San José, 05 de abril de 2001

C-103-2001

 Licenciado

Fernando Soto Campos

Subdirector General del

Consejo Técnico de Aviación Civil

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio 2001404, de fecha 23 de marzo del año en curso, mediante el cual transcribe el artículo 3° de la sesión ordinaria 22-2001 celebrada por el Consejo Técnico de Aviación Civil el día 16 de marzo del 2001 y que textualmente dice:

"Artículo 03.- La Dirección General de Aviación Civil mediante oficio 000694 presenta para conocimiento y aprobación del Consejo Técnico, oficio 000216 de fecha 07 de marzo del año en curso, suscrito por la Licda. Carolina Arguedas y el Lic. Luis Fallas Acosta de la Asesoría Legal, en el que remiten criterio legal referente a la donación que hizo el Estado de la propiedad No. 1-253422-00 a la Cooperativa de Ahorro y Crédito de los Empleados Ferroviarios y Portuarios, SRL. (COOPEFEP). De conformidad con la recomendación de la Asesoría Legal, SE ACUERDA: Comisionar a la Dirección General para que eleve consulta a la Procuraduría General de la República, para que emita su criterio al respecto."

Hecho el estudio correspondiente, sobre el particular tenemos que, mediante la norma presupuestaria contenida en el artículo 15 de la Ley 7138, publicada en La Gaceta No. 223 del 24 de noviembre de 1989 se dispone:

"Artículo 15.-

39. El Estado traspasará a título gratuito, la finca inscrita en el partido de San José, tomo 2404, folio 397 Número 253422, asiento 1 y la finca N° 274317, tomo 2719 folio 579, asiento 1, la primera a la Cooperativa de Ahorro y Crédito de Empleados Ferroviarios y Portuarios (COOPEFEP) y la segunda al Sindicato de Trabajadores de la Educación Costarricense, para desarrollar programas de vivienda a favor de familias de escasos recursos económicos.

La Notaría del Estado hará los traspasos respectivos, así como las inscripción en el Registro Público, libres de todo tipo de impuestos y tasas, timbres, derechos y honorarios.

Se desafectarán las citadas fincas de cualquier dominio público."

SOBRE EL FONDO:

Tenemos dos aspectos básicos a analizar, en primer término la constitucionalidad de la norma y en segundo, el carácter de autorización legislativa que ella implica para la administración activa. Pasaremos de inmediato a analizar su constitucionalidad.-

I.- En efecto, tal y como lo indica la Asesoría Legal de esa Dirección General, el artículo anteriormente transcrito resulta a todas luces inconstitucional, para llegar a esta conclusión, veamos lo dicho por la Sala Constitucional en su voto 1971-96, en lo conducente:

"III. ... es enteramente procedente que se incluyan "normas generales" cuando ellas se encuentren ligadas a la especialidad que esa materia significa, o lo que es lo mismo decir, a la ejecución del presupuesto. Lo que no es posible incluir en las leyes de presupuesto son las normas que no tienen ese carácter, ya que ellas deben regularse por lo dispuesto para las leyes comunes u ordinarias ... Si bien el artículo 105 de la Constitución Política, dispone entre otras cosas, que la potestad de legislar reside en el pueblo, el cual la delega por medio del sufragio en la Asamblea Legislativa, es en los incisos 1.) y 11.) del artículo 121 de la Carta Política que se distingue entre dos diferentes modos y formas de legislar según corresponda a la materia de que se trate. El primer texto atribuye de manera exclusiva al Poder Legislativo la potestad de "Dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica, salvo lo dicho en el artículo referente al Tribunal Supremo de Elecciones." Por su parte el inciso 11.) atribuye también de manera exclusiva al citado Poder la potestad de "Dictar los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República." Como podrá observarse la atribución del inciso primero constituye una potestad muy amplia que atañe en general a las leyes ordinarias o comunes, en tanto que la del inciso 11.) es de carácter especial cuyo desarrollo se contempla en los artículos 176, 177, 178, 179 y 180 en relación con el numeral 125 in fine que impide al Poder Ejecutivo el veto en materia de legislación que impide al Poder Ejecutivo el veto en materia de legislación presupuestaria. Es así, que si la Constitución contempla por separado esas facultades, es porque se trata de actos legislativos de diferente naturaleza y contenido, aunque el presupuesto sea una ley formal y material y las demás leyes deban tener también ese carácter.

IV. Establece el artículo 176 de nuestra Constitución, entre otras cosas que "El presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados, de la Administración Pública, durante el año económico ... El Presupuesto de la República se emitirá para el término de un año, del primero de enero al treinta y uno de diciembre." Con fundamento en los artículos 177 y siguientes de la Constitución se profundiza más en los procedimientos especiales que el Poder Ejecutivo y el Congreso deben observar en la tramitación de dicha ley. Lo mismo ocurre en el Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa. Es por ello que esta Sala concluye en el sentido de que el presupuesto de la República es una ley formal y material pero especial por la materia que la constituye y por el procedimiento ya comentado. De los textos antes citados se desprende que la competencia o legitimación que constitucionalmente se atribuye a la Asamblea Legislativa sobre tan importante materia, es para fijar en los presupuestos los ingresos probables y los gastos autorizados de la Administración Pública con las modalidades que para sus modificaciones y para sus presupuestos extraordinarios la misma Constitución señala. No puede en consecuencia, el Poder Legislativo bajo la potestad presupuestaria que se apunta, regular materias de diferente naturaleza o contenido a esa especialidad. Lo expuesto es congruente con la atribución exclusiva del Poder Ejecutivo de elaboración del proyecto de presupuesto ordinario y la iniciativa de sus modificaciones y de los extraordinarios, así como de la Asamblea Legislativa en cuanto a su dictado, además, con la modalidad ya analizada de que el Poder Ejecutivo no tiene atribución de veto sobre su aprobación, a tenor del numeral 125 de la Carta Fundamental."

Con base en lo anterior, y dada la abundante jurisprudencia de la Sala Constitucional sobre las normas atípicas contenidas en una ley de presupuesto, tenemos que la norma transcrita anteriormente, al estar incluida dentro de la Ley de Presupuesto y tratar materia ajena a él, es a todas luces inconstitucional. Sin embargo, en virtud del control concentrado de constitucional que obliga a que las leyes sean declaradas inconstitucionales por la Sala respectiva, mientras la Sala Constitucional no la declare como tal, la norma está vigente y forma parte de nuestro ordenamiento jurídico. (véanse dictámenes C-246-98; C-176-92; C-178-00).

No obstante lo dicho, es del caso hacer también la observación, de que la norma mencionada, por tratarse de una norma atípica que se refiere a un asunto ajeno al presupuesto, puede ser impugnada por inconstitucional, existiendo sobre el particular numerosa jurisprudencia de la Sala Constitucional - se pueden ver , entre otras, las Sentencias número 248 de las 14 horas del 17 de marzo de 1990, 1781 de 15 :30 horas del 10 de setiembre de 1991 y 5411-94 de las 16 horas 6 minutos del 20 de setiembre de 1994.

II.- El segundo aspecto a tomar en consideración en el caso en estudio, es que, pese a que existe una norma que dispone el traspaso de los bienes propiedad del Estado a la Cooperativa de Ahorro y Crédito de los Empleados Ferroviarios Portuarios, SRL (COOPEFEP), la decisión de donar el terreno señalado en la norma, compete a la entidad correspondiente, sea a Aviación Civil, en este caso. Esto es así, por cuanto, si bien existe una ley (que aunque inconstitucional, está vigente) que dispone el traspaso de los inmuebles, ésto se debe a que las instituciones públicas requieren de la autorización previa de la Asamblea Legislativa para donar bienes de su patrimonio. No obstante, los alcances de esta ley son los propios de las autorizaciones legales, que lo que vienen a hacer es a remover el impedimento que la Administración tiene de disponer de su patrimonio; pero, en razón de su objeto, las leyes autorizantes por si mismas, carecen de efectividad por lo que se requiere además que exista el acuerdo de la institución respectiva aprobando la donación y designando a su representante para que suscriba la escritura correspondiente.

De usted muy atentamente,

Gladys Herrera Raven

NOTARIA DEL ESTADO

GHR/na

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