cubiertos por el régimen especial, pues la forma de escogencia, las especiales capacidades, las funciones de cada cargo, las relaciones confianza y dependencia no son iguales en todos los casos, de ahí que los principios derivados del artículo 192 son aplicables a ciertos funcionarios –la mayoría- no a todos..."

No cabe duda, entonces, de que la relación de servicio o empleo público que se da entre las administraciones públicas y sus servidores "son de naturaleza estatutaria, aunque con la connotación tan especial de no haberse promulgado un sistema integral." (Votos 1696-92, 3309-94 y 4453-00 de la Sala Constitucional, y entre otros el Dictamen C-239-00 de 28 de setiembre de 2000 de este Despacho). También pueden consultarse en el mismo sentido, los Votos 1696-92 y 3309-94 de esa misma Sala.

Ahora bien, y en relación con los citados principios constitucionales estatutarios, tanto en diversos pronunciamientos constitucionales, como de la jurisprudencia administrativa de este Despacho, se han delimitado con toda precisión. Entre otros, nuestro Pronunciamiento OJ-045-99, de 14 de abril de 1999 manifestó:

"Siguiendo esa posición, la Sala Constitucional ha señalado que la relación laboral entre la administración pública y sus funcionarios no debe ser regulada por principios laborales privados, sino por los propios de un régimen de empleo público:

"XII.- En opinión de la Sala, entonces los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamenta la existencia, de principio, de un régimen de empleo público regido por el derecho público, dentro del sector público, como ha quedado del debate en la Asamblea Legislativa Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica necesariamente consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a estos." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.1696-92 de las 15:30 horas del 23 de junio de 1992.) En similar sentido se pronunció la Sala en el Voto 6052-94, en el cual se expresó que el derecho administrativo será aplicable al régimen de empleo público entre la administración y sus servidores.

A partir de esta orientación jurisprudencial de la Sala Constitucional, y de anteriores criterios doctrinarios entre ellos los expresados por conocidos juristas nacionales, tales como don Eduardo Ortíz Ortíz y don Mauro Murillo Chaves, se desarrollan los llamados Principios Estatutarios entre los que destacamos los siguientes:

1.- Principio de idoneidad comprobada y eficiencia. Para el ingreso al servicio de empleado público es necesario que concurran la idoneidad comprobada y la eficiencia para el desempeño de las funciones, principios que deben mantenerse durante toda la relación, por lo que el Estado y sus instituciones deben contar con los medios necesarios para comprobar su cumplimiento y además, para sancionar disciplinariamente al servidor. En ese sentido se pronunciaron los Votos 140-93, 060-94 y 0019-95 de la Sala Constitucional.

2.- Para la contratación del servidor público, debe darse un concurso previo a través del llamado sistema de contratación mediante oposición, el cual constituye otro principio estatutario, que tiene a su vez su fuente en un principio más general, que es el de igualdad.

3.- Otro principio estatutario es el de la estabilidad laboral derivada del precepto contenido en el numeral 191 constitucional garantiza la estabilidad a los servidores públicos que hayan ingresado a prestar sus servicios con el Estado y sus instituciones en propiedad, luego de haber sido nombrados con base en su idoneidad comprobada.

El Voto 6240-93 de la misma Sala indicó que la Constitución Política al referirse a un solo régimen aplicable a los servidores públicos, "no restringió el concepto de "estatuto" al de un instrumento jurídico único, sino que pretende concretar el régimen uniforme de principios y garantías que regulen la protección de los derechos laborales del servidor público, especialmente atendiendo al de su derecho a la estabilidad."

Los alcances de ese principio de estabilidad, derivado del numeral 192 constitucional, según lo expresó la Sala en otra ocasión, garantiza que los servidores públicos "sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.1119-90 de las 14:00 horas del 18 de setiembre de 1990).

4.- El principio de la imposibilidad de convenir entre sí las partes las condiciones de la relación, mediante el cual, las condiciones de la prestación del servicio público no queda al arbitrio de los contratantes, rigiendo al respecto el estricto apego al principio de legalidad que rige las actuaciones de la administración pública. Además de tratarse de un principio estatutario, constituye un principio general del derecho administrativo referido a la relación de servicio público tratado por la doctrina y por reiterados pronunciamientos jurisdiccionales (véase Voto Constitucional 1696-92). Este mismo Despacho indicó que "Las relaciones laborales de los funcionarios públicos con la Administración se encuentran regidas por el Derecho Público, y por lo tanto se encuentran sujetas al principio de legalidad...". (Dictamen C-095-97).".

A lo anterior podemos agregar lo manifestado por la Sala Constitucional en el Voto 1696-92, de 23 de junio de 1992, al referirse a esos numerales 191 y 192 de la Carta Magna:

"... dichos numerales buscaron enunciar los principios por los que debía regularse el régimen estatutario del empleado público, con el objeto de evitar injerencias extrañas en las funciones propias de sus servidores." (También pueden consultarse los Votos 135-89 y 23-99 pronunciados de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.)

II.- EL ESTATUTO DE SERVICIO CIVIL Y EL TRIBUNAL DE SERVICIO CIVIL .

Tal y como conocemos, las normas programáticas del citado régimen estatutario, previstas en aquellos numerales 191 y 192 constitucionales, se desarrollaron a través de la Ley N° 1581 de 30 de mayo de 1953 y sus reformas (ESTATUTO DE SERVICIO CIVIL), para regular, junto con sus reglamentos, "las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública y proteger a dichos servidores". (Artículo 1° del Estatuto).

Sobre el particular la Sala Constitucional expresó:

"La Sala tiene por establecido, a partir del texto expreso del artículo 191 de la Carta Fundamental, antes citado, que el desarrollo normativo de todo lo referente al Régimen de Servicio Civil, está reservado al "Estatuto del Servicio Civil", es decir, a una ley especialmente dictada para regular las relaciones entre el Estado y sus servidores, en cumplimiento de las disposiciones constitucionales y reglamentarias que regulan el procedimiento legislativo. El Poder Ejecutivo tiene entonces, en relación con las disposiciones de ese Estatuto, la facultad, también atribuida constitucionalmente, de reglamentar su contenido, en los términos que lo disponen los incisos 3) y 18) del numeral 140 idem. Sin embargo, es claro que en esta labor, está subordinado al contenido de la ley, cuyos preceptos constituyen no solo el fundamento esencial de validez del decreto, sino también la barrera más allá de la cual, toda regulación carece de absoluta validez. Así lo ha establecido reiteradamente la jurisprudencia de esta Sala, tal y como se desprende de la Sentencia Número 0031-95 de las dieciséis horas, treinta minutos del tres de enero de mil novecientos noventa y cinco, que resume en lo esencial, el criterio de este tribunal sobre el tema..." (Voto 4571-97, de 12.54 horas del 1° de agosto de l997).

Ese estatuto y su reglamento (Decreto Ejecutivo N° 21 de 14 de diciembre de 1954), además de disponer lo referente a las condiciones de ingreso y permanencia en el régimen estatutario, los ascensos, calificación de puestos, y régimen disciplinario, entre otros aspectos, otorgaron la organización, competencias y atribuciones del Tribunal de Servicio Civil, creado "con residencia en la capital y jurisdicción en toda la República" (numeral 52 del Reglamento), y de nombramiento del Consejo de Gobierno, como un órgano administrativo ajeno a la institución patronal.

Efectivamente, el numeral 7° del Estatuto expresa que:

"El Presidente de la República y los Ministros de Gobierno deberán ajustarse a los dictados de la presente ley, en lo que respecta a la integración del personal del Poder Ejecutivo protegido por la misma; actuarán en debida coordinación con las atribuciones que al efecto se confieren al Director General de Servicio Civil y al Tribunal de Servicio Civil."

Como puede concluirse de lo anterior, las disposiciones del Estatuto y su Reglamento son imperativas para el Presidente de la República y sus ministros, en cuanto a las materias que regulan, entre ellas lo referente al citado Tribunal de Servicio Civil y a la tutela de aquellos principios constitucionales estatutarios, entre los que destacamos la garantía de estabilidad de los servidores y funcionarios públicos, consagrada en el referido numeral 192 de la Carta Magna.

Tanto en los numerales 14 y 190 del Estatuto, como en el 63 de su reglamento, se disponen las atribuciones del Tribunal, básicamente relativas al dictado de sentencias en primera o única instancia. En el caso de las gestiones de despido, la resolución dictada será de primera instancia, con la naturaleza jurídica que adelante se analizará.

Igualmente, y en lo que interesa para los efectos de la consulta, ese Tribunal deberá pronunciarse previamente sobre los casos taxativamente enumerados en los artículos 37, inciso f) y 47 del Estatuto, cuando alguno de los jerarcas ministeriales ha decidido suprimir plazas en su cartera, sea por reducción forzosa de servicios o trabajos por la falta absoluta de fondos, o para conseguir una más eficaz y económica reorganización de esos servicios, lo que implica no solo una limitación a la potestad destitutoria contenida en el numeral 43 estatutario, sino también aquella garantía constitucional de estabilidad en el empleo público, tutelada precisamente a través del referido Tribunal de Servicio Civil.

Ahora bien, sobre la naturaleza jurídica del Tribunal de Servicio Civil, la Sala Constitucional, después de un extenso e interesante análisis jurídico, concluyó lo siguiente en el Voto 1148-90 de 17 horas del 21 de setiembre de 1990:

"XII.- Con base en lo expuesto, la Sala considera que la existencia y competencias del Tribunal de Servicio Civil serían inconstitucionales si tuvieran carácter jurisdiccional y, por ende, si sus sentencias adquirieran o pudieran adquirir la autoridad de la cosa juzgada. Sin embargo, las disposiciones impugnadas del Estatuto de Servicio Civil y de su Reglamento no imponen esa conclusión como indispensable, sino, por el contrario, permiten interpretarlas y aplicarlas en armonía con la Constitución, es decir, entenderlas como relativas a un mero tribunal administrativo, cuyas resoluciones, por esto mismo, no producen ni pueden producir el efecto de la cosa juzgada, sino únicamente el de agotar la vía administrativa, abriendo así las vías jurisdiccionales comunes contra ellas; vías las cuales, valga señalarlo, a juicio de la Sala son normalmente las contencioso administrativas, dada la naturaleza jurídico administrativa de la relación de servicio de los funcionarios y empleados públicos, y sin perjuicio de que, en homenaje a una tradición costarricense no dañina ni, por tanto, inconstitucional, puedan ser también las laborales comunes, cuando tengan por objeto únicamente pretensiones fundadas en la legislación de trabajo. (...) . XIII.- A pesar de lo dicho en el Considerando anterior, en el sentido de que el Estatuto de Servicio Civil o de su Reglamento no se desprende necesariamente el carácter jurisdiccional del Tribunal o de su competencia, es lo cierto que, al ser éstos recalificados como meramente administrativos, los efectos de algunas de dichas normas deben ser dimensionados con el objeto de prevenir el riesgo de que, en su aplicación literal, puedan entorpecer la tramitación de los asuntos, con detrimento del principio, también fundamental, de la "justicia pronta y cumplida" (Art. 41 Constitución Política). Todo esto aconseja que esta jurisdicción, haciendo uso de sus amplias potestades para interpretar y aplicar los principios y normas constitucionales y, desde luego, los de la legislación común en la medida necesaria para acomodarlos a aquéllos, dedica, en particular, cómo haya de interpretarse y aplicarse el recurso de apelación previsto en el artículo 44 del Estatuto contra algunas sentencias del Tribunal de Servicio Civil para ante el Tribunal Superior de Trabajo. En este sentido, la Sala considera:

a) Que ese recurso no puede convertir al Tribunal Superior de Trabajo en sustituto de la vía jurisdiccional, porque hacerlo causaría a los interesados una mengua a su derecho a la justicia, incompatible con los principios fundamentales del debido proceso, desde luego que, para satisfacer las exigencias constitucionales, la jurisdicción propiamente dicha tiene que ser, a la vez , plenaria en si misma y básicamente igual para todos los interesados. Por ende, también esta instancia debe entenderse como administrativa impropia y no como jurisdiccional, de manera semejante a la alzada conferida por el artículo 173, inciso 2) de la Constitución, 171 y siguientes del Código (. . .) y 84 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa;

b) Que la sola existencia de ese doble grado, meramente administrativo, conspiraría, a su vez, contra el principio general de derecho de que en dicha sede administrativa debe haber una única instancia de alzada o reposición –como dice el artículo 350 de la Ley General de la Administración Pública-. De esta manera, la Sala acoge, como la solución más armónica, la de considerar suficiente la sentencia del Tribunal de Servicio Civil para que haya de tenerse por agotada la vía administrativa, prescindiendo por innecesaria, de la instancia mencionada para ante el Tribunal Superior de Trabajo, la cual, no obstante, debe entenderse que se mantiene disponible, mientras no sea derogada por el legislador, pero sólo como alternativa, a opción del servidor público, por razones de economía procesal y de orden, de manera que, una vez producida la sentencia del primero, el interesado pueda acogerse a ese recurso de alzada, o bien acudir de una vez a la correspondiente, ya se trate de la normal contencioso-administrativa, ya de la excepcional de trabajo, según sea la naturaleza de la pretensión jurisdiccional." (Lo anteriormente destacado no es del texto original).

En ese mismo Voto la Sala concluyó en su POR TANTO:

"I.- (...) a) Que la existencia y competencia del Tribunal de Servicio Civil no son contrarias per se a la Constitución, siempre que no se les otorgue carácter jurisdiccional sino únicamente administrativo, a efecto de tener por agotada esa vía como previa a la judicial contencioso-administrativa o, en su caso, laboral;

b) Que es inconstitucional la interpretación o aplicación de las disposiciones relativas al Tribunal de Servicio Civil, en la medida en que con aquélla se atribuya a éste o a sus competencias carácter jurisdiccional, o que se reconozca a sus fallos autoridad de cosa juzgada.

II.- (...) a) Que la posibilidad del recurso de apelación previsto en el artículo 44 del Estatuto, contra algunas sentencias del Tribunal de Servicio Civil, para ante el Superior de Trabajo, no convierte a éste último en un órgano jurisdiccional en esta vía, sino que debe entendérsele siempre como órgano de instancia puramente administrativa –alzada- en ejercicio de una función administrativa tutelar;

b) Que, sin embargo, en virtud del principio general de derecho de que en sede administrativa debe haber una única instancia de alzada o reposición, debe interpretarse el artículo 44 de dicho Estatuto en el sentido de considerar suficiente la sentencia del Tribunal de Servicio Civil para que se tenga por agotada la vía administrativa, pudiendo, sin embargo, prescindirse de la instancia para ante el Tribunal Superior de Trabajo. No obstante, debe también entenderse que dicha instancia se mantendrá disponible, mientras no sea derogada por el legislador, pero sólo como alternativa a opción del servidor público, de manera que, una vez producida la sentencia del primero, el interesado pueda hacer uso de ese recurso de alzada, o bien acudir, de una vez, a la jurisdicción común." (El subrayado no es del Voto original).

III.- CONCLUSION.

1.- Como se podrá observar, tanto de la jurisprudencia de las Salas Segunda y Constitucional como de la administrativa pronunciada por este Despacho, se ha definido con claridad no sólo las competencias, atribuciones y naturaleza jurídica del Tribunal de Servicio Civil, sino también las correspondientes a sus sentencias, de manera que, éstas agotan la vía administrativa, pudiendo únicamente ser recurridas por los servidores interesados, cuya destitución fue autorizada al Ministro gestionante, precisamente por ese Tribunal.

Lo anterior significa que, el Tribunal de Servicio Civil deriva su existencia, atribuciones y competencias, de aquellas normas constitucionales analizadas, como órgano administrativo tutelar de los principios estatutarios, lo que se expresa a través de sus sentencias y resoluciones con el carácter de actos administrativos formales, válidos y eficaces, lo que le otorga la naturaleza vinculante para el Poder Ejecutivo.

Debemos recordar que las sentencias dictadas por ese Tribunal no son recurribles por el Poder Ejecutivo ante el Tribunal de Trabajo, como jerarca administrativo impropio y no jurisdiccional, dentro de la misma instancia administrativa, lo que es acorde con aquel enunciado normativo contenido en el numeral sétimo del Estatuto, que obliga tanto al Presidente de la República, como a sus Ministros, a "ajustarse" –como un deber ser-, a "los dictados" (disposiciones) de esa normativa jurídica estatutaria.

2.- Las sentencias dictadas por el Tribunal de Servicio Civil, que constituyen un acto emitido por él, en uso de sus potestades legales, y dentro de aquel contexto constitucional analizado, son vinculantes una vez que adquieran firmeza, y mientras no sean desautorizadas por una posterior resolución judicial, mediante la acción de la administración ministerial interesada, en la jurisdicción contenciosa administrativa, para lo que se podría acudir al proceso de lesividad, a través del órgano superior del citado tribunal administrativo, que es el Consejo de Gobierno, mediante el procedimiento dispuesto en la Ley General de la Administración Pública.

3.- En relación con lo dispuesto en el citado numeral 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil, la correspondiente indemnización deberá pagarse en los términos previstos en dicha normativa.

Ahora bien, y en el caso del Ingeniero Ramírez Arroyo, quien fue reinstalado en su cargo, y se le indemnizaron los extremos previstos en dicho numeral 37 estatutario, tendría que reintegrar al Estado las correspondientes sumas que hubiese recibido.

4.- De lo expresado con anterioridad, y en virtud del carácter vinculante de las sentencias del Tribunal de Servicio Civil, en casos similares deberá el jerarca de la administración Ministerial tramitar ante la Autoridad Presupuestaria la creación y contenido económico de la correspondiente plaza para el servidor o funcionario que deba ser reinstalado, como una de las consecuencias o efectos jurídicos de la sentencia restitutoria dictada por ese tribunal, con el correspondiente pago de los respectivos salarios dejados de percibir. Ello encuentra su justificación jurídica en lo dispuesto en el numeral 44 del Estatuto de Servicio Civil.

5.- Al no acatarse las sentencias del Tribunal de Servicio Civil, colocaría a los afectados en posibilidad de acudir a las instancias jurisdiccionales, constitucionales, contencioso administrativas o laborales, tal y como lo hizo el Ingeniero Ramírez Arroyo, quien la actualidad tiene planteado proceso ordinario laboral en contra del Estado, ante el Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José, expediente No. 98-004058-166-LA, pendiente de resolver, y que podría traer eventuales condenatorias pecuniarias en contra del Estado (Ministerio de Agricultura y Ganadería).

Del señor Ministro, con toda consideración,

Guillermo Huezo Stancari

PROCURADOR ADJUNTO

CC: Tribunal de Servicio Civil.