C-167-2001

5 de junio del 2001

 

Licenciada

Mónica Nagel Berger

Ministra

Ministerio de Justicia y Gracia

 

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio 000294 de 30 de mayo del año en curso, y doy respuesta a su estimable consulta en los siguientes términos.

Expone usted en su misiva lo siguiente:

"Con mucha preocupación por la alarma que han generado en nuestra sociedad los últimos acontecimientos en que se ha visto cuestionada la seguridad jurídica y la publicidad registral que brinda el Registro Nacional, cuando se han venido presentando hechos ilícitos que tienen que ver con los testimonios de venta con apariencia de legalidad, pero que después de inscritos se descubre por medio de la denuncia que presenta el mismo Notario que aparece extendiendo el documento o del propietario, que son falsificados y contienen un estafa, ya que carecen de escritura matriz y obedecen a suplantación del titular o legítimo propietario.

Con todo respeto paso a solicitarle criterio legal en relación con la posibilidad que tiene el Registro Nacional, específicamente el Registro de Bienes Inmuebles para cancelar un asiento registral, mediante la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo registral, lo anterior con el fundamento del criterio legal vertido por la Asesoría Jurídica mediante el oficio Nº 806-2001 del pasado 28 de mayo, del cual le adjunto copia.

Le solicito además valorar y pronunciarse sobre la legitimación de la Dirección del Registro Público de la Propiedad Inmueble para que sea quien de inicio y tramite estos procedimientos."

Con el objeto de dar adecuada respuesta a su consulta, deviene necesario referirse, primero, a la potestad de autotutela administrativa en punto a la posibilidad de anular actos propios declaratorios de derechos, y la legitimación para declararla; en segundo término, si los actos de inscripción en el Registro constituyen actos administrativos generadores de derechos, y, finalmente, si es posible o no, declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de esos actos.

1. Sobre la potestad de autotutela de la Administración.

La autotutela es la posibilidad de la Administración Pública de tutelar sus propias situaciones jurídicas, sin tener que acudir a la vía judicial, con el fin de posibilitar una actuación efectiva, para lograr la satisfacción de los fines públicos que le han sido asignados. García de Enterría señala que la autotutela "consiste en la capacidad de la Administración de tutelar por sí misma como sujeto de derecho sus propias situaciones jurídicas. Esta capacidad incluye aquellas situaciones que pretendan variar el estado de las cosas, sin necesidad de recurrir primero a los Tribunales e implica la posibilidad de hacer ejecutar esos actos por sus propios medios." (García de Enterría, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Civita, 3era. Edición, Madrid, España, 1980, pág. 695.) Este mismo autor, refiriéndose al origen de esta potestad, indica que "Esta configuración de la autotutela administrativa es explicable como producto de un largo proceso histórico y también por virtud de un principio general identificable en nuestro ordenamiento jurídico. En efecto, los datos del Derecho Positivo cobran sentido sistemático entendidos como especificaciones de un principio de autotutela administrativa, conforme al cual las Administraciones Públicas están capacitadas para tutelar por sí mismas sus propias situaciones, incluso sus pretensiones innovativas del status quo, eximiéndose de la necesidad, común a los demás sujetos, de recabar la tutela judicial." (García de Enterría, Op. cit., pág. 145)

Precisamente, una de las manifestaciones de la autotutela administrativa es la posibilidad de anular, en vía administrativa, sin acudir ante autoridad judicial, los actos declaratorios de derechos, cuando éstos sean de manera evidente y manifiesta, absolutamente nulos; posibilidad contemplada en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior, se constituye como una excepción a la doctrina de los actos propios, la que ha sido explicada en los siguientes términos;

"La doctrina de los actos propios sur (Nota: Ver artículos 146 y 147 de la Ley General de la Administración Pública. ge y se desarrolla en el Derecho Privado, como consecuencia del principio de buena fe. "A nadie es lícito hacer valer un derecho en contradicción con su anterior conducta, cuando esta conducta, interpretada objetivamente según la ley, las buenas costumbres o la buena fe, justifica la conclusión de que no se hará valer el derecho o cuando el ejercicio posterior choque contra la ley, las buenas costumbres o la buena fe." (Enneccerus, Ludwing. Tratado de Derecho Civil, traducción castellana de la 13a edición alemana, Buenos Aires, 1948, citado por Mairal, Héctor. La doctrina de los propios actos y la Administración Pública. Ediciones De Palma, Buenas Aires, 1988, pág. 4.). Una persona no puede contradecir sus propios actos, mediante una conducta incompatible, y por exigirlo así la buena fe, debe respetar las consecuencias de su actuar expreso o tácito original, cuando un tercero ha confiado en esa conducta. Para la aplicación de la doctrina de los actos propios, se requiere que exista una conducta previa válida y una pretensión posterior, ambas contradictorias, emanadas de la misma persona y frente a una misma contraparte, dentro del marco de una misma situación jurídica, sin que exista una norma jurídica que autorice la contradicción.

Como la buena fe es un principio que cubre todas las ramas del derecho, la doctrina de los actos propios ha pasado al Derecho Administrativo, por supuesto, con las consecuentes limitaciones, variantes y adecuaciones. La Administración no puede ir en contradicción con sus actos definitivos, ni desconocerlos, porque ellos la vinculan frente al administrado que los invoca a su favor. Así, la Administración Pública no puede contradecir su anterior conducta legítima para obtener ventajas o mejorar su posición contractual, como por ejemplo, dar por incumplida la relación contractual por los actos que el co-contratante ejecutó en cumplimiento de órdenes impartidas por los funcionarios de la Administración. Tampoco puede desconocer, en sede judicial, los hechos o relaciones jurídicas que reconoció en sede administrativa.

En principio, la doctrina de los actos propios es aplicable en tratándose de actos administrativos válidos, porque la intención no es convalidar situaciones viciadas, ni propiciar la colusión entre funcionarios y administrados para hacer valer actos que infringen el ordenamiento jurídico; sin embargo, existen excepciones, por ejemplo, cuando se está frente a irregularidades de poca monta o no sustanciales.

Resulta importante señalar, que los actos administrativos cuentan con una presunción iuris tantum de legalidad. Así una vez que son tomados por la Administración y debidamente comunicados, se presume que son legítimos y eficaces, y por lo tanto, ejecutorios (Nota: Ver artículos 146 y 147 de la Ley General de la Administración Pública). La presunción de legalidad, opera en favor de la Administración, pero también puede beneficiar al administrado, ya que si la Administración considera que un acto suyo se encuentra viciado de nulidad (absoluta o relativa), no puede simplemente alegar esa invalidez para desconocerlo o desaplicarlo, sino que debe acudir a los mecanismos establecidos por la ley para lograr su eliminación." (Brenes Esquivel, Ana Lorena y Víquez Cerdas, Cristina, en Revista " La Jurisdicción Constitucional y su Influencia en el Estado de Derecho", Tomo II, La doctrina de los actos propios en la jurisprudencia costarricense, Editorial EUNED, San José, 1998, pág. 158.)

Así pues, cuando la Administración determine que uno de sus actos declaratorios de derechos contiene un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Ley General de la Administración Pública la provee del mecanismo adecuado para que en vía administrativa proceda a anular el respectivo acto.

II. Tipos de nulidades reguladas en la Ley General

El artículo 165 de la Ley General de la Administración Pública, dispone al respecto que "La invalidez podrá manifestarse como nulidad absoluta o relativa, según la gravedad de la violación cometida".

De esta forma, y como principio, pueden establecerse la existencia de dos tipos de nulidad: la relativa y la absoluta.

Pero luego, el numeral 173 de ese mismo cuerpo normativo establece una distinción dentro de la nulidad absoluta. Así, crea el concepto de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la cual, de acuerdo con nuestra jurisprudencia administrativa, es aquella que en la cual la nulidad absoluta no sólo es grave, sino de fácil apreciación para el operador jurídico.

Sobre el tema, y únicamente a manera de ejemplo, puede citarse el siguiente dictamen:

"Como ha sido ampliamente desarrollado en la jurisprudencia administrativa de esta Institución, la potestad contemplada en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, supone un trámite que ha de seguir la Administración para volver sobre un acto propio creador de derechos subjetivos. Precisamente por esta excepcionalidad, es que se torna necesario determinar, en cada caso en concreto, los requisitos para que se configure una nulidad, que además de absoluta, ha de ser evidente y manifiesta.

De conformidad con los artículos 158 y 159 de la Ley General de la Administración Pública, el criterio seguido para establecer la nulidad del acto administrativo está referido a la falta, defecto o desaparición de algún requisito o condición del acto administrativo (ORTIZ ORTÍZ, Eduardo, "Nulidades del Acto Administrativo en la Ley General de la Administración Pública (Costa Rica)" en Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica, 1981, p 445) señalándose que será inválido el acto que sea sustancialmente disconforme. Las causas de invalidez pueden ser cualesquiera infracciones sustanciales al ordenamiento jurídico.

Estas disposiciones dan los lineamientos generales de lo que constituirán vicios del acto que pueden acarrear su nulidad.

Nuestro ordenamiento jurídico establece dos tipos de nulidades: la relativa y la absoluta. Dentro de esta última categoría distingue, en cuanto a su tratamiento, la nulidad absoluta, de la nulidad absoluta, que es, además, evidente y manifiesta.

En realidad, no pretendemos agotar, ni mucho menos hacer un análisis exhaustivo del tema de las nulidades del acto administrativo, sino tan solo hacer una breve referencia al mismo con miras a tener un marco teórico con el cual poder analizar, en el siguiente apartado, el acto administrativo que se pretende anular.

Hecha la anterior aclaración, y previo a entrar a exponer lo que sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, ha expresado este Órgano Consultivo, nos referiremos al régimen de la nulidad absoluta y relativa en nuestro país.

Acerca de las clases de nulidades, establece la Ley General de la Administración Pública en sus artículos 165, 167 y 168 respectivamente:

"Artículo 166.- Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente.

Artículo 167.- Habrá nulidad relativa del acto cuando sea imperfecto uno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad será absoluta.

Artículo 168.- En caso de duda sobre la existencia o calificación e importancia del vicio deberá estarse a la consecuencia más favorable a la conservación del acto."

De la relación de los anteriores artículos, concluyó el Lic. Ortíz Ortíz lo siguiente:

1. Hay nulidad absoluta cuando falte totalmente –desde un ángulo real o jurídico– un elemento del acto.

2. Hay, a la inversa, nulidad relativa cuando algún elemento está sustancialmente viciado o es imperfecto.

3. Habrá nulidad absoluta, en todo caso, si el mero defecto o vicio de un elemento existente es tan grave que impide la realización del fin del acto, como si faltara totalmente un elemento esencial de éste.

En caso de duda, se debe estar por la solución más favorable a la conservación y eficacia del acto (Nota: ORTIZ ORTÍZ, Eduardo, "Nulidades del Acto Administrativo en la Ley General de la Administración Pública (Costa Rica)" en Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica, 1981, p 445.

Entonces, habrá nulidad absoluta de un acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente, o cuando la imperfección de uno de esos elementos impida la realización del fin.

Ahora bien, cuando se está en presencia de una nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos, la Ley General no le otorga a la Administración el ejercicio de la potestad de autotutela, sino que ésta debe proceder a declarar la lesividad del acto, y solicitar ante la jurisdicción contencioso administrativa la declaración de nulidad (ORTIZ ORTÍZ, Eduardo, "Nulidades del Acto Administrativo en la Ley General de la Administración Pública (Costa Rica)" en Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica, 1981, p 445).

 Para hacer uso de la potestad de autotutela administrativa que le permite declarar la nulidad de un acto en vía administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, no basta que el acto se encuentre viciado de nulidad absoluta, sino que, además, ésta debe ser evidente y manifiesta. En otras palabras, es aquella que es clara y notaria, y que no requiere de una exhaustiva interpretación legal." (Dictamen C-126-2000 de 2 de junio del 2000)

Para efectos de evacuar la presente consulta, no interesa profundizar sobre el tema de las nulidades, sino determinar las vías procesales que tiene la Administración para modificar o eliminar de oficio los efectos jurídicos de un acto o contrato que contenga una nulidad.

III. Vías procesales para que la Administración declare de oficio nulidades

En principio, una vez que la Administración ha dictado un acto (o ha suscrito un contrato) declaratorio de derechos subjetivos, se encuentra obligada a respetar los derechos que de él se deriven. Sin embargo, el ordenamiento jurídico ha previsto posibilidades para que aquélla, de oficio, pueda revertir los efectos de dicho acto.

De acuerdo con la Ley General de la Administración Pública, en relación con la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, son dos vías las que tiene la Administración para dejar sin efecto actos declaratorios de derechos cuando tengan un vicio de nulidad:

1. Si la nulidad es absoluta, evidente y manifiesta, debe seguirse el procedimiento establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública; y

2. Si la nulidad es absoluta o relativa, se debe hacer la declaración de lesividad del acto, con la consecuente interposición del proceso de lesividad, regulado, básicamente, por los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Lo anterior ha sido reafirmado en nuestra jurisprudencia administrativa. Por ejemplo, se ha señalado lo siguiente:

"En primer lugar, se ha hecho referencia al desarrollo jurisprudencial de la Sala Constitucional sobre el tema de la intangibilidad de los actos administrativos. Dicha Sala ha sido muy clara en definir que siempre que la Administración ha emitido un acto declaratorio de derechos –acto que puede estar plasmado en una acción de personal– la Administración no puede desconocer los efectos que ese acto genera sin que previamente se hubiesen seguido los procedimientos establecidos en los numerales 155 o 173 de la Ley General de la Administración Pública, o bien lo dispuesto en los numerales 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

El procedimiento previsto en el artículo 155 será el aplicable cuando la Administración por razones de conveniencia, mérito y oportunidad, y siempre que exista una grave divergencia entre los efectos del acto y el interés público, decide revocar un acto declaratorio de derechos (debe solicitarse el dictamen de la Contraloría General de la República y contener pronunciamiento expreso en cuanto a los daños y perjuicios producidos). Nótese que este procedimiento es aplicable siempre que se este en presencia de un acto dictado conforme al ordenamiento jurídico (Nota: En este supuesto debe seguirse el procedimiento administrativo ordinario regulado en los numerales 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública). Si, por el contrario, el acto contiene vicios que pueden producir la nulidad absoluta o relativa de éste, la Administración debe declarar la lesividad del acto y enviar el expediente a la Procuraduría General de la República (si es de los órganos que representa la Institución), a efecto de que se establezca el correspondiente proceso de lesividad ante los Tribunales Contencioso Administrativos. (Nota: En este supuesto debe seguirse el procedimiento administrativo ordinario regulado en los numerales 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública)

En el supuesto de que la nulidad sea, además de absoluta, evidente y manifiesta, puede declararse en vía administrativa la nulidad, siempre que se siga lo que al efecto dispone el numeral 173 ya citado, y habiéndose realizado el respectivo procedimiento ordinario administrativo." (Dictámenes C-037-97 de 6 de marzo de 1997, C-226-97 de 1º de diciembre de 1997 y C-250-97 de 24 de diciembre de 1997)

También, el Tribunal Superior Contencioso Administrativo ha reconocido la posibilidad de aplicar lo preceptuado por los artículos 173 de la Ley General de la Administración Pública y 10 y 35 de la Ley Reguladora, en los siguientes términos:

"III.- Los actos administrativos cuentan con una presunción "iuris tantum" de legalidad, por lo que una vez que son tomados por la Administración y debidamente comunicados, se presume que son legítimos y eficaces, y por lo tanto, ejecutorios (artículos 146 y 147 de la Ley General de la Administración Pública). Esta presunción, opera en favor de la Administración, pero también puede beneficiar al administrado, ya que por aplicación de la doctrina de los actos propios, si la Administración considera que un acto suyo se encuentra viciado de nulidad, absoluta o relativa, no puede simplemente alegar esa invalidez para desconocerlo, desaplicarlo, derogarlo o dejarlo sin efecto, sino que debe necesariamente recurrir a los mecanismos establecidos por la ley para lograr su eliminación. En Costa Rica, existen tres posibilidades para que la Administración Pública elimine de la vida jurídica un acto administrativo generador de derechos subjetivos: 1) si se trata de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, puede anularlo por sí misma, siguiendo de previo el trámite que marca el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública; 2.- si el vicio es una nulidad relativa o bien absoluta, pero en este último caso no evidente ni manifiesta, la Administración debe recurrir al proceso de lesividad, para pedir al Juzgado de lo Contencioso Administrativo que declare la nulidad del acto (artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa); c.- si el acto es válido, pero inoportuno o inconveniente, se puede recurrir a la figura de la revocación, siguiendo el procedimiento que señalan los artículos 152 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. La Sala Constitucional ha precisado que el principio de los actos propios tiene rango constitucional, para lo cual se ha basado principalmente en los artículos 11 y 34 de la Constitución Política, así:

"...II.- Sin entrar a pronunciarse sobre la cuestión de fondo, es decir, si la autorización dada en un inicio es nula o no, lo cierto es que la misma produjo derechos a favor del recurrente, permitiéndole trabajar como homeópata. Ante tal circunstancia, cobran vigencia las limitaciones impuestas al ente público con base en los principios recogidos, entre otros, en los artículos 11 y 34 de la Constitución Política en relación con la posibilidad de anular o revocar unilateralmente sus propios actos declarativos de derechos. Como lo ha sostenido la Sala en resoluciones anteriores, la doctrina de los actos propios, según la cual los entes públicos no pueden ir contra sus propios actos declarativos de derechos, salvo en casos extremos como los de revocación dentro de lo dispuesto en el artículo 155 y los de nulidad absoluta, evidente y manifiesta y previo dictamen vinculante, hoy de la Procuraduría General de la República, conforme lo dispone el artículo 173 , ambos de la Ley General de la Administración Pública, la Junta de Gobierno del Colegio de Médicos, estaba impedida para anular la autorización a favor del señor (...) y al hacerlo violó sus derechos constitucionales adquiridos. La nulidad tendría que plantearse ante la jurisdicción contencioso administrativa mediante el correspondiente proceso de lesividad..." (Voto Nº 1850-90 de 14 de diciembre de 1990).

"De estos documentos y de otros que constan en el expediente (ver por ejemplo folios 103 y 114) se desprende que la anulación del permiso de construcción no se fundamentó en algún vicio del acto, sino en el simple incumplimiento de las condiciones ya estipuladas.

III.- Para este último propósito, las municipalidades tienen entre sus facultades la de supervisar lo regulado en materia de construcciones, contando con la posibilidad de ejecutar medidas como las permitidas por los artículos 24, 88 o 96 de la Ley de Construcciones, referidos a multas e inclusive demolición de la obra. De este modo, la Municipalidad debió recurrir a estos mecanismos y no al de anulación del permiso, pues con ello ha incurrido en una lesión innecesaria al principio constitucional de la intangibilidad de los actos propios (artículo 34 constitucional), según el cual un acto declarativo de derechos, como lo es el otorgamiento de un permiso, no puede ser dejado sin efecto por propia mano, salvo en los casos de excepción que habilita el mismo ordenamiento jurídico, según procedimientos establecidos al efecto. Al respecto ya se ha indicado en la sentencia Nº 2186-94 de las diecisiete horas tres minutos del cuatro de mayo de mil novecientos noventa y cuatro:

"... la Sala ha señalado con anterioridad (ver entre otras, las sentencias Nº 2754-93 y Nº 4596-93) que el principio de intangibilidad de los actos propios, que tiene rango constitucional en virtud de derivarse del artículo 34 de la Carta Política, obliga a la Administración a volver sobre sus propios actos en vía administrativa, únicamente bajo las excepciones permitidas en los artículos 155 y 173 de la Ley General de la Administración Pública. Para cualquier otro caso, debe el Estado acudir a la vía de la lesividad, ante el juez de lo contencioso administrativo. De este modo, al haber suprimido el Ministerio de Educación los sobresueldos de los recurrentes, violó el principio enunciado y sobre este punto, debe declararse con lugar el recurso" (...)" (Voto Nº 899-95 de 15 de febrero de 1995)

También debe indicarse, que si se trata de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, la Administración, de previo a declararla, debe seguir el procedimiento administrativo ordinario que establece los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, concediéndole amplia participación y defensa al administrado que deriva derechos subjetivos del acto que se pretende anular. Una vez concluido el procedimiento administrativo, el órgano director devuelve el expediente al jerarca, quien, de previo a tomar la decisión final, debe remitirlo a la Procuraduría o a la Contraloría, según corresponda, a efecto de que se rinda el pronunciamiento que requiere la Ley." (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Primera, Resolución Nº 251-2000 de 16 horas del 4 de setiembre del 2000)

Este tema ha sido exhaustivamente desarrollado por la Sala Constitucional, pero, como en las citas previas ya se hizo referencia a ella, se consideró conveniente, transcribir la siguiente resolución de la Sala Primera:

"Así, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, puede declararse de oficio en sede administrativa, de conformidad con el procedimiento que contempla el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. La nulidad absoluta, no evidente y manifiesta, y la nulidad relativa, debe declararse por medio del proceso jurisdiccional de lesividad, nunca de oficio en sede administrativa. En ese sentido, el artículo 183, párrafo 3, de la misma ley.

V.- En cualquier caso, mientras la nulidad del acto no sea decretada, la disposición mantiene sus efectos, de acuerdo con las reglas de la eficacia de los actos administrativos. Asimismo, si la nulidad es declarada sin observar las reglas de rigor, los efectos del acto igual se mantienen. Decretada la nulidad correctamente, los efectos de la declaratoria serán distintos si se trata de nulidad absoluta o nulidad relativa. En el primer caso, de acuerdo con el artículo 171 de la Ley General de la Administración Pública, la declaración tendrá efecto puramente declarativo y retroactivo a la fecha en que el acto fue dictado. En el segundo caso, como regla básica se establece que la declaración tendrá efectos sólo para futuro; así lo indica el artículo 178 de dicha ley. (…)

No obstante ello, tan solo en gracia de ilustración, hipotizando que la Administración hubiere declarado la nulidad de los citados decretos, en vez de su simple derogatoria, tal declaratoria resultaría viciada de nulidad absoluta, pues el inciso 5 del precitado artículo dispone que: "La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas, o por no ser absoluta, evidente y manifiesta la nulidad, será absolutamente nula". Al no resultar aplicable en el caso el artículo 226 de la Ley General de la Administración Pública, por no concurrir causas de excepcional urgencia, si la Administración deseaba declarar la nulidad del aludido decreto, debió previamente contar con el dictamen favorable de la Procuraduría General de la República y, además, tal declaratoria debió hacerla el Consejo de Gobierno y no el Poder Ejecutivo. Si no se cumplían dichos requisitos resultaba obligado el trámite del contencioso de lesividad, puesto que el artículo 183.3 de la Ley General de la Administración Pública establece que: "fuera de los casos previstos en el artículo 173, la Administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos en favor del administrado y para obtener su eliminación deberá recurrir al contencioso de lesividad previsto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa."" (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Sentencia Nº 196 de 14:50 horas del 6 de noviembre de 1991)

Otra posibilidad se encuentra contemplada en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, específicamente, en su artículo 28, que a la letra indica:

"Dentro del ámbito de su competencia, la Contraloría General de la República, de oficio o por reclamo del titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo, podrá declarar la nulidad absoluta que advierta en los actos o contratos administrativos de los sujetos pasivos; todo sin perjuicio de las obligaciones que, conforme a la Ley General de la Administración Pública y a la Ley de la Administración Financiera de la República, correspondan a la administración activa."

Según se desprende de la lectura del citado numeral, la Contraloría General de la República tiene competencia para anular, aún de oficio, los actos o contratos administrativas, constituyéndose ésta en otra modalidad de la autotutela administrativa.

De esta forma, podemos concluir en este acápite que hay un reconocimiento generalizado de la posibilidad que tiene la Administración para utilizar los mecanismos que le faculta el ordenamiento jurídico a fin de modificar actos o contratos, que han generado derechos subjetivos, ya sea, declarando la nulidad por sí misma, en el supuesto de que ésta sea evidente o manifiesta, o bien, declarando la lesividad y acudiendo al proceso de lesividad, a fin de que el Juez sea el que declare la nulidad o anulabilidad del acto o contrato.

En un apartado posterior, se realizará el análisis de la situación regulada en el Reglamento del Registro Público.

IV. Competencia para iniciar y decidir sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos

Mediante dictamen C-186-2000 de 16 de agosto del 2000, se analiza cuál es el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos declaratorios de derechos, en tratándose de órganos pertenecientes a un Ministerio o a la Presidencia. Al respecto, se indicó:

"El artículo 173.2 de la Ley General de la Administración Pública –en su redacción original– al establecer los órganos competentes para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo indicaba que, cuando se trate del Estado, la declaración de nulidad deberá hacerla el Consejo de Gobierno (Nota: Esta Procuraduría ha sostenido, reiteradamente, que en virtud de la independencia de poderes consagrada en el artículo 9 de nuestra Constitución Política debe entenderse este numeral en el sentido de que los otros Poderes del Estado tienen competencia para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de sus actos. Como ejemplo, pueden citarse los pronunciamientos C-146-87 de 28 de julio de 1987 y C-104-92 de 3 de julio de 1992.y en tratándose de otros entes, deberá hacerla el jerarca respectivo. En lo que interesa, para toda la administración central, el órgano competente para declarar esa nulidad era el Consejo de Gobierno). El citado numeral fue reformado mediante Ley Nº 7871 de 20 de abril de 1999. Para efectos de rendir esta opinión interesa el contenido actual de aparte segundo, que textualmente señala:

"Cuando se tratare de la administración del Estado, el órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto deberá declarar la nulidad. En los actos del Poder Ejecutivo, el Ministro del ramo designará el órgano director del procedimiento administrativo. Si se tratare de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declarar la nulidad el jerarca administrativo. Contra lo resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición. Con la resolución de los recursos se dará por agotada la vía administrativa."

Para la correcta interpretación del citado numeral es necesario remitirse al contenido del artículo 21 de la Ley General de la Administración Pública, que a la letra indica:

"1. Los órganos constitucionales superiores de la Administración del Estado serán: El Presidente de la República, los Ministros, el Poder Ejecutivo y el Consejo de Gobierno.

2. El Poder Ejecutivo lo forman: El Presidente de la República y el Ministro del ramo."

De la relación de ambos artículos se desprende que los únicos órganos competentes para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo son: de un lado, el Presidente de la República, los Ministros, el Poder Ejecutivo, el Consejo de Gobierno (correspondientes a la denominada Administración del Estado), y por otro, los jerarcas, tanto de los Poderes del Estado como de los otros entes públicos; cada uno, obviamente, dentro sus propios ámbitos de competencia.

Así, por ejemplo, si se tratase de un acto dictado por el Poder Ejecutivo (entendido como Presidente y respectivo Ministro) el órgano competente para iniciar el procedimiento administrativo tendente a la declaratoria de nulidad de un acto y dictar el acto final será el propio Poder Ejecutivo, correspondiéndole al Ministro el nombramiento del órgano director. En aquellos supuestos en que el acto cuya nulidad se pretende haya sido emitido por el Ministro, o bien un órgano que integra la estructura de ese Ministerio, será el Ministro el que puede decidir sobre el inicio del procedimiento y será a este a quien le corresponda el dictado de la resolución final.

Es por ello que, cuando la Administración, preliminarmente, ha determinado con claridad cuál o cuáles son los actos que pretende anular, es que, a partir del conocimiento de cuál órgano los emitió, que se puede establecer cuál es el órgano competente para tomar la decisión de iniciar el procedimiento administrativo respectivo.

De la lectura de lo numerales citados, también se desprende que no se le otorgó competencia a los órganos desconcentrados para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de sus actos. Recuérdese que tal atribución, que se realiza en virtud de la autotutela administrativa, se trata de una competencia que atribuye potestades de imperio, y por tanto, se rige por el principio de reserva de ley (artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública)."

Asimismo, en esa misma fecha, se emite por parte de éste Órgano Asesor, la Circular PGR- 1207-2000, dirigida a todos los jefes de los Departamentos Legales de la administración central y descentralizada, en la que se fija nuestra posición en relación al tema de la competencia establecida en el referido numeral 173.

"Como es de su conocimiento, el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública fue reformado mediante ley N° 7871 de 21 de abril de 1999.

En vista de que la nueva redacción ha presentado algunos problemas en su aplicación y ha generado no pocas dudas, la Procuraduría General de la República se abocó a un estudio minucioso de esta reforma. Con tal propósito, recurrió a la doctrina, la jurisprudencia y a los antecedentes legislativos para obtener un panorama lo más claro posible sobre el tema.

Los problemas con el nuevo texto se han afincado, principalmente, en su inciso 2. Después del análisis respectivo, y de algunas reuniones con algunos Procuradores que tienen amplia experiencia en el tema, hemos arribado a las siguientes consideraciones:

1.- El artículo 173.2 LGAP –en su redacción original– al establecer los órganos competentes para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo indicaba que, cuando se trataba del Estado, la declaración de nulidad debía hacerla el Consejo de Gobierno y en tratándose de otros entes, debía hacerla el jerarca respectivo. En lo que interesa, para toda la administración central, el órgano competente para declarar esa nulidad era el Consejo de Gobierno.

2.- El texto vigente señala lo siguiente:

"Cuando se tratare de la administración del Estado, el órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto deberá declarar la nulidad. En los actos del Poder Ejecutivo, el Ministro del ramo designará el órgano director del procedimiento administrativo. Si se tratare de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declarar la nulidad el jerarca administrativo. Contra lo resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición. Con la resolución de los recursos se dará por agotada la vía administrativa."

3.- El proyecto que presentó el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa tenía como propósito principal trasladar del Consejo de Gobierno a cada Ministerio la declaratoria de nulidad absoluta evidente y manifiesta. (Nota: Véase el periódico oficial La Gaceta n.° 196 del 8 de octubre de 1998. El inciso 2 que se proponía decía lo siguiente: "2. Cuando se trate del Estado, la declaratoria de nulidad deberá hacerla el ministro del ministerio del ramo que emitió el respectivo acto. Cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá hacerla el jerarca administrativo respectivo.") Además, se adicionaba un nuevo inciso al artículo 173, en el que se regulaba la necesidad de que el acto final de anulación estuviera precedido de un procedimiento administrativo ordinario, que diera debido cumplimiento a los principios y garantías del debido proceso y, por ende, en que se hubiera brindado audiencia a todas las partes involucradas. Requisito que la Procuraduría había exigido desde el inicio de la vigencia de la LGAP y que fue luego retomado por la jurisprudencia de las Salas Primera y Constitucional.

4. - Revisando el expediente legislativo N.° 13.277 encontramos que el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa objetó la redacción del inciso 2 que proponía el Poder Ejecutivo. En su lugar, recomendó la siguiente redacción:

"2. Cuando se trate del Estado, la declaratoria de la nulidad deberá hacerla el órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto. En el caso de los actos del Poder Ejecutivo, al Ministro del ramo le compete actuar como órgano director del procedimiento administrativo. Cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá hacerla el jerarca administrativo respectivo."

5.- Las razones que llevaron al órgano administrativo parlamentario a sostener esa postura fueron las siguientes:

"…el proyecto de ley presenta una insuficiencia, debido a que subsume todos los actos administrativos del Estado en los actos de los ministerios, cuando la realidad es distinta.

En efecto, los actos administrativos del Estado tienen su origen no sólo en los ministerios, sino también en el Poder Ejecutivo (Presidente de la República más Ministro del Ramo, en el órgano Presidente de la República, en el Consejo de Gobierno (artículo 21 de la Ley General de la Administración Pública), y en los demás Poderes del Estado cuando, de conformidad con el artículo 1° de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda (sic), realizan, excepcionalmente, función administrativa. Exceptuando los poderes del Estado que se contempla en el proyecto de ley, en los demás casos (Presidente de la República, Poder Ejecutivo y Consejo de Gobierno), podrían emitirse actos que tengan un vicio de nulidad absoluta evidente y manifiesta, y con la redacción que se propone, no existiría un órgano competente para declararla en sede administrativa.

Un asunto especial en esta materia, el cual no debe perderse de vista, es lo que dispone el artículo 146 de la Constitución Política, en el sentido de que los decretos, acuerdos, resoluciones y órdenes del Poder Ejecutivo, requieren para su validez, las firmas del Presidente y del Ministro del Ramo.

El Poder Ejecutivo es un órgano complejo (integrado por más de un órgano, en este caso, dos individuales, el Presidente y el Ministro del ramo), en el que se da un fenómeno de complejidad igual, por lo que no es posible imputar los actos del órgano complejo -Poder Ejecutivo- a uno de los órganos que lo conforman -ministro del ramo-. En otras palabras, los actos del Poder Ejecutivo son de éste y no del órgano ministro que lo conforma

Ahora bien, siguiendo el principio del paralelismo de formas (las cosas se deshacen de la misma forma como se hacen), la declaratoria de nulidad absoluta evidente y manifiesta de los actos del Poder Ejecutivo, sólo pueden corresponder a éste, situación que no impediría que el ministerio respectivo lleve adelante la dirección del procedimiento administrativo para la emisión del acto final. Lo que debe estar claro es que, en tratándose de los actos del Poder Ejecutivo, la declaratoria de nulidad evidente y manifiesta corresponde a éste y no al ministro.

No puede perderse de vista en estos casos que estamos en presencia de actos declarativos de derechos, por lo que la actuación de la Administración Pública debe estar acorde con el derecho de la Constitución (valores, principios y normas), de lo contrario, podrían verse afectado seriamente los intereses públicos si el cause legal que se elija está en contra de aquel. Basta recordar que el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública constituye una excepción a la institución que impide a la Administración Pública ir en contra de sus propios actos, por lo que, en este caso, la competencia del órgano que va a declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta en sede administrativa, debe estar correctamente asignada."

6.- La Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos acogió la tesis del Departamento de Servicios Técnicos, con la única variante que en los actos del Poder Ejecutivo, el Ministro del ramo designaría el órgano director del procedimiento administrativo. (Nota: Véase el folio 16 del expediente legislativo n.° 13.277. La moción fue presenta por el diputado Acosta Polonio.)

7.- Con base en los antecedentes legislativos (método histórico de interpretación de las normas) y de acuerdo con una correcta interpretación de las normas (métodos lógico y sistemático de interpretación de las normas), el sentido correcto de la norma puede ser descifrado.

8.- Para la correcta interpretación del citado numeral es necesario remitirse al contenido del artículo 21 LGAP, que a la letra indica:

"1. Los órganos constitucionales superiores de la Administración del Estado serán: El Presidente de la República, los Ministros, el Poder Ejecutivo y el Consejo de Gobierno.

2. El Poder Ejecutivo lo forman: El Presidente de la República y el Ministro del ramo."

9.- De la relación de ambos artículos se desprende que los únicos órganos competentes para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo son: de un lado, el Presidente de la República, los Ministros, el Poder Ejecutivo, el Consejo de Gobierno (correspondientes a la denominada Administración del Estado), y por otro, los jerarcas, tanto de los Poderes del Estado como de los otros entes públicos; cada uno, obviamente, dentro sus propios ámbitos de competencia. Así, por ejemplo, si se tratase de un acto dictado por el Poder Ejecutivo (entendido como Presidente y respectivo Ministro) el órgano competente para iniciar el procedimiento administrativo tendente a la declaratoria de nulidad de un acto y dictar el acto final será el propio Poder Ejecutivo, correspondiéndole al Ministro el nombramiento del órgano director. En aquellos supuestos en que el acto cuya nulidad se pretende haya sido emitido por el Ministro, o bien un órgano que integra la estructura de ese Ministerio, será el Ministro el que puede decidir sobre el inicio del procedimiento y será a este a quien le corresponda el dictado de la resolución final. Por otra parte, si el acto lo dicta el Consejo de Gobierno o el Presidente de la República le corresponderá anularlo al primero o al segundo, respectivamente.

10.– De lo anterior se deduce, que la Administración, como primer paso, debe determinar con claridad cuál o cuáles son los actos que pretende anular y cuál es órgano que los emitió, con el fin de establecer cuál es el órgano competente para tomar la decisión de iniciar el procedimiento administrativo respectivo. Ahora bien, cuando la emisión del acto administrativo corresponda a dos o más Ministerios, o bien, se trate de la declaración de nulidad de actos administrativos relacionados, corresponderá al Presidente de la República resolver a quien compete el asunto.

11.- De la lectura de lo numerales citados, también se desprende que no se le otorgó competencia a los órganos desconcentrados para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de sus actos. Recuérdese que tal atribución, que se realiza en virtud de la autotutela administrativa, se trata de una potestad de imperio, y por tanto, se rige por el principio de reserva de ley (artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública). En este caso, corresponderá al órgano superior constitucional del cual forma parte el órgano desconcentrado, declarar la nulidad.

12.- Por último, en relación con el jerarca administrativo de los otros entes públicos o Poderes del Estado, el órgano asesor interpreta que el órgano competente para declarar la nulidad, en principio, es el máximo jerarca de la institución. No otra cosa puede interpretarse de la frase "contra lo resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición." No obstante lo anterior, es necesario, dada la cantidad y diversidad de normas especiales que existen en nuestro ordenamiento jurídico, investigar en cada ley especial con el fin de precisar, en cada caso, a quien el legislador le ha asignado la posición de jerarca administrativo. Lo anterior, por cuanto si en una ley especial se negara la posibilidad de apelación contra los actos de un jerarca administrativo, que obviamente no sea el jerarca máximo del ente, en ese supuesto la declaratoria le correspondería a ese órgano y no al superior."

De lo anterior se desprende que, en el evento de que se vaya a aplicar el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública a asientos registrales, el órgano competente para decidir si se inicia el procedimiento y para resolverlo es el Ministro de Justicia. Eso sí, conforme con nuestra jurisprudencia administrativa, dicho jerarca máximo podría delegar la instrucción de éste.

V. La inscripción en el Registro Público como acto administrativo

Este tema no ha tenido una solución pacífica. En un primer momento, este Organo Asesor negó la naturaleza de acto administrativo, con fundamento en los siguientes argumentos:

"En atención a su oficio DGRN 237 de 17-VIII-92, con la aprobación del señor Procurador General de la República, me permito poner en su estimable conocimiento que no es posible emitir el dictamen que menciona el art. 173 de la Ley General de la Administración Pública, para cancelar los movimientos aplicados a la finca de San José, matrícula 327645, nacidos a raíz de una compra venta en que intervino el ingeniero Rodrigo Pastor Barboza, por las siguientes razones:

1. A tenor del art. 1 de la Ley sobre Inscripción de Documentos en el Registro Público (6145 de 18-XI-77), el fin del Registro Público – es obvio – es inscribir documentos, y conforme el art. 456 del Código Civil, "La inscripción no convalida los actos o contratos inscritos que sean nulos o anulables conforme a la ley." De lo dicho se desprende que la labor del Registro Público se circunscribe a registrar, como el caso de marras, un negocio jurídico, sin que la inscripción convalide, como reza el artículo citado del Código Civil, el acto o el contrato nulo o anulable; de manera que cuando el Registro Público inscribe, realiza una función técnica, pues no emite juicio alguno sobre la bondad o no del acto o contrato que inscribe.

El registro permanece, por decirlo así, impasible frente a la contratación y se limita a otorgar certeza al tráfico particular de bienes, mediante un acto de comprobación de que quien realice el acto de disposición sea el dueño o el titular del derecho: "no se inscribirá documento en el que aparezca como titular del derecho una persona distinta de la que figure en la inscripción precedente. De los asientos existentes en el Registro deberá resultar una perfecta secuencia y encadenamiento del titular del dominio y de los demás derechos registrados así como la cancelación entre las inscripciones y sus modificaciones, cancelaciones o extinciones." Art. 53 del Reglamento de Registro Público (9885 J de 16-IV-79) y sus reformas. La falta de juicio sobre la validez, del acto que se registra, acredita que la actividad de inscripción del Registro Público es de orden técnico, lo que impide calificar a dichas inscripciones como actos administrativos en sus elementos estructurales y en su función, para aplicarles el régimen de nulidades de la Ley General de la Administración Pública, conforme los artículos 128 y siguientes de esta ley.

La mayor parte de la doctrina está de acuerdo que la actividad técnica no constituyen actos administrativos (véase García de Enterría y Fernández en el Curso de Derecho Administrativo, tomo I, Civitas, Madrid, 1980, pág. 456 y Montoro en La Responsabilidad de la Administración por actos urbanísticos, Montecorvo, Madrid, 1983, pág. 276). Por lo dicho, no es raro que el art. 367.2f de la Ley General de la Administración Pública excluya su aplicación en los procedimientos de los registros públicos, con el fin de realizar la labor técnica de estos, excluyente de los juicios que emite en los actos administrativos, la administración ordinaria.

En este sentido, el art. 7 párrafo 2 de la Ley 6145 citada, dispone que "si por error o por cualquier otro motivo, se hubiera practicado una anotación o afectación improcedente... el Registro... procederá, de oficio o a simple instancia verbal de cualquier interesado, a cancelarla con vista del documento respectivo con los datos del Diario u otros constantes en el Registro." Esta labor de limpieza, por así decirlo, que realiza el Registro Público, cancelando o suspendiendo de oficio o a instancia de parte, anotaciones e inscripciones, es inasimilable a los actos administrativos que dicta la administración ordinaria no registral, cuando confieren derechos subjetivos a los particulares, en cuyo caso la administración no puede echar marcha atrás, sin previo cumplimiento de ciertas formalidades sustanciales, tanto en punto a una declaratoria de lesividad (nulidad relativa), como la declaratoria de una nulidad absoluta en sede administrativa. R. Alessi califica la actividad registral narrada, entre otras, como heterogénea, porque no dicta actos administrativos strictu sensu, sino que ejerce actos de "mera comprobación": "Se trata de actos desarrollados por la Administración no ya en su condición de realizadora del interés público, sino en la de afirmadora legal de la certeza jurídica de hechos jurídicamente relevantes de los que tenga inmediato conocimiento. La estructura de estos actos es la de un acto de mera comprobación que, a su vez, constará de dos elementos: de un lado la constatación de un simple hecho (para lo que basta el uso de los sentidos) o bien un juicio técnico...; de otro lado, la certificación del hecho constatado o juzgado, haciéndolo jurídicamente cierto. La función de estos actos es el otorgamiento de la certeza jurídica a determinados hechos jurídicamente relevantes, que interesan a los particulares". Véase sus Instituciones de Derecho Administrativo, tomo I, Bosch, Barcelona, 1970, pág. 359. (...)" (Dictamen C-207-92 de 11 de diciembre de 1992)

El anterior criterio fue modificado tácitamente mediante el dictamen C-189-96 de 27 de noviembre de 1996, en el que se indica, expresamente, que el acto de registro es un acto administrativo, fundamentándose en lo siguiente:

"Las tareas de registración pública han sido tradicionalmente entendidas como una función esencial del Estado: "Entre las diversas actividades que el Estado realiza como autoridad, en ejercicio de sus atribuciones, en forma de función administrativa, para dar satisfacción a las exigencias individuales y sociales, está la del Registro cuyo objeto es la inscripción de los derechos derivados de hechos o actos jurídicos concretos, determinados en la ley como inscribibles, de interés público y permanente, susceptibles de producir consecuencias jurídicas en contra de los terceros, para darlos a conocer por medio de la publicidad registral a esas personas que no intervinieron en dichos hechos y actos, y así surtan efectos en su contra, completos, para la certeza y seguridad de los bienes y derechos inscritos y para la posibilidad de cumplimiento del Derecho en las relaciones en general, en bien de la tranquilidad de las personas" (Martín Castro Marroquín, "Derecho de registro", Porrúa, México, 1962, p. 40 y 41).

Por tal razón, el acto de registro es un acto administrativo: "No se trata de un acto entre particulares de Derecho Privado que quede al arbitrio de los mismos, sino de uno realizado entre los sujetos particulares por una parte y el Estado autoridad por la otra, en el ejercicio de las atribuciones que como autoridad administrativa le competen; en otras palabras, se trata de una relación jurídica necesaria, de Derecho Público, en la cual el Estado interviene, por medio del órgano determinado como autoridad competente, para satisfacer la exigencia pública de hacer valer el derecho derivado del acto o hecho jurídico registrado respecto a personas ajenas al mismo, pero interesadas en sus efectos o consecuencias jurídicas, así como la necesidad de conocer con certeza el estado o situación jurídica legítima y concreta de las personas y de los bienes más importantes ... La intervención gubernamental en este sentido es indispensable para inspirar confianza y dar tranquilidad a todo el mundo por la certeza, seguridad y protección jurídica de lo inscribible, ya inscrito, al tener eficacia y validez dicho acto frente a cualquier persona, incluso el Estado. El ejercicio de las atribuciones que le competen al Estado en su función de reglamentar, fomentar, limitar y vigilar la actividad de los sujetos particulares a este respecto de registrar los derechos jurídicos auténticos y legítimos y, por consecuencia, a las personas titulares o acreedores de esos derechos o bienes cuyos efectos son de interés público y permanente, es también necesario como medida de policía para poder controlar la actividad de los gobernados y coordinar los intereses de índole privada con los de orden público" (ibid., p. 83).

La normativa citada y transcrita al inicio de este pronunciamiento, presupone que la función registral es de naturaleza estatal y, por ello, los diversos registros se centralizan en una dependencia del Ministerio de Justicia."

Más recientemente, en dictamen C-128-99 de 24 de junio de 1999, se hace un extenso y completo análisis del tema de la actividad registral. En particular, sobre la naturaleza de esa actividad, se señaló:

"NATURALEZA JURÍDICA DE LA ACTIVIDAD REGISTRAL

En punto a la naturaleza jurídica de la función o actividad registral, una doctrina, de corte privatístico, la engloba en los actos de jurisdicción voluntaria o actividad no contenciosa. El propio vocablo de "jurisdicción" es extraño al ámbito en que actúa el funcionario registral.

Por el contrario, la administrativista con preponderancia la considera dentro de los actos administrativos. Siguiendo los autores italianos, el sector mayoritario clasifica los actos de registro o inscripciones, junto a la actividad certificante, de notificación, publicación, etc., dentro de los meros actos administrativos o de conocimiento, en atención a que los efectos jurídicos operan por mandato legal y no por una declaración de voluntad autónoma de la Administración. En ellos, la autoridad administrativa interviene para dar publicidad y certeza a determinadas relaciones de los particulares. En los actos de inscripción, que generalmente tienen efectos declarativos, la Administración, previa comprobación o verificación valorativa de las condiciones exigidas por el Derecho positivo, anota o inscribe en el Registro, con la forma que éste prevé, ciertos hechos, actos o contratos, documentados en títulos o instrumentos públicos, que deben hacerse constar de modo inequívoco. De ahí que, como ha escrito ZANOBINI, la inscripción presupone el juicio favorable acerca de la concurrencia de requisitos prescritos para que pueda efectuarse válidamente.

Luego, difiere de la simple transcripción o toma de razón. (Nota: Entre otros: ZANOBINI, Guido. Curso de Derecho Administrativo. Volumen I. Ediciones Arayú. Buenos Aires. 1954, págs. 328, 340- 342. ALESSI, Renato. Instituciones de Derecho Administrativo. Tomo I. Bosch, Casa Editorial, Barcelona, 1970. Pg. 248. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNANDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ramón. Curso., Ob. cit., pg. 536. GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. Volumen I. Edit. Tecnos S. A. Madrid. 1987, pg. 404. . ENTRENA CUESTA, Rafael. Curso de Derecho Administrativo. Edit. Tecnos S. A. Madrid. 1986, pg. 207. GONZALEZ PÉREZ, Jesús, Naturaleza del procedimiento registral. Revista Crítica de Derecho Inmobiliario. Madrid, 1949, pg. 549 ss. GONZÁLEZ PÉREZ, La impugnación de los actos registrales. Misma Revista, 1955, pg. 615 ss. Refs. en: CHICO Y ORTIZ, José M°. Calificación jurídica. Conceptos y formularios registrales. Marcial Pons, Librero-editor. Madrid, 1987, pg. 49 ss. BOQUERA OLIVIER, José María. Estudios sobre el acto administrativo. Edit. Civitas S. A. Madrid, 1988, pg. 249 ss. GARCÍA-TREVIJANO FOS, José Antonio. Los actos administrativos. Edit. Civitas, S. A., Madrid, 1986, pg.297 ss. SAYAGUES LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo, 1953, pg. 412 y 429-431. FRAGA. Gabino. Derecho Administrativo. Edit. Porrúa S. A. México, 1986, pg. 258. OLIVERA TORO, Jorge. Manual de Derecho Administrativo. Edit. Porrúa. México, 1967, pg. 152-153. GORDILLO, Agustín. El acto administrativo. Ed. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1969, pg. 87. DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Edics. Argentina. Buenos Aires, 1996. pg. 263. PENAGOS, Gustavo. El acto administrativo. Tomo II. Edcs. Libraría del Profesional. Bogotá. 1992, pgs.123 ss. Para una distinción entre transcripción e inscripción: BRENES CORDABA. Tratado de los Bienes, número 267.

Los actos de registro son muy variados y pueden referirse a cualidades o situaciones de las personas o bienes inmuebles, muebles y derechos: catastro, celebraciones de matrimonios y otros actos al estado civil, inscripción de marcas o invenciones, etc.

Cobra aquí relieve la definición de acto administrativo que a la declaración jurídica, unilateral y ejecutiva, por la cual la Administración tiende a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas, une las manifestaciones de conocimiento o reconocimiento. (FERNANDEZ DE VELASCO. El acto administrativo. Madrid. 1929, pg. 15. ESCOLA, Héctor Jorge. Tratado General de Procedimiento Administrativo. Edics. Depalma. Buenos Aires, 1973, pg. 40. GARRIDO FALLA, F. Tratado. Vol. I. Ed. 1987, pg. 374 ss).

Con relación a la actividad certificante de la Administración: FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, La potestad certificante en la jurisprudencia. Revista Española de Derecho Administrativo, número 8, pg. 146 ss. MONTORO PUERTO, Actos de certificación. Revista de Estudios de Vida Local, número 161, pg. 205 ss. GONZÁLEZ BERENGUER, Sobre la actividad certificante de la Administración. Revista de Administración Pública, número 38, pg. 225 ss.; todas de Madrid.

En cuanto a la naturaleza de la función calificadora del Registrador de la Propiedad Inmueble como acto de jurisdicción voluntaria, con algunas particularidades administrativas, vid.: ROCA SASTRE, Ramón María y ROCA SASTRE, Muncunill. Derecho Hipotecario. Tomo IV. Ed. Bosch, Barcelona, 1997, pg. 11-16.

ARCENEGUI distingue los actos constitutivos y declarativos, "según se trate de declaraciones voluntad o de conocimiento, respectivamente, mediante los cuales la Administración crea, modifica y extingue relaciones o situaciones jurídicas subjetivas o simplemente acredita un hecho o una situación jurídica sin incidir sobre su contenido". Cita como ejemplo de esta diferencia los distintos efectos que produce un permiso de exploración minera y una concesión de explotación, como actos constitutivos que crean una relación jurídica pública, frente al acto declarativo que acredita la titularidad de los mismos con la inscripción que consta en el registro minero. ARCENEGUI, Isidro. Modalidades del acto administrativo. R. A. P. N° 84, Centro de Estudios Políticos, Madrid, 1977, pg. 11.)

Otros autores, siempre desde la óptica administrativista, destacan la labor registral como función que emana de un órgano administrativo encargado de un servicio público, el carácter del Instituto registral, etc. (Nota: CAMPUZANO HORMA , F., Principios generales de Derecho Inmobiliario y Legislación Hipotecaria, Madrid, 1941, pg. 244. PUIGDENDOLAS, R. Introducción al estudio del sistema hipotecario. Barcelona, 1887, pg. 244.; ambos en CHICO Y ORTIZ, ob. cit., pg. 49. Este autor pone de manifiesto la incongruencia de excluir de la calificación registral del procedimiento contencioso administrativo, según el art. 1,3 de la Ley Hipotecaria y la jurisprudencia judicial y administrativa que lo respalda.

La "calificación del documento y subsecuente puntualización de defectos que presenta" es atinente "a la función administrativa, encomendada por Ley al Registro Público, conforme a los artículos 35 y 44 de su reglamento, en relación con los numerales 1, 11, 146 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública y 5 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.": SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sentencia N° 98 de 1992, considerando V. Idem: TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resolución de las 10,20 hrs. del 13 de abril de 1989.

"La calificación de documentos y su inscripción en los registros públicos es una función administrativa; las potestades de la administración – poder–deber – provienen de su capacidad de derecho público, que no pueden renunciarse". TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resolución de las 10,20 hrs. del 13 de abril de 1989. Sobre la calificación e inscripción de documentos en el Registro Público y el principio de tracto sucesivo, cfr.: art. 3°- 9° de la Ley sobre Inscripción de Documentos en el Registro Público, N° 3883, reformada por la N° 6145 del 18 de noviembre de 1977; 32 ss. y 54 ss. del Reglamento del Registro Público, Decreto 26771-J-1998. Idem: SALA PRIMERA DE LA CORTE N° 98-1992. Ejemplos de resoluciones judiciales que reconocen la naturaleza administrativa del acto de registro son: TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolución N° 2662-94: La inscripción de una prenda constituye un "acto administrativo registral". TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO N° 2725-1978: La anotación marginal de advertencia constituye una actuación administrativa. SALA CONSTITUCIONAL, voto número 1975-91: La anulación de la inscripción de un plano debe hacerse por medio de los procedimientos de nulidad establecidos.)

La Procuraduría, en dictamen C-189-96, consideró que "el acto de registro es un acto administrativo", en razón de la intervención del Estado, por medio de sus órganos competentes, para dar publicidad a actos, contratos, estados o situaciones jurídicas de los particulares y producir consecuencias jurídicas frente a terceros. Pronunciamiento que modificó, de manera implícita y en lo conducente, el criterio vertido en el dictamen C-207-92, que calificó la actividad de inscripción de orden técnico, por la "falta de juicio sobre la validez del acto que se registra." (Nota: SIBAJA MORALES, Dagoberto y RODRIGUEZ CORDERO, Juan Carlos sostienen que la impugnación en vía administrativa del acto de registro es colateral a su carácter de acto administrativo, al que le es propio el juicio de valor que emite el Registro en la calificación y registración, para los efectos jurídicos que producen. Op. cit., pág. 418.

Agregan que si se le considerare una actividad de orden técnico, la impugnación deberá hacerse en vía jurisdiccional. No obstante, con relación a las nulidades registrales, bajo la vigencia del Reglamento del Registro Público de 1979, Decreto N° 9885-J, se acogen al artículo 474 del Código Civil, afirmando que "Cuando se inscribe un documento que presenta una nulidad, el registro no tiene facultades para cancelar la inscripción realizada, declarando la nulidad" (pg. 65).

El dictamen C-189-96 examina en cuanto a la Junta Administrativa del Registro Nacional su carácter de órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia. Sobre la naturaleza jurídica de los Registros como órganos desconcentrados, con independencia funcional y de criterio: Dictamen C-026-97.)

Siguiendo la línea sentada por los últimos pronunciamientos supra citados, se considera que la inscripción registral no se limita a una mera constatación, sino que, implica, realizar una serie de juicios y valoraciones que se realizan en el momento de decidir si se procede o no a realizar la respectiva inscripción. Eso sí, sin que ello implique desconocer lo dispuesto por las partes en el acto o contrato cuya inscripción se solicite, porque tal facultad no se encuentra prevista en nuestro ordenamiento jurídico.

Además, debe indicarse que, con la inscripción registral, se generan una serie de derechos, no solo para las partes involucradas en el acto o contrato que motiva la inscripción, sino que también a terceros que actúan amparados a la publicidad registral.

Así, puede señalarse que la aceptación del acto de inscripción registral como acto administrativo, no ha sido pacífica, aunque nuestra jurisprudencia administrativa más reciente sí lo ha calificado como tal; criterio que aquí se reitera, y por lo tanto, se encuentra modificado, en lo conducente nuestro dictamen C-207-92 de 11 de diciembre de 1992.

También es importante rescatar que la jurisprudencia, tanto la administrativa, emitida por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, como la judicial, emanada de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, han mantenido criterios encontrados en punto a la naturaleza de si el acto registral es acto administrativo o no, pudiendo encontrarse resoluciones en ambos sentidos.

Esta variación de criterios, se presenta debido a que es el Código Civil el que hace referencia expresa al tema en sus numerales 459 y siguientes. Obviamente la regulación es de derecho privado, desconociéndose, para la fecha de la promulgación de sus reformas, la potestad de autotutela de la Administración. Únicamente, a manera de ejemplo, pueden citarse los artículos 474 y 477 que indican lo siguiente:

"Artículo 474.- No se cancelará una inscripción sino por providencia ejecutoria o en virtud de escritura o documento auténtico, en el cual expresen su consentimiento para la cancelación, la persona a cuyo favor se hubiere hecho la inscripción o sus causahabientes o representantes legítimos."

"Artículo 477.- Podrá cancelarse nula la cancelación:

1º- Cuando se declare falso o nulo el título en virtud del cual fue hecha;

2º - Cuando se haya verificado por error o fraude.

Pero en estos casos la nulidad sólo perjudica a terceros posteriores cuando se haya inscrito provisionalmente la demanda establecida para que se declare en juicio."

Obviamente, la regulación que se hace en ese cuerpo normativo es de corte estrictamente privado y, además, fue promulgada en una época en que el desarrollo del derecho administrativo era muy limitado.

A pesar de ello, sí se ha venido reconociendo, poco a poco, la naturaleza administrativa, y no de sujeción al derecho privado, del acto de inscripción registral, sin que se llegue a un reconocimiento expreso de aplicar, con todas sus consecuencias, el derecho público en esa materia.

Lo situación descrita anteriormente hace necesario que considere necesario que se promueva una reforma legal precise en definitiva sobre el tema.

VI. Mecanismos que otorga el ordenamiento jurídico para modificar asientos registrales

Este tema está íntimamente relacionado con el anterior. Así, será la naturaleza jurídica que se le conceda a la inscripción registral, la que determine los mecanismos que el ordenamiento jurídico otorga para modificar asientos registrales.

Si en el acápite anterior ya se estableció que, en criterio de este Órgano Asesor, el acto de inscripción es un acto administrativo, entonces ello implica que es posible aplicarle el régimen de nulidades de la Ley General de la Administración Pública.

Tal y como se ha venido indicando, esa imprecisión en cuanto a la naturaleza jurídica, trae como consecuencia, que tampoco se haya clarificado con exactitud la vía para dejar sin efecto inscripciones registrales que presenten vicios.

El Código Civil, en su numeral 474 del Código Civil indica:

"No se cancelará una inscripción sino por providencia ejecutoria o en virtud de escritura o documento auténtico, en el cual expresen su consentimiento para la cancelación, la persona a cuyo favor se hubiere hecho la inscripción o sus causahabientes o representantes legítimos".

Este artículo ha representado una importante limitación a la posibilidad –clara ahora a nuestro juicio – de declarar nulidades en vía administrativa en esta materia, porque limita, en principio, tal accionar. No obstante, aunque podría sostenerse su derogatoria tácita a partir de la promulgación de la Ley General de la Administración Pública.

El dictamen C-128-99 de 24 de junio de 1999, contiene un análisis muy completo de las posiciones que se han asumido sobre este tema, y que se manifiestan en la jurisprudencia, en punto a las nulidades registrales, y la posibilidad de declararlas en vía administrativa. Al efecto, se indicó:

 "II.2.3.2) LA NULIDAD REGISTRAL EN VÍA ADMINISTRATIVA. JURISPRUDENCIA DE LOS TRIBUNALES

La jurisprudencia de nuestros Tribunales en lo Contencioso Administrativo, aun cuando conceptúan el acto de calificación e inscripción en los registros públicos como ejercicio de una función público (Nota: SIBAJA MORALES, Dagoberto y RODRIGUEZ CORDERO, Juan Carlos sostienen que la impugnación en vía administrativa del acto de registro es colateral a su carácter de acto administrativo, al que le es propio el juicio de valor que emite el Registro en la calificación y registración, para los efectos jurídicos que producen. Op. cit., pág. 418.

Agregan que si se le considerare una actividad de orden técnico, la impugnación deberá hacerse en vía jurisdiccional. No obstante, con relación a las nulidades registrales, bajo la vigencia del Reglamento del Registro Público de 1979, Decreto N° 9885-J, se acogen al artículo 474 del Código Civil, afirmando que "Cuando se inscribe un documento que presenta una nulidad, el registro no tiene facultades para cancelar la inscripción realizada, declarando la nulidad" (pg. 65).

El dictamen C-189-96 examina en cuanto a la Junta Administrativa del Registro Nacional su carácter de órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia. Sobre la naturaleza jurídica de los Registros como órganos desconcentrados, con independencia funcional y de criterio: Dictamen C-026-97) ha negado la cancelación o anulación de inscripciones por el propio órgano registral, con sustento en que la normativa que rige el procedimiento registral descarta esa posibilidad: no la incluye el artículo 474 del Código Civil entre los supuestos taxativos que contempla, ni la Ley sobre Inscripción de Documentos (N° 6145 del 18 de noviembre de 1977), que sólo consiente al Registro la cancelación de anotaciones o afectaciones, pero no de asientos de inscripción. (Nota: Artículo 7° de la Ley 6145: "No podrán constituirse derechos en el Registro, por quien no tuviera inscrito su derecho o no lo adquiriere en el mismo documento de su constitución.

Si por error o por cualquier otro motivo, se hubiera practicado una anotación o afectación improcedentes, de acuerdo con lo anterior, el Registrador de la sección que las hizo, procederá, de oficio o a simple instancia verbal de cualquier interesado, a cancelarla con vista del documento respectivo, los datos del Diario u otros constantes en el Registro. También podrá ser cancelada por el Registrador General, por el Registrador General Asistente, o por quien aquél indicare..."

Artículo 474 del Código Civil: "No se cancelará una inscripción sino por providencia ejecutoria o en virtud de escritura o documento auténtico, en el cual expresen su consentimiento para la cancelación, la persona a cuyo favor se hubiere hecho la inscripción o sus causahabientes o representantes legítimos". Esta norma está en conexión con el art. 454, 456, 459, incs. 1 y 2 y 472, inc. 2° ibid, relativo a la posibilidad de pedir la cancelación total cuando se declare nulo el título que ha originado la inscripción, y con el art. 471 ibid. sobre la extinción de las inscripciones del Registro de Propiedad por cancelación o transmisión del dominio o derecho real inscrito (En igual sentido: resoluciones de la SALA PRIMERA DE LA CORTE N° 91 DE 1992, SALA DE CASACIÓN, N° 35 y 110, ambas de 1976; de la antigua SALA PRIMERA CIVIL N° 107 de 1977, del TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA 9037-86, 5924 de 1996 y 6370-97; 9037 DE 1986 y 9308 de 1987 de la SECCIÓN PRIMERA., entre otras y Dictamen de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA C-045-99).

Una inscripción registral puede también dejarse sin efecto, equivalente a cancelación, tras declararse inconstitucional una norma atípica que autoriza el traspaso, sin perjuicio de los derechos adquiridos por terceros al amparo de la inscripción. Votos de la SALA CONSTITUCIONAL números 1228-91 y 1551-90; del TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resoluciones 617 de 1991 y de las 11:50 hrs. del 21 de noviembre de 1991, y de la SALA PRIMERA DE LA CORTE, la de las 16 hrs. del 10 de octubre de 1992.)

El Reglamento del Registro Público de 1979, Decreto N° 9885-J, tampoco lo autorizaba expresamente. Vimos que como medida precautoria estableció la nota de advertencia cuando el Registrador notare o detectare un error u omisión que acarreaba nulidad del asiento, y la cancelación de anotaciones preventivas y los asientos que dejaban de surtir efecto (art. 66 y 74, inciso 4).

Ante estas disposiciones especiales y la exclusión de la materia registral del procedimiento administrativo común, la jurisprudencia que se comenta ha declarado inaplicable al Registro Público la potestad de anulación del acto con vicios de nulidad evidente y manifiesta. (Nota: Artículo 173.1 y 367, párrafo segundo, inciso f. Ver sentencia de la SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA N° 91 de 1992.

Para inmuebles de propiedad privada, la jurisprudencia ha admitido dos excepciones de la regla de que las acciones de rescisión o resolución del acto o contrato no se aplicarán al tercero que haya inscrito su derecho: a) La de origen consensual. "Si las partes lo han estipulado y consta en el Registro, la acción de rescisión o resolución perjudica a terceros". b) "Cuando las partes han impulsado la creación de actos o contratos en fraude de acreedores". Ver, entre otras, sentencia de la SALA PRIMERA DE LA CORTE N° 84 de 1992.

En el sentido de que nulidad del asiento registral debe declararse por los Tribunales, ver: Sentencias de la SALA DE CASACIÓN N° 110 de 1976. SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, números 117 de 1992, N° 53 de 1994; SALA PRIMERA CIVIL N° 107 de 1977. SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, resoluciones de 14,30 hrs. del 10 de julio de 1991 y 91 de 1992. SALA DE CASACIÓN, sentencia N° 110 de 1976. La resolución del 10 de julio de 1991 aclara que el artículo 474 del Código Civil se refiere a las inscripciones definitivas o provisionales. Y que, por no tener la naturaleza de inscripciones, la denegatoria de una inscripción entraña la cancelación de los asientos del Diario que la se motivaron al presentarse el documento. El voto de minoría ahonda en el valor y efectos jurídicos del asiento de presentación al Diario, como fuente de publicidad registral.

Sobre la cancelación de inscripciones provisionales: TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, N° 2438-77. MISMO TRIBUNAL, SECCIÓN TERCERA, N° 465-92. TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, N° 465 de 1992. SALA DE CASACIÓN 110-76). Sobre el ligamen entre el principio de rogación, prioridad, asiento de presentación y puesta en marcha del procedimiento destinado a la inscribir o anotar el documento presentado, cfr.: CORNEJO, Ob. cit., pg. 86. También remiten a la vía judicial la cancelación de inscripciones del Registro, las siguientes resoluciones: SECCION PRIMERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, N° 465-90, 558-90. SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, N° 4274-95, 5842-96, 6370-97, 7450-98 y 7764-98. REGISTRO PÚBLICO DE LA PROPIEDAD INMUEBLE, resolución de las 8 hrs. del 24 de julio de 1996 (expte. 130-96) y 13, 25 hrs. del 2 de junio de 1997 (expte. 272-96).)

Al efecto, expresó el Tribunal Superior de lo Contencioso:

"Bajo esa normativa se tiene que como el Registro carece de facultad para cancelar asientos, se remite al uso de la marginal de advertencia para el caso en que debe hacerse notar a terceros que éste adolece de un defecto. En otras palabras, en casos en que el Registrador advirtiere un error u omisión que acaree la nulidad del asiento, como no puede anularlo, lo que procede es ordenar una nota de advertencia al margen del mismo, el que mientras no se cancele o se rectifique, no podrá practicarse operación posterior alguna que lo modifique." (Nota: TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolución N° 5842-96 y 6365-97.)

No obstante, algunos votos de minoría han admitido que el Registro pueda declarar la cancelación de inscripciones. Así, el de la sentencia de la Sala Primera de la Corte N° 91 de 1992, se pronuncia a favor de la cancelación de inscripciones, por vía de ocurso, si el acto es fraude de ley o media error grave o grosero, culpa o dolo evidentes. Argumenta que "las potestades otorgadas por la Ley General de la Administración Pública a los funcionarios públicos son muy amplias", sobre todo para "enmendar errores y corregir equivocaciones, máxime cuando éstas generan nulidades". Igual el de la sentencia N° 465-90 de la Sección Primera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, que motivó el recurso de Casación: "Tanto el Código Civil en su artículo 474 como la ley que regula los ocursos son de antigua data. De conformidad con sola esas normas ciertamente la potestad de la Administración de anular un acto administrativo de inscripción no es clara y pudiera considerarse prohibida. Sin embargo, la Ley General de la Administración Pública, de fecha mucho más reciente, establece no sólo la posibilidad sino la obligación de anular de oficio el acto absolutamente nulo. Artículo 174 de esa Ley que se encuentra dentro del Libro Primero que no está dentro de las excepciones permitidas por el artículo 367.2 f) ibídem y el Reglamento que dio lugar. Por lo que estima que se debe examinar administrativamente y por el fondo la cuestión aquí planteada y dársele el trámite señalado en el artículo 173 de la citada ley" (Nota: Sentencia número 1975-91 de las 8 horas y 8 minutos del 4 de octubre de 1991, reiterada en la N° 6170-98, de las 19 hrs. 12 minutos del 26 de agosto de 1998. Cfr. Reglamento a la Ley del Catastro Nacional, decreto ejecutivo N°13607-J de 24 de abril de 1982, Gaceta N° 100 de 25 de mayo de 1982: "Artículo 110.- Los casos no previstos en este reglamento se resolverán de acuerdo con los principios general del derecho registral o por lo que uso o la costumbre determinen".

Con una tesis divergente: TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolución N° 4274 de 1995: La Ley no prevé situaciones como la presente, la cancelación de un plano catastrado en vía administrativa.- MISMO TRIBUNAL Y SECCIÓN, resolución N° 7764-98, dictada en unas diligencias de ocurso: "En todo caso, ya se ha reiterado en no pocas oportunidades, que dentro de un procedimiento administrativo como el de autos, el Catastro Nacional ciertamente adolece de potestades que le permitan anular o cancelar inscripciones de planos que se encuentran surtiendo todos los efectos jurídicos conforme al ordenamiento vigente". (... ) "Tratándose de un plano inscrito, no es posible, bajo ningún punto de vista, ordenar la cancelación de la inscripción, por cuanto la normativa aplicable no lo autoriza en la presente vía y por el contrario, se encuentra vedada tal posibilidad". (...) "Dentro de la presente vía, según ha quedado plenamente en evidencia, la cancelación de planos inscritos no es posible".

"...Este Tribunal no posee competencia para ordenar la desinscripción del plano catastrado que ordenó dicho acuerdo impugnado tal y como lo solicita el apelante, puesto que la competencia para tal proceder se circunscribe a la vía jurisdiccional". TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolución N° 5924 de 1996.

TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolución N° 7407 de 1998, considerando VI: "Las atribuciones que se asignan al Catastro Nacional no pueden utilizarse como fundamento, ni alcanzan, para que en vía administrativa se desvirtúen y dejen sin efecto títulos de propiedad que han sido otorgados por autoridad judicial competente y planos debidamente inscritos, ni oponerse a la inscripción de movimientos posteriores resultantes de segregaciones uy otros movimientos legítimos del plano original que sirvió de base a la titulación respectiva". Si existen dudas sobre la legalidad de la inscripción del plano, lo pertinente es realizar la anotación de advertencia.

El Registro Nacional está compuesto por totalidad de registros, incluyendo el Catastro Nacional. SECCION TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución N° 3849-95.

Sobre los errores de funcionarios registrales de los que pueden surgir la responsabilidad civil, SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, en la resolución N° 2662-94, expresa: "Los funcionarios del Catastro Nacional no pueden inscribir o propiciar el registro de planos de inmuebles que invadan la zona marítimo-terrestre (artículo 63 de la Ley de Zona Marítimo Terrestre) y solo inscribirán los planos que se ajusten a las disposiciones de la ley (artículo 46 en relación con el 100, y numerales 80 y 81 del Reglamento a la Ley del Catastro Nacional)" TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolución N° 7407 de 1998, Considerando V, y Dictamen de la Procuraduría General de la República C-200-92).)

El artículo 90 del actual Reglamento del Registro Público (publicado en La Gaceta N° 54 del 18 de marzo de 1998), que posibilita la declaratoria de nulidad de una inscripción por el trámite de Gestión Administrativa, reproduce el texto del anterior Reglamento de Organización del mismo Registro (Decreto N° 24322-J. Gaceta del 12 de junio de 1995), el cual deroga en el artículo 111, excepto el Transitorio I. Decía el Decreto 24322, al normar los casos en que autorizaba la Gestión Administrativa:

"Artículo 109.- De existir una anomalía en la información que consta en el Registro, ya sea por error o por estar ésta viciada de nulidad, o cuando se tiene interés en modificar o cancelar alguna información que no se pueda llevar a cabo por los medios que permite nuestra legislación, se puede plantear la solicitud a efecto de rectificar el error o eliminar el vicio de nulidad, o cancelar o modificar dicha información"

En armonía, el numeral 104 ibídem, regulaba la cancelación de la inscripción viciada de nulidad, sin hacer distingo del régimen de ésta:

"Si la inscripción realizada se encuentra viciada de nulidad relativa o absoluta, ésta se podrá cancelar por orden de la Dirección mediante resolución razonada, siempre y cuando la nulidad haya sido demostrada y comprobada, para lo cual se seguirá el procedimiento establecido en este Registro, en lo que se refiere a las gestiones administrativas; todo sin perjuicio de terceros".

La interpretación que ha hecho la Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativa es que "el Registro Público no tiene competencia para anular asientos de inscripción, en los casos en que se compruebe que existieren vicios en el procedimiento". Y, "sólo cuando exista un error material o de concepto, que vicie de nulidad una inscripción, ésta puede ser cancelada por orden de la Dirección General, mediante resolución razonada" (Resolución N° 7450 de 8 hrs. 05 minutos del 27 de febrero de 1998. El subrayado es nuestro).

Aunque al razonamiento podría objetársele que la nulidad producto de un error (material o de concepto), queda subsumida dentro de éste, y no explica la enunciación independiente de aquella, se ajusta a la solución instituida en la materia desde el Reglamento del Registro Público de 1943 (Decreto Ejecutivo número 15 de 3 de marzo), artículo 100, párrafo 2°:

"Tanto el Registrador General como los Registradores de Partido, podrán rectificar por sí, bajo su responsabilidad, los errores u omisiones cometidos en los asientos principales o secundarios de una inscripción, cuando en el despacho exista aún el título respectivo. La rectificación procede, cualquiera que sea la naturaleza del error, material o de concepto y se extiende hasta la cancelación del asiento, si éste, por causa del error, estuviere viciada de nulidad". (El subrayado no es del texto).

Y se encuentra en el texto que para la rectificación de asientos nulos estableció el Reglamento del Registro Público de 1979 (Decreto N° 9885-J. Gaceta del 20 de abril de 1979), con la nota de advertencia, en el artículo 66:

"Siempre que el registrador note un error u omisión que acarrea la nulidad del asiento y proceda su cancelación, ordenará una nota de advertencia y lo avisará por el periódico Oficial a los interesados". (Se incorpora el subrayado).

En un sentido similar en el Derecho español distingue entre los errores que pueden provocar o no la nulidad del asiento. De los primeros se dice que "las inscripciones serán nulas si en ellas se omite o se expresa con inexactitud sustancial alguna de las circunstancias comprendidas en el artículo 9 (de la Ley Hipotecaria), sin perjuicio de lo establecido en esta Ley sobre rectificación de errores.(art. 30LH). "En general, son nulos los asientos que omiten o expresan con inexactitud sustancial alguna circunstancia esencial". Los errores que no determinan la nulidad del asiento "son aquellos que omiten o expresan inexactamente circunstancias no esenciales al asiento de que se trate" (Nota: CANO TELO, pgs. 315 y 316. Las circunstancias que prevé el citado artículo 9° son concernientes a la finca (naturaleza, situación y linderos, medida superficial, número, etc.); del título, art. 9.1 LH)., al derecho (naturaleza, extensión y condiciones suspensivas o resolutorias, su valor, etc.; art. 9.2 y 3 LH); a los sujetos (persona natural o jurídica a cuyo favor se hace la inscripción y la persona de quien procedan inmediatamente los bienes o derechos que deban inscribirse, art. 9.4 y 5 LH), circunstancias del título que se inscriba (el Tribunal, Notario o funcionario que lo autorice).)

La jurisprudencia constitucional ha sostenido, en cambio, de manera franca, la posibilidad de declarar la nulidad de la inscripción registral de un plano que en forma irregular abarca porciones de la zona marítimo terrestre:

"Siendo la inscripción del plano cuestionado un acto administrativo que se acusa de nulo", (....) "tal nulidad podrá ser decretada por el Estado luego de realizar el procedimiento administrativo correspondiente, estableciendo, en su caso, las responsabilidades que también pudieran caberle a los funcionarios involucrados con la inscripción" (Nota: SALA CONSTITUCIONAL, resoluciones números 1975-91 y 06170-98.

Debe recalcarse que las inexactitudes o vicios que el Registro podría enmendar por el trámite de Gestión Administrativa son los que derivan de las actuaciones de sus funcionarios en el acto de registro; mas no los que procedan de nulidad, falsedad o imperfección del título o relación jurídica sustantiva (acto, contrato, etc.) que hubiere ocasionado el asiento. Estos, por su naturaleza, les serían ajenos. Si, por ejemplo en una finca dentro de la zona marítimo terrestre "no consta que la titulación se hizo al amparo de lo que contempla el Transitorio III de la Ley 4558", el Registro Público estaría inhibido para suplir ese defecto mediante unas diligencias administrativas, que –por lo demás – puede no reflejar la realidad y originar una invalidez absoluta" (Nota: REGISTRO PÚBLICO DE LA PROPIEDAD INMUEBLE, resolución de las 12 horas 15 minutos del 8 de setiembre de 1997 (exp. 197-97). Sobre el concepto y causas de inexactitud registral: CANO TELLO, Ob. cit., pg. 311-313.)"

Como puede observarse, la tendencia ha sido aplicar los procedimientos regulados en el Reglamento del Registro Público, por considerar una materia especial.

Actualmente, dicho Reglamento es el aprobado mediante Decreto Ejecutivo Nº 26771 de 18 de febrero de 1998, publicado en la Gaceta Nº 54 del 18 de marzo de 1998. En él se establece la posibilidad de que existan dos tipos de errores registrales: a. error material: se produce cuando, sin intención, se escriben unas palabras por otras, se omite la expresión de alguna circunstancia formal de la inscripción, o se equivocan los nombres propios o las cantidades al copiarlas del título, sin cambiar por ello el sentido general de la inscripción o asiento de que se trate, ni el de ninguno de sus conceptos; b. error conceptual: se comete cuando el Registrador altere o varíe el sentido de los conceptos contenidos en el título que se registra, debido a una errónea calificación (artículos 82, 82 y 84). En los numerales siguientes, se explica, con todo detalle, el procedimiento a seguir, que es el denominado "Gestión administrativa".

Como se desprende de lo dispuesto en esos numerales, los tipos de errores que se reconoce en esos numerales son muy específicos y limitados, y, consecuentemente, no regula todo tipo de situaciones. Se excluye, por ejemplo, aquella en la cual un registrador realice una inscripción sin tener un documento que la respalde.

Todo lo anterior nos lleva a afirmar que, si bien, en principio, y desde el punto de vista del Derecho Administrativo, con fundamento en lo dispuesto en el dictamen C-128-00 de 24 de junio de 1994 y en la Ley General de la Administración Pública, es posible aplicar la teoría de las nulidades a las inscripciones registrales en tanto se consideren actos administrativos, de otra parte, como la regulación básica de esta materia se encuentra en el Código Civil, normativa de carácter privado, se provoca una grave confusión en cuanto a la naturaleza y procedimientos aplicables en esta materia.

Este aspecto no debe ser obviado, porque serán precisamente, los Tribunales de Justicia (inclusive cuando actúan como tribunal administrativo conociendo en jerarquía impropia) los que tengan finalmente la palabra en el tema.

Atentamente,

 Ana Lorena Brenes Esquivel

 Procuradora Administrativa

 

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