C-195-92

San José, 23 de noviembre de 1992

Señor

Walter Odio Victory

Gerente del Centro Agrícola

Cantonal de Pérez Zeledón

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su nota de 22 de enero de 1991 en que nos solicita una interpretación de la Ley No. 4521 que crea los Centros Agrícolas Cantonales y sus reformas por la Ley No. 7064 (Ley FODEA), y del Decreto No. 19451-MAG, que grava con el 10% "de impuesto" a las Ferias del Agricultor, con el fin de determinar si existe contradicción entre ese decreto y las leyes mencionadas.

Por su interés en el punto, se otorgó audiencia sobre la consulta al Ministerio de Agricultura y Ganadería, la cual fue respondida por su Dirección de Asesoría Jurídica mediante Oficio No. 560-DAJ de 17 de junio de 1991.

A través de nota PAA-136-91, dirigida a usted, esta Procuraduría suspendió el trámite de la consulta mientras se resuelve la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley de Sanidad Vegetal, No. 6248 de 2 de mayo de 1978, al citarse ella como fundamento jurídico en los considerandos que dan motivo al Decreto en cuestión.

Sin embargo, vista la demora en dicho evento y la trascendencia del asunto que se nos plantea, exponemos de seguido algunos criterios de aplicación al caso, sin perjuicio de lo que la Sala Constitucional defina en su oportunidad.

I. RELACION DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERIA CON LOS CENTROS AGRICOLAS CANTONALES

a) LEY NO. 4521 Y SUS REFORMAS

Los Centros Agrícolas Cantonales fueron creados por Ley No. 4521 de 26 de diciembre de 1969. En su artículo 2º se disponía que estaban "adscritos al Ministerio de Agricultura y Ganadería bajo la orientación técnica del Servicio de Extensión Agrícola y de la Oficina de Planeamiento y Coordinación...".

Mediante Ley No. 5329 de 17 de agosto de 1973 se adicionó un nuevo artículo, el 18 (corriendo la numeración de los sucesivos), para conferir "a los Centros Agrícolas Cantonales la capacidad y personería jurídica suficientes para el mejor cumplimiento de los fines" de la Ley No. 4521, otorgándose al Presidente de cada Centro de representación judicial y extrajudicial del mismo. Con ello se produjo el traslado de estos organismos de la Administración Central a la Descentralizada.

A través de la Ley de Fomento a la Producción Agropecuaria (Ley FODEA), No. 7064 de 9 de abril de 1987), se le introdujeron una serie de modificaciones a la No. 4521, tendientes en principio, a lograr una mayor independencia de los Centros: a) se elimina la adscripción al Ministerio de Agricultura y Ganadería, quedando sujetos al mismo por una orientación técnica (artículo 2º); b) se deja a libre elección de una asamblea general de afiliados la designación de los cuatros agricultores representantes de las actividades agropecuarias del cantón, elección que antes correspondía al Poder Ejecutivo (artículo 3º, inciso ch); y c) se somete únicamente a supervisión de la Contraloría General de la República las subvenciones que reciban de diferentes entidades y órganos estatales.

No empecé las anteriores reformas, en la práctica los Centros Agrícolas Cantonales continúan teniendo un régimen jurídico muy similar al que ostentaban.

El suprimir la adscripción al Ministerio de Agricultura y Ganadería viene a ser un elemento meramente formal, en tanto esta "ubicación" en nada incidía para el desarrollo de las actividades por los Centros, al contar éstos con personalidad jurídica. Como bien lo dice el Dr. Mauro Murillo "la adscripción no tiene utilidad hoy día, dada la dirección gubernamental generalizada que existe y en virtud de la sectorialización" (Terminología Organizativa (Derecho Público). Revista Academia, número único, pg. 66).

El sometimiento a vigilancia por parte de la Contraloría General de la República sigue vigente, si bien ya sólo para los fondos de carácter público.

Pero el parámetro fundamental que debe tenerse en cuenta a la hora de configurar la relación prevalente entre los Centros y la Administración Central, sobre todo el Ministerio de Agricultura y Ganadería, son las funciones que se enumeran en el artículo 7º de la Ley No. 4521, las cuales se mantienen y evidencian el mismo vínculo de coordinación entre esos organismos. Véanse a manera de ejemplo:

a) Colaborar en la ejecución del Plan Agropecuario Nacional y participar en la elaboración de los proyectos de trabajo de la Agencia de Extensión Agrícola;

b) Colaborar con el Ministerio de Agricultura y Ganadería en el estudio, programación y ejecución de los proyectos de diversificación agrícola;...

g) Cooperar estrechamente con la Agencia de Extensión Agrícola para crear en la zona una verdadera conciencia agraria,...

h) Rendir al Ministerio de Agricultura y Ganadería un informe semestral sobre las labores realizadas;...

Como se nota, los Centros siguen estando sujetos al Plan Agropecuario Nacional y vinculados a los programas del Ministerio de Agricultura y Ganadería, incluso participando en su confección, por lo que, se estima, que las reformas a la Ley No. 4521, introducidas por Ley FODEA, no han modificado este ligamen de colaboración.

b) FERIAS DEL AGRICULTOR

Por Decreto No. 12998-A-MEIC de 22 de setiembre de 1981 se establecen las Ferias del Agricultor "con el fin de promover una mayor participación de los sectores de la producción nacional como son los agricultores, productores, agropecuarias, agroindustriales y pequeños artesanos, con el objeto de poner en relación directa a productores y consumidores, abaratando los costos para ambos, eliminando así la participación del intermediario" (artículo 1º).

En su artículo 11, el Decreto encomienda a los Centros Agrícolas la instalación y organización de las ferias, debiendo coordinar su actividad con el Departamento de Ferias del Agricultor del Ministerio de Economía, Industria y Comercio. Además, en el artículo siguiente, se preceptúa que el Ministerio de Agricultura y Ganadería, en coordinación con el de Economía, Industria y Comercio, serán los encargados de definir las políticas y programas que orientarán el desenvolvimiento de las Ferias del Agricultor.

A través de Decreto No. 15862-MAG de 26 de noviembre de 1984 se deroga el 12998-A-MEIC y se establece un nuevo Reglamento a las Ferias del Agricultor, delegándose en los Centros Agrícolas Cantonales, en forma exclusiva, la organización, instalación y administración de las Ferias, con la respectiva autorización de la Unidad de Ferias, que ya para ese entonces se había trasladado a la Dirección de Mercadeo Agropecuario del Ministerio de Agricultura y Ganadería.

En el artículo 20 de esta normativa se le otorga a la Unidad de Ferias la condición de máxima autoridad en la ejecución de las disposiciones que determina el Reglamento para todas las Ferias.

Idéntico principio se mantiene en el artículo 19 del actual Reglamento de Ferias, Decreto No. 20482-MAG de 15 de abril de 1991.

Además, el artículo 77, inciso 10, del Decreto No. 19420-MAG del 13 de noviembre de 1989 (Reglamento a algunos capítulos de la Ley FODEA), entre las funciones del Departamento de Análisis e Información de Mercados de la Dirección de Mercadeo Agropecuario, al cual pertenece la sección de Ferias del Agricultor, señala:

"10) Facilitar a los agricultores la venta directa de sus productos a los consumidores, por medio de ferias del agricultor. Para ello se participará en la coordinación general, el control y la inspección de estos mercados. También se harán investigaciones en las ferias del agricultor, con el fin de ejecutar aquellas políticas que se consideren beneficiosas para mejorar las feriar del agricultor en los aspectos técnicos y administrativos."

Por medio de las regulaciones expuestas, arribamos a la conclusión de que los Centros Agrícolas Cantonales, en su labor como administradores de las Ferias del Agricultor, se hayan sujetos a la vigilancia por parte de la Unidad de Ferias, debiéndose someter a los lineamientos generales que de ella se establezca.

En apoyo de lo anterior, véase como la Unidad tiene entre sus atribuciones la de intervenir cualquier feria cuando se detecten anomalías en su administración y asignar ésta a otro ente (artículo 20, inciso i), Decreto No. 20482-MAG), o disponer el traslado de esta función a la Agencia de Extensión Agrícola del Ministerio de Agricultura y Ganadería respectiva (artículo 76 ibídem).

Por último, debemos apuntar que en el nuevo Reglamento de Ferias, los Centros Agrícolas Cantonales sólo poseen una opción de preferencia a la hora de que la Dirección de Mercadeo Agropecuario proceda a designar el ente administrador correspondiente, perdiendo así la exclusividad que les daba el Decreto No. 15862-MAG. De lo que se coligue que, tratándose de las Ferias del Agricultor, se configura una relación específica, independiente de la que se genera por aplicación de la Ley No. 4521, entre el Ministerio de Agricultura y Ganadería, a través de la Dirección General de Mercadeo Agropecuario, y los Centros Agrícolas, como lo podría ser cualquier otra "organización" que asuma el carácter de ente administrador, y que se regirá por el Reglamento de mérito.

II. EL ARTICULO 3º DEL DECRETO No. 20982-MAG

El Decreto No. 19451-MAG de 8 de enero de 1990, sobre el cobro de servicios a prestar por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, fue derogado por el No. 20982-MAG de 11 de diciembre de 1991; sin embargo, este último, en su artículo 3º, reproduce lo dispuesto por el numeral 8º de aquel, que dio motivo a esta consulta:

"Artículo 3º.- Fíjense las tarifas que regirán para el cobro de servicio que brinda la Dirección General de Mercadeo Agropecuario del Ministerio de Agricultura y Ganadería:

-Tipo de servicio Tarifa

1. Control, regulación y supervisión 10% del ingreso semanal de ferias del agricultor: todos los bruto recaudado por los entes puestos agrícolas, pecuarios, ornamen- administradores de cada feria tales, artesanales, forestales, viveros, del agricultor comida, etc."

a) NATURALEZA JURIDICA DEL COBRO

Por sus características, se trata indudablemente de un tributo, coincidente con la definición estatuida en el artículo 4º, párrafo primero, del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (Código Tributario), Ley No. 4755 de 3 de mayo de 1971: "Son tributos las prestaciones en dinero (...), que el Estado en ejercicio de su poder de imperio, exige con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines."

En la norma de comentario podemos observar una prestación en dinero debida a un organismo estatal, como consecuencia del poder de imperio del Estado y con miras a cubrir necesidades públicas.

No se trata de un impuesto, como se argumenta en la consulta que se nos hace, por cuanto este tipo de tributo carece de contraprestación cierta, es decir, no se condiciona a una actuación administrativa particular y concreta, como lo sería en la especie el control y regulación de las ferias del agricultor. "El impuesto se adeuda pura y simplemente por el acaecimiento del hecho previsto en la norma que se refiere a una situación relativa al contribuyente" (Héctor Villegas, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1975. pgs. 83-84).

Pareciera que el canon a pagar por los entes administradores de las ferias se acerca más al concepto de tasa, en los términos del artículo 4º, párrafo tercero, del Código Tributario, al darse como hecho generador "la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente": labor de vigilancia y supervisión que a través de la Unidad de Ferias se lleve a cabo.

A este tipo de tributos se les conoce en doctrina como "tasas obligatorias", ya que el Estado, en vista de su trascendencia pública, presta los servicios con independencia de la voluntad del prestatario, que se ve constreñido al pago de ellos:

"... puesto que como la voluntariedad no constituye la esencia de la tasa, puede darse el caso de tasas exigidas con motivo de servicios que si bien se particularizan con respecto a determinada persona que se ve obligada a su pago, no dependen en absoluto de la concreta solicitud del particular en cuestión.

Tal lo que sucede, por ejemplo, con el control de pesas y medidas, con las inspecciones de tipo higiénico, con las tareas de salubridad y desinfección,..." (Villegas, op. cit., pg. 106).

En este tipo de cargas tributarias, una vez creadas por ley, los contribuyentes han de recibir el servicio, siendo que normalmente existe un interés colectivo de por medio, y retribuirlos de acuerdo al monto definido, sin que sea causa eximente en el cumplimiento de la obligación la falta de capacidad de pago. Su cobro, por inobservancia, puede exigirse incluso a través de un procedimiento coactivo regulado.

B) SU FUNDAMENTACION LEGAL

La primera normativa que se invoca como base jurídica de los Decretos Nos. 19451-MAG y 20982-MAG es la Ley No. 4129 de 28 de junio de 1968, donde se autoriza al Ministerio de Agricultura y Ganadería para depositar en una cuenta especial los fondos provenientes por la venta de los productos o servicios agropecuarios de sus Estaciones Experimentales, y cuyo fin es la utilización de dichos fondos en el desarrollo de proyectos de investigación, demostración y fomento agropecuarios (artículos 1º y 2º). En el artículo 4º dispone que la regulación de las ventas se hará vía reglamentaria, lo cual se hizo mediante Decreto Ejecutivo No. 8 de 3 de octubre de 1969.

De la lectura de ambos textos se desprende que su contenido únicamente se refiere a las Estaciones Experimentales, y no a otras oficinas del Ministerio de Agricultura y Ganadería; de ahí que, para lo que interesa, no podría aplicarse a la Dirección General de Mercadeo Agropecuario.

Aún más, no establecen la creación de tasas, sino que reglan las ventas de productos y servicios, figura ajena al concepto de tributo.

Por lo dicho, la Ley No. 4129 y su Reglamento no son aptos para sustentar el artículo 3º del Decreto No. 20982-MAG, siendo que versan sobre materias distintas.

El Decreto No. 20982-MAG igualmente enuncia como asidero normativo la Ley No. 7138 de 16 de noviembre de 1989, específicamente su artículo 46, inciso 22. Mediante éste, en lo que interesa, se autoriza al Ministerio de Agricultura y Ganadería a abrir cuentas especiales para el manejo, captación y administración de recursos provenientes de la venta de servicios en mercadeo agropecuario, salud, producción pecuaria e investigación y extensión agrícola. La relación consecuencial (recaudados fondos públicos es útil la apertura de una cuenta para su control), y no causal como soporte, es meridiana.

La Ley de Sanidad Vegetal, No. 6248 de 2 de mayo de 1978, también se menciona entre los cuerpos normativos que dan sustento a los Decretos Nos. 19451-MAG y 20983-MAG. Ella, en su artículo 45, expresa:

"El Ministerio de Agricultura y Ganadería queda facultado para establecer, por medio del Reglamento, tasas y cánones necesarios para el mejor cumplimiento de los fines de la presente ley."

Esta disposición, en apariencia legitimadora para la creación de tasas vía decreto, no lo es tanto según pasamos a explicar.

Nuestra Constitución Política, en su artículo 121, inciso 13, consagra como atribución y exclusiva del Congreso la de "establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales".

Esta potestad reservada al legislador de fijar los tributos es plenamente acogida en doctrina y por la jurisprudencia:

"De acuerdo con nuestra organización institucional, no es concebible la creación de la obligación tributaria por voluntad de ningún organismo administrativo, reglamentos ni actos administrativos, sino por voluntad expresa de la ley. Ello es perfectamente jurídico, porque las obligaciones y derechos de los administrados deben estar delimitados en una ley fundamental y porque los organismos administrativos principalmente, tienen capacidad para ejecutar las leyes". (Manuel Adreozzi, Derecho Tributario Argentino, Buenos Aires, Tipográfica Editora Argentina, 1951, pg. 100).

"El principio de "reserva de ley" en materia tributaria resulta de lo dispuesto en el artículo 121 inciso 13 de la Constitución Política, a cuyo tenor corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa "establecer los impuestos y contribuciones nacionales"; atribución que, con arreglo al artículo 9º ibídem, no podría la Asamblea delegar en el Poder Ejecutivo, al que tampoco sería lícito invadir la esfera del legislador en ejercicio de las facultades reglamentarias que le otorga el artículo 140 inciso 3º de la misma Constitución". (Corte Plena, sesión extraordinaria de 21 de noviembre de 1973).

También encontramos dicho principio, estipulado bajo rango de ley, en el Código Tributario:

"Artículo 5º.- Materia privativa de ley. En cuestiones tributarias sólo la ley puede:

a) Crear, modificar o suprimir tributos; definir el hecho generador de la relación tributaria; establecer las tarifas de los tributos y sus bases de cálculo; e indicar el sujeto pasivo;

(...)".

El artículo 45 de la Ley de Sanidad Vegetal, se aprecia en su redacción, estaría permitiendo acceder por vía reglamentaria a la creación de tributos, lo que, ya vimos, riñe contra el principio que venimos de exponer.

Aunque el artículo 5º del Código Tributario, párrafo final, establece la posibilidad de reglamentar en alguna medida las tasas, ello sólo es posible en cuanto a variación "de monto, para que cumplan su destino en forma más idónea". No es viable, como hace el artículo 45 de cita, pretender regular todo su contenido.

"... siempre que se exige la ley para crear un tributo, en realidad se exige, asimismo, que en la ley que cree el tributo se definan todos, pero solo, los elementos fundamentales que sirven para individualizarlo y, concretamente, los siguientes:

sujetos pasivo y activo del tributo y hecho imponible (no sería por el contrario, precisa, la regulación de los otros elementos, por ejemplo, la base imponible, tarifas, etc)." (Pérez de Ayala, José Luis. Derecho Tributario. Tomo I. Madrid, Editorial de Derecho Financiero, 1968. pg. 80).

Finalmente, el artículo 124 de la Ley General de la Administración Pública sentencia que "Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas similares"; con lo que, en unión con lo prefijado por la norma quinta del Código Tributario, el artículo 3º del Decreto No. 20982-MAG adolecería, por lo menos, de ilegalidad.

En todo caso, aún sin enfocar esta contraposición entre el ordinal 45 y el principio de reserva de ley en materia tributaria (problema de constitucionalidad), el destino integro los fondos a recaudar por la tasa creada al cumplimiento de los fines de la Ley de Sanidad Vegetal (artículo 45 de ésta) es discutible.

A manera de resumen, diremos que las reformas introducidas a la Ley de Creación de los Centros Agrícolas Cantonales con posterioridad a la de 17 de agosto de 1973, no modificaron en lo sustancial las relaciones de coordinación existentes entre estos Centros y el Ministerio de Agricultura y Ganadería; y respecto de las ferias del agricultor, aquellos también han de someterse, como cualquier ente administrador más, a las regulaciones del reglamento correspondiente y control por la Unidad de Ferias, departamento de la Dirección General de Mercadeo Agropecuario de ese Ministerio.

En lo que toca al artículo 3º del Decreto No. 20982-MAG, antes numeral 8º del Decreto No. 19451-MAG, no parece contar con el suficiente sustrato jurídico que haga presumir su legalidad. Más que contradicción con la Ley No. 4521 y sus reformas, parece haberla con la exclusiva potestad legislativa en la creación de tributos.

De usted, con toda consideración,

Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes

PROCURADOR ADJUNTO

VBC/.e

c.c. Lic. Eduardo Zumbado Salas

Jefe de la Dirección de Asesoría Jurídica

Ministerio de Agricultura y Ganadería.