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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 055 del 21/05/2001
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 055
 
  Opinión Jurídica : 055 - J   del 21/05/2001   

O.J. 055-2001


21 de mayo de 2001


 


 


Diputado


Célimo Guido Cruz


Subjefe de Fracción


Asamblea Legislativa


S.   D.


 


 


 


Estimado señor:


    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su oficio PFD-CG-002-05-2001 de 3 de mayo de 2001, donde solicita la asesoría de esta Procuraduría, con el objeto de buscar soluciones legislativas a la situación que se presenta con las convenciones colectivas de trabajo en el sector público, luego de los fallos emitidos de la Sala Constitucional que restringieron su celebración.


    La asesoría solicitada se refiere concretamente a los siguientes puntos:


". Es posible alcanzar el objetivo de hacer compatible nuestra legislación interna en materia de empleo público, con los principios de la OIT, mediante la sola aprobación de los convenios 151 y 154, o es necesaria una reforma constitucional?


. En este último caso, cuál tendría que ser la reforma constitucional y sus alcances?


. Si la aprobación de los convenios 151 y 154 de la OIT son suficientes, la reglamentación de los mismos puede ser delegada al Poder Ejecutivo, o es materia que deba regularse mediante Ley de la República por mandato constitucional?


. Es posible derogar la Ley del Estatuto de Servicio Civil y sustituirlo en su caso por las disposiciones de los convenios 151 y 154 y su reglamentación, para unificar el régimen de Empleo Público en Costa Rica?


. Es posible derogar la Ley del Estatuto de Servicio Civil y sustituirla por una Ley General de Empleo Público?"


    De previo a referirnos al asunto, ha de advertirse que, como se comprenderá, dada la naturaleza y contenido de las preguntas formuladas, la solución jurídica definitiva al problema que las motiva, tendría que complementarse con otro tipo de asesoría, ya de parte de otras instancias que prestan ese servicio directamente a los señores Diputados. Asimismo, y tal y como hemos indicado en oportunidades anteriores ante consultas formuladas por los señores Diputados, nuestras respuestas no tienen el valor de un dictamen (vinculante), sino que devienen en opiniones jurídicas vertidas con el propósito de colaborar con los integrantes del Primero Poder de la República, en el cumplimiento de sus delicadas funciones.


    En orden a lo consultado me permito manifestarle lo siguiente:


1.- El primer interrogante se refiere a si basta con la sola aprobación de los convenios 151 y 154 de la OIT para hacer compatible nuestro legislación interna con los principios contenidos en ellos, o si se requiere una reforma constitucional.


    Al respecto, considera esta Procuraduría que en uno de los fallos que usted cita en su consulta, la Sala Constitucional ya emitió criterio sobre el tema, pues allí analizó la situación de las convenciones colectivas en el sector público a la luz, tanto de los convenios de la OIT (aún no ratificados por nuestro país), como de la normativa constitucional de interés (artículos 191 y 192, que se refieren a la relación estatutaria establecida por el Constituyente). En efecto, en la sentencia 4453-2000, se estableció que la negociación colectiva es procedente para el personal al servicio de las "empresas o servicios económicos del Estado", y para quienes "no participan de la gestión pública, en los términos del inciso 2° de la Ley General de la Administración Pública". A la vez sostuvo que "…la autorización para negociar no puede ser irrestricta, o sea, equiparable a la situación en que se encontraría cualquier patrono particular, puesto que por esa vía no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales, ni modificar o derogar leyes que otorgan o regulan competencias de los entes públicos".


    Y luego, para lo que interesa a esta primera pregunta, en el Considerando VII, parte Sétima de ese fallo, se expresó que: "Todas estas conclusiones se fundamentan, también, en la doctrina que se deriva de los convenios de la Organización Internacional del Trabajo; sin embargo, La Sala estima de mucha utilidad advertir, que es tan claro que la generalización de la posibilidad de negociación de convenciones colectivas en el sector público, ha sido tan solo una aspiración de los trabajadores y como tal, de interpretación restrictiva, que la misma Organización Internacional del Trabajo ha promocionado la adhesión (por nuestro país) al Convenio 151 sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública. Los fines de este convenio son los de impulsar el reconocimiento general e irrestricto de la negociación colectiva de trabajo en el sector público. Pero en nuestra organización jurídica actual, para que los alcances del Convenio fueran de posible aplicación, se requiere que sus principios y normas sean compatibles con los de la Constitución Política, y en virtud de lo que se ha dicho en esta sentencia existe, hasta ahora, un impedimento del más alto rango (entiéndase constitucional) para que se pueda aceptar la institución de las convenciones colectivas en todo el sector público, impedimento que se radica en la falta de la norma de rango superior a la ley ordinaria que permita la aplicación de la institución en todo el sector público, haciéndola compatible con los principios y valores de la Constitución Política." (el destacado y lo escrito entre paréntesis no son del original).


    Como puede observarse, la propia Sala Constitucional sostuvo en dicho fallo, relacionado directamente con el tema de las convenciones colectivas en el sector público, que el régimen estatutario establecido por la normativa de jerarquía constitucional (los citados artículos 191 y 192) se convierte " EN UN IMPEDIMENTO DEL MÁS ALTO RANGO", para que en nuestro medio se pudiera abrir la posibilidad -ya con carácter general- de la negociación colectiva en aquel sector, mediante la ratificación de los citados convenios 151 y 154). Para la Sala, entonces, no bastaría con la ratificación que, según sostuvo allí, ha promocionado la propia OIT, ya que en su criterio existe una barrera, representada por la normativa de "rango superior", o sea, la constitucional de que se ha hecho cita.


    Por consiguiente, esta Procuraduría estima que la reforma a nuestro ordenamiento jurídico requerida para que la negociación colectiva en el sector público -con régimen estatutario- sea conforme con el Derecho de la Constitución, tendría que referirse a esa normativa de "rango superior"; o sea, tendría que modificarse la propia Carta Magna.


2.- Con respecto a "cuál tendría que ser la reforma Constitucional y sus alcances?", en criterio de esta Procuraduría las normas a modificar tendrían que ser la del artículo 62, que le otorga "fuerza de ley" a las convenciones colectivas que se celebren entre patronos y sindicatos de trabajadores, y la contenida en el Capítulo Único del Título V (El Servicio Civil), donde se encuentran ubicados los citados numerales 191 y 192; sin embargo, dado el contenido de dichas normas, la que contempla el precepto que se convierte en la "barrera" constitucional para efectos de poder celebrar convenciones colectivas resulta ser únicamente la primera de ellas (la 191), en razón de que es la que ordena categóricamente que debe ser por medio de "un Estatuto de Servicio Civil" que se regulen las relaciones de servicio entre el Estado y sus servidores públicos. Tal disposición del Constituyente es, precisamente, la que ha servido de sustento a la jurisprudencia constitucional (en los fallos por usted citados) para declarar contrarios al derecho de la Constitución los instrumentos colectivos que venían utilizándose en el sector público (laudos arbitrales y convenciones colectivas de trabajo).


    Ahora bien, en cuanto a lo que son propiamente los términos de la eventual reforma constitucional, aunque -se repite- su redacción requeriría de un estudio más profundo, sí considera esta Procuraduría que el texto tendría que procurar armonizar los dos preceptos de interés; o sea, el del numeral 62, ubicado dentro del Capítulo de los Derechos y Garantías Sociales, con el del 191.


    En ese sentido, ha de indicarse que la aplicación a los servidores cubiertos por el Servicio Civil de los derechos y garantías sociales contenidos en el citado capítulo (entre ellos el que establece la fuerza de ley de las convenciones colectivas), no lo es en términos absolutos. Ello en razón de la existencia, por imperativo constitucional, del indicado régimen estatutario que, por su propia naturaleza, y por lo sostenido en la jurisprudencia de la Sala, se rige por normas y principios, no sólo diferentes, sino hasta contrapuestos a los del régimen laboral privado.


    Con respecto a la prevalencia de ese régimen estatutario, a pesar de lo establecido en el capítulo sobre derechos y garantías sociales, resulta ilustrativo hacer cita de la sentencia de constitucionalidad de la Corte Plena (cuando conocía sobre esa materia) dictada en su sesión extraordinaria de 27 de junio de 1955, (publicada en el Boletín Judicial de 12 de agosto de ese año). En dicha resolución, y aunque no se refiriera a la materia de convenciones colectivas, sí resulta relevante lo establecido allí por la Corte, pues al confrontar la normativa constitucional de aquél capítulo con la relativa al servicio civil, en lo que interesa, expresó que: "El artículo 57 de la Constitución Política (derecho al salario mínimo) debe entenderse que rige para todos los trabajadores, con la excepción de la regla contenida en el artículo 191 referente a los servidores del Estado, y no podría ser de otro modo puesto que la Constitución es un sistema armónico y no es dable concebir que sus disposiciones sean antagónicas entre sí." (el destacado y lo escrito entre paréntesis no son del original).


    Como puede observarse, de esa sentencia de constitucionalidad se desprende que las regulaciones de la Carta Magna relativas a los derechos y garantías sociales (entre las que está la relativa a las convenciones colectivas), deben entenderse dirigidas básicamente a la relación de empleo privada; o sea, que no resultan aplicables directamente y en términos absolutos a las relaciones de empleo que el mismo constituyente distinguió como de carácter estatutario. De ahí la imperiosa necesidad de buscar la indicada armonía en los textos de interés objeto de una reforma.


3.- Con respecto al tipo de "reglamentación" (legislativa o del Poder Ejecutivo) que debe emitirse para desarrollar la normativa contenida en los citados convenios de la OIT -luego de su eventual aprobación- la respuesta resulta innecesaria. Ello en razón de lo expuesto al contestar el anterior interrogante, donde se estableció la exigencia de una reforma constitucional para el objetivo propuesto.


4.- Con este interrogante se presenta la misma situación que con el anterior, dado que -se repite- la ratificación de los convenios de la OIT resultaría insuficiente para ajustar al derecho de la Constitución la negociación colectiva en el sector público con régimen estatutario. De manera que la solución al problema planteado, no podría lograrse mediante la derogatoria del Estatuto de Servicio Civil y su sustitución por los citados convenios de la OIT y la normativa que los desarrolle (y con ello "unificar el régimen de empleo público en Costa Rica").


    En todo caso, cabe advertir que el Estatuto de Servicio Civil no contempla dentro de su articulado regulaciones sobre el derecho colectivo (convenciones colectivas, arreglos directos, convenios conciliatorios o laudos arbitrales); en este caso, aplicables a los servidores públicos cubiertos por ese régimen. A lo sumo podía resultar de interés, pero antes de las declaratorias de inconstitucionalidad de los instrumentos que se venían utilizando, la remisión que se hace al Código de Trabajo, como normativa supletoria, por el numeral 51 de aquel cuerpo legal estatutario, al expresar que: "Los casos no previstos en esta ley… se resolverán de acuerdo con el Código de Trabajo…" (cuyo texto es el que regula los instrumentos colectivos en referencia).


5.- Esta última pregunta presenta características distintas de las anteriores, en razón de que no tiene relación con ellas, ni tampoco supone la solución que se sugiere de ratificar los convenios de la OIT de interés.


    Con respecto a tal interrogante, hemos de informarle que la emisión de una Ley General de Empleo Público, en sustitución del Estatuto de Servicio Civil, incluso ya había entrado a la corriente legislativa. Nos referimos al proyecto de la denominada "Ley de Empleo Público" (publicado en La Gaceta N° 210 de 29 de octubre de 1998), que fuera presentado por los diputados Monge Fernández, Vargas Pagán, Pacheco de la Espriella y Fournier Vargas.


    Cabe agregar que dicho proyecto, que consta de 113 artículos, incluso contempla un capítulo III denominado "Del Arbitraje Judicial", que constituye un típico instrumento de derecho colectivo, especial para el régimen de empleo público.


    En síntesis, y ya refiriéndonos a la pregunta contenida en este último punto, la emisión de una normativa reguladora del empleo público en sustitución del Estatuto de Servicio Civil, no sólo es posible, sino que se ha convertido en una necesidad, ya que permitiría adecuar a la realidad actual la normativa estatutaria ordenada por el Constituyente, cuya vigencia se aproxima al medio siglo (el citado Estatuto data de 1953).


    Queda en la anterior forma contestada su consulta, y gustosamente se atenderá cualquier otra gestión relacionada con el tema que se quisiera someter a nuestra consideración.


    Lo saluda, atentamente,


 


        Lic. Ricardo Vargas Vázquez


         PROCURADOR ASESOR