OJ-068-2001

11 de junio de 2001

 

 

 

 

Arq. Ricardo Sánchez Monge

Director

Dirección de Desarrollo Urbano y Rural

Municipalidad de Desamparados

S. D.

 

 

 

 

Estimado señor:

     Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio número OF.DUR-317-99, mediante el cual nos solicita resolver el diferendo planteado sobre la validez jurídica de los planos utilizados para determinar si un terreno se localiza dentro o fuera del límite del Anillo de Contención Urbano de la Gran Area Metropolitana.-

    Esa Municipalidad informó que el Instituto Nacional de Urbanismo, determinó que el terreno está dentro del área urbanizable conforme a las coordenadas de proyección Lambert longitud 528.42 y latitud 206.30 y hojas cartográficas del Instituto Geográfico Nacional denominadas Abra, Istarú y Tapantí, todas a escala 1:50.000. Agrega que esas hojas integran un plano no incluido dentro del Decreto N° 25902 de 12 de febrero de 1997, publicado en La Gaceta N° 66 del 7 de abril de 1999.-

    Por su parte, ese municipio con base en el plano distribuido por el INVU a todas las municipalidades, publicado con el Decreto Nº 25902 y que contiene la zonificación dispuesta por el Plan Regional Metropolitano, afirma que el inmueble se ubica fuera del límite del Anillo de Contención Urbano, y por ende igualmente del área urbanizable.-

    De previo, es necesario aclarar algunos puntos sobre la competencia de este órgano asesor con respecto al asunto planteado.-

    La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública (Ley Orgánica nuestra, artículo 1º). En consecuencia le corresponde emitir informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le solicite el Estado (artículo 3 ibídem).-

    No corresponde a este Despacho resolver aspectos propios de órganos administrativos con jurisdicción especial establecida por ley, como serían asuntos técnicos - cartográficos o topográficos, ni sobre procedimientos o mecanismos técnicos que determinen la ubicación del inmueble, dentro o fuera del Anillo de Contención Urbano de la Gran Área Metropolitana. (Ver artículo 5º de nuestra Ley Orgánica, y pronunciamientos C-038-97 y OJ-042-98).

    De ahí que únicamente emitiremos parecer en relación con la validez jurídica de los planos y hojas cartográficas utilizadas por las entidades involucradas conforme a sus competencias.-

    Por otra parte, como no se aportó el criterio de la asesoría legal respectiva como exige nuestra Ley Orgánica, artículo 4º, la opinión jurídica que se emite no constituye un pronunciamiento de carácter vinculante, y debe tomarse como una recomendación tendiente a colaborar en la solución de problemas de esta índole que se presenten en el futuro.-

    La utilización del suelo en áreas urbanas ha debido regularse por existir una desmedida expansión y consumo del espacio físico-terrestre. En ese sentido, la planificación urbana es "el proceso continuo e integral de análisis y formulación de planes y reglamentos sobre desarrollo urbano tendiente a procurar la seguridad, salud, comodidad y bienestar de la comunidad." (Ley de Planificación Urbana, Ley N°4249 del 15 de noviembre de 1968, artículo 1º).-

    En análoga dirección, comenta BRENES MATA (Eduardo):

    Las autoridades competentes deben establecer planes reguladores que determinen los usos apropiados del suelo conforme a las características propias de cada zona, velar por el control de la densidad de las poblaciones, la protección de los suelos, de las zonas verdes y el medio ambiente, atendiendo paralelamente las necesidades de los servicios colectivos (calles, alcantarillados, agua, luz, transporte, etc.).-

    No cabe duda sobre la autonomía del régimen municipal en cuanto a la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón, especialmente, tratándose de planificación y control de desarrollo urbano. Las municipalidades deben implementar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano necesarios a fin de preservar y controlar el uso del suelo dentro de sus respectivas jurisdicciones. (Constitución Política, artículos 169 y 170; Código Municipal, artículo 13; Ley de Planificación Urbana, numerales 1°, 15, 19, 33, 34, 37, 38, 39, 40 y 58 inciso 2); Ley de Construcciones, artículos 1°, 15, 74 y 83; Sala Constitucional votos 2153-93, 6706-93, dictámenes C-032-98, C-116-99, C-235-99; en doctrina, PAREJO ALFONSO (Luciano), Derecho Urbanístico. Instituciones Básicas, Argentina, Ediciones Ciudad, 1986 p. 488).-

    Sin embargo, los gobiernos locales no pueden soslayar las normas técnicas de otros organismos del Estado que participan a nivel nacional en el desarrollo urbanístico. En este sentido, la Dirección General de Urbanismo y el Ministerio de Planificación y Política Económica juegan un papel importante en el desarrollo de las políticas generales para regular el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas, aunque su intervención sea de carácter residual y supletorio de las regulaciones municipales (Ley Orgánica del INVU, artículo 5º; Sala Constitucional Votos números 2153-93, 5305-93, 6524-98, 5445-99, 431-2000,).-

    Asimismo, hay que destacar la necesaria participación del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en materia urbanística, cuya función se dirige a la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Urbano. Asimismo, tiene por competencia residual, la facultad de dictar normas urbanísticas –reglamentos y planes reguladores- cuando no existan similares emitidas por las municipalidades.-

    El Decreto en estudio es un acto administrativo de alcance general (Ley General de la Administración Pública, artículo 121), por lo que su emisión, validez y eficacia se rigen por las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública (artículos 128 y ss.). Para constatar la validez del acto debe ponerse atención en sus elementos "subjetivos (Administración, órganos, competencia, investidura legítima del titular del órgano), objetivos (presupuestos de hecho, objeto, causa, fin –y contenido-) y formales (procedimiento, forma de la declaración)." (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomas-Ramón, Curso de Derecho Administrativo I, Madrid, Editorial Civitas S.A., 1984, p.508).-

    La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en similar sentido indicó en sentencia Nº 101-96:

    El Decreto objeto de análisis fue firmado por quienes en 1997 ostentaban los cargos de: Presidente de la República, Ministra de Vivienda y Asentamientos Humanos, Ministro de la Presidencia y Ministro de Ambiente y Energía. Funcionarios públicos legítimamente investidos y en representación de sus despachos, las cuales, atendiendo al contenido del decreto, eran materialmente competentes (Constitución Política, artículo 140, inciso 3).

    La misma norma de carácter general (artículos 1, 2, 3 y 4) establece medidas jurídicas y técnicas que determinan una zona especial de protección (con uso predominantemente agrícola) donde se imponen restricciones al desarrollo urbanístico indiscriminado, restringiéndose las áreas urbanas. En él se califican las áreas especiales que soportan alguna reserva en cuanto al uso y desarrollo del suelo, como sería en el caso de los recursos naturales conservables y las áreas demarcadas como inundables, peligrosas o necesarias al propósito de contener el crecimiento urbano periférico. Ello a fin de prohibir el aprovechamiento de terrenos a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada (Ley de Planificación Urbana, artículos 25, 26, 27 y 28). -

    Las restricciones del decreto son razonables y necesarias, en virtud de las posibles repercusiones negativas en el ambiente como consecuencia de los proyectos urbanísticos, fraccionamientos y construcciones. Se fortalece así, el principio constitucional de protección preventiva del ambiente con la búsqueda de un uso equilibrado de los recursos naturales (Sala Constitucional, números 2233-93, 3705-93, 6240-93, 1394-94 y 5893-95).-

    El decreto precisa los cuadrantes urbanos a partir de una cartografía actual. Es de carácter supletorio por cuanto rige para las áreas de los municipios sin plan regulador. Su principal objetivo es la planificación urbana del Gran Área Metropolitana y el fin público está presente con la búsqueda de un plan ordenamiento territorial que materialice el artículo 50 constitucional. El requisito de publicación (Ley General de la Administración Pública, artículo 140) se cumplió, como indicamos al inicio, en el Alcance No. 15 a La Gaceta No. 66 de 7 de abril de 1997.-

    Como el Decreto No. 25902 se ajusta a los parámetros de legalidad del ordenamiento jurídico, en nuestro criterio es jurídicamente viable utilizar el plano a él adjunto para los fines expuestos por el ente consultante.-

    Por otra parte, valga recordar que la Sala Constitucional, mediante Voto Nº 6524-98 de 16:33 hrs. del 16 de setiembre de 1998, estimó que el Decreto Nº 25902 desarrolla limitaciones de interés social que conforman una política general de planificación urbana con base en criterios de razonabilidad y proporcionalidad que no transgreden el artículo 45 Constitucional.-

    La municipalidad pone en duda la validez de utilizar las hojas cartográficas emitidas por el Instituto Geográfico Nacional, para la finalidad descrita.-

    Recuérdese que dicho Instituto fue creado como un organismo técnico "destinado a la ejecución de la Carta Geográfica y Mapa Catastral de la República, y a los estudios, investigaciones o labores de carácter geográfico, geodésico, geofísico y de índole similar que tenga relación con dicha obra." (Ley 59 de 4 de julio de 1944, artículo 1º). Asimismo, constituye "la autoridad oficial en todo lo relativo a las materias técnicas mencionadas; entendiéndose que su autoridad se extiende a las actividades de cualquier orden que tengan por origen los trabajos confiados a su cargo o sean la consecuencia de éstos" (artículo 2 ibídem).-

    El numeral 3º de su Ley obliga al Instituto Geográfico Nacional a confeccionar una carta topográfica general del territorio, a una escala 1:50 000, precisamente las hojas en cuestión. Sobre las competencias del Instituto en esta materia véase el pronunciamiento OJ-113-2000 de 11 de octubre de 2000.-

    Debido a la idoneidad técnica y a las atribuciones legales que ostenta ese Instituto, podemos afirmar que las hojas cartográficas por él confeccionadas son igualmente válidas para los fines expuestos en este asunto.-

    De acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico, corresponde en primer término a la municipalidad, como administradora de los intereses y servicios locales del cantón, especialmente tratándose de planificación y control de desarrollo urbano, definir los procedimientos y mecanismos para ubicar geográficamente un fundo cuya urbanización se pretende. Lo anterior, sin perjuicio, de la colaboración que puedan brindar otras entidades en la materia de acuerdo con sus competencias. Sin embargo, en la escogencia, el municipio debe tener en cuenta las "reglas unívocas de la ciencia o de la técnica"" (Ley General de la Administración Pública, artículo 16).-

    Para ese efecto, tanto las hojas cartográficas del Instituto Geográfico Nacional, como el plano contenido en el Decreto 25902, son jurídicamente válidos para definir, con base en ellos, si un inmueble se localiza dentro o fuera del Anillo de Contención Urbano de la GAM.-

    Los esfuerzos que la Municipalidad lleve a cabo para ese propósito, deberán "verificar los hechos que sirven de motivo al acto final en la forma más fiel y completa posible, para lo cual el órgano que lo dirige deberá adoptar todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias, aún si no han sido propuestas por las partes y aún en contra de la voluntad de éstas últimas." (Ley General de la Administración Pública, artículo 221); y por tanto le corresponde buscar la verdad real de los hechos en los que fundamentará su decisión.-

    Como resultado de lo expuesto se concluye:

1) El plano anexo al Decreto N° 25902 es un instrumento jurídicamente válido para definir si un terreno se localiza fuera o dentro del Anillo de Contención Urbano de la Gran Área Metropolitana.-

2) Las hojas cartográficas confeccionadas por el Instituto Geográfico Nacional, son igualmente válidas para esclarecer el punto anterior.-

3) Corresponde en primera instancia a la Municipalidad, como administradora de los intereses locales, sin perjuicio de la coordinación con otros organismos nacionales, determinar cuáles son los mecanismos y procedimientos más apropiados para ubicar geográficamente el inmueble. Al efecto debe respetar las reglas unívocas de la ciencia y la técnica. Asimismo, está en la obligación de buscar la verdad real de los hechos para fundamentar su decisión.-

4) Por tener relación con algunos aspectos desarrollados en la presente Opinión Jurídica, se adjunta la respuesta que en su condición de Órgano Asesor Objetivo de la Sala Constitucional, esta Procuraduría dio con ocasión de la audiencia que le fuere conferida en la acción 01-004119-0007-CO, incoada por la Defensoría de los Habitantes, en contra del Decreto Ejecutivo Nº29415 de 28 de marzo de 2001, La Gaceta Nº 75 de 19 de abril de 2001, referente al Gran Area Metropolitana.-

Atentamente,

                                       Lic. Mauricio Castro Lizano

                                       PROCURADOR ADJUNTO        

 

cc: Arq. Francisco Mora Protti

Director de Urbanismo

Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo

 

Ing. Eduardo Bedoya Benítez

Director General

Instituto Geográfico Nacional