O.J.-053-2001

10 de mayo de 2001

Licenciado

Bernardo Benavides B.

Ministro de Trabajo y Seguridad Social

S.O.

Señor Ministro:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio de 20 de abril de 2001, dirigido al Dr. Román Solís Zelaya, entonces Procurador General de la República, donde solicita el criterio de esta Procuraduría sobre el proyecto de "REGLAMENTO PARA LA NEGOCIACIÓN DE CONVENCIONES COLECTIVAS EN EL SECTOR PÚBLICO".

En razón de las características del asunto en consulta, la respectiva respuesta se dará mediante opinión jurídica; o sea, que no debe ser considerada como un dictamen vinculante en los términos del numeral 2° de la ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Establecido la anterior se procederá a hacer las observaciones que, a nuestro juicio, pueden resultar de interés para ese Órgano Ministerial.

1.- OBSERVACIONES GENERALES:

De acuerdo con los "Considerandos" del proyecto, la modalidad de negociación colectiva allí contemplada tiene como destinatarios a los asalariados o dependientes de organismos públicos de dos grupo distintos, a saber: a.- los que prestan servicios en las llamadas empresas o servicios económicos del Estado, según lo establecido por el numeral 111 inciso 3) en relación con el 112 aparte 2) de la L.G.A.P.; y b.- a quienes prestan servicios en organismos en donde priva un régimen de empleo de naturaleza pública, pero que, según se desprende del texto en análisis, también pueden recurrir a la negociación colectiva en razón de que "no ejercen gestión pública de la administración" (Considerando Sexto); son los que allí se definen como "…obreros, trabajadores y empleados del resto de la Administración Pública, en cuanto no ejerzan como sus titulares, competencias de derecho público, otorgadas mediante ley o reglamento." (artículo 1° in fine del proyecto).

Con respecto a ese ámbito de aplicación, estima esta Procuraduría que dentro de la dificultad que encierran los alcances del fallo constitucional N° 4453-2000, así como el que se refirió a las posteriores gestiones de adición y aclaración (N° 9690-2000), resulta cuestionable la posibilidad de la negociación colectiva de parte de personal que esté al servicio de organismos que no califican como "empresas o servicios económicos del Estado". Lo anterior debido a las razones que sustentaron el dictamen C-260-98 de 3 de diciembre de 1998, cuyo criterio fue avalado por la Sala (Considerando VII del citado fallo N° 9690) y donde esta Procuraduría sostuvo que en las instituciones que no tuvieran aquella naturaleza (empresa o servicio económico), todo su personal estaba bajo un régimen de empleo de naturaleza pública.

No obstante lo anterior, la Sala en esa segunda resolución parece seguir la opinión de que sí es posible que en una institución que no sea empresa o servicio económico del Estado puedan coexistir tanto servidores públicos, como "núcleos" de personal que "no participan de la gestión pública de la administración", los cuales, a diferencia de los primeros, se encuentran bajo un régimen de empleo de naturaleza laboral (término que no debe confundirse con uno de carácter "privado") y donde sí es posible la negociación colectiva. Lo anterior, a pesar de que en tales instituciones públicas (caso de ministerios, poderes del Estado, Contraloría, TSE, IDA, INVU, etc.), constitucionalmente, y también en la realidad, rige un régimen estatutario, lo que también se ha visto reforzado por la propia L.G.A.P.

2.- OBSERVACIONES CONCRETAS AL TEXTO SOMETIDO EN CONSULTA (TANTO DE FORMA COMO DE FONDO):

a.- En cuanto a los "Considerandos" del proyecto:

Primero: En línea segunda debería suprimirse la palabra "públicos" que se agrega a "servidores", para ajustarlo a la terminología de la L.G.A.P.; en línea cuarta agregar "de las empresas" y servicios económicos del Estado; en línea quinta cambiar régimen de empleo "privado" por "de naturaleza laboral" (que sería una modalidad intermedia entre el público y el que rige en la empresa privada).

Cuarto: En línea cuarta podría cambiarse por "régimen de empleo de naturaleza pública".

Quinto: mejor emplear relación de "servicio", en vez de "de servicios".

Sexto: En última línea, según lo dicho, resulta más apropiado eliminar la palabra "públicos".

b.- En cuanto al articulado:

Artículo 2. inciso a): "Procurador General y Procurador General Adjunto", así como "Defensor y Defensor Adjunto de los Habitantes de la República", en vez de la terminología allí utilizada.

Artículo 2. inciso c): La observación es de fondo, y se refiere a que allí se parte del supuesto -equivocado a nuestro juicio- de que actualmente pueda subsistir la figura del laudo arbitral. Ello en razón de que, como es sabido, la Sala Constitucional los declaró inconstitucionales en su fallo 1696-92; y luego porque en el número 3285-92 (que lo adicionó y aclaró), se les impuso un plazo de vencimiento (tanto a los que lo tenían fijado como a los que no), que impediría tenerlos por vigentes a estas alturas.

Artículo 2. inciso d): El término "de confianza", aunque resulte aplicable a muchos de ellos, no podría comprender a la totalidad los servidores contemplados en esos tres artículos.

Artículo 3. Inciso A) (cambiar todas las letras por minúsculas, como aparecen en el resto de los artículos con incisos): Podría agregarse luego de "permisos para dirigentes con y sin goce de salario" "según lo autorizado por el ordenamiento" u otra terminología similar, para prevenir que se ignoren disposiciones similares a la contemplada en el numeral 33, párrafo tercero del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil u otras similares.

Artículo 3. inciso C): Podría resultar apropiado agregar al final, luego de dependencia, "derivadas del poder disciplinario que es inherente al patrono", o algo similar.

Artículo 3. inciso E): La observación sería de fondo, y es muy importante, dado que tiene relación con la posibilidad de permitir la negociación colectiva sobre materias relacionadas con las potestades de organización de las instituciones públicas, como lo es la clasificación de puestos. Ello, debido a que se estarían afectando unas potestades que, indudablemente, también son inherentes o propias de la institución y, por ende, indelegables e irrenunciables; en otras palabras, que no resulta procedente declinar esas competencias, que es lo que en el fondo estaría ocurriendo de permitirse negociar sobre el contenido de un manual descriptivo de puestos y en cuanto a procedimientos sobre asignación, reasignación, reclasificación (término que debería emplearse en vez de "recalificación"), etc.

Artículo 3. inciso I): Debería condicionarse no sólo al respeto del "marco general de los reglamentos emitidos por el Poder Ejecutivo" y "las directrices generales de la Autoridad Presupuestaria", sino también a que debe respetarse el marco de legalidad Ello debido a que también existen pluses salariales reconocidos y regulados por ley, como lo es la compensación por el no ejercicio de la profesión (ley N° 5867-75), así como los propios aumentos por antigüedad (caso de los regulados por la Ley de Salarios de la Administración Pública y demás leyes homólogas).

Artículo 3. inciso K): La obtención de información sobre "proyectos o decisiones" pareciera que debe restringirse a aquellos que los afecten directamente, pero sólo en sus condiciones de empleo. La exigencia de información sobre asuntos que "puedan representar un interés público", aparte de lo indeterminado de ese concepto jurídico, abriría posibilidades inimaginables, con las consecuencias que de ello podrían derivarse.

Artículo 10: De simple forma: en su parte final, en vez de "de dichas cláusulas", pareciera más apropiado utilizar "de ellas", para no repetir tanto ese término.

Artículos 4. Y 16.: Una observación de fondo muy seria, dado que la doctrina y jurisprudencia, aunque sea en materia ajena a instrumentos colectivos, tienen establecido que la falta de contenido presupuestario no justifica la negativa del reconocimiento de obligaciones a cargo de la administración en términos absolutos. Lo anterior podría resumirse en que la obligación -de reconocer el respectivo beneficio- existe, aunque no sea exigible de inmediato. Por consiguiente, si la Asamblea o, en su caso, la Contraloría, no aprueban o autorizan los fondos requeridos para pagar beneficios económicos reconocidos por una cláusula convencional, se corre el riesgo de que los interesados recurran a la vía judicial en procura de que el juez declare, con carácter coercitivo, el derecho al respectivo pago. Sobre tal tema, cabe recordar las graves consecuencias presupuestarias de la aplicación del numeral 78 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, si se llegare a obtener una sentencia estimatoria que se pronunciara sobre un incumplimiento de la convención que alegaran los interesados. A lo sumo, lo único que podría justificarse, sería un pago diferido de los montos adeudados en virtud de lo negociado en firme. En definitiva, y aunque las limitaciones de tiempo existentes no permiten profundizar más sobre este reparo, las anteriores observaciones indudablemente tienen un respaldo jurídico que justifica un nuevo análisis del contenido de ambas cláusulas.

Artículo 18.: El cuestionamiento que debe hacerse a esta norma, tiene relación con la innecesaria y radical limitación allí contemplada, al no permitirse a las instituciones patronales -o a terceros que pudieren hacerlo- impugnar, por razones de nulidad, cláusulas de convenciones colectivas que presenten ese vicio. La restricción que se pretende imponer, se encuentra categóricamente desautorizada por la jurisprudencia de la Sala Constitucional, dado que dicho Tribunal, a instancia de diferentes titulares de la acción que cabe en esa materia, ha declarado inconstitucionales (anulado) cláusulas de convenciones colectivas de trabajo de organismos públicos, a pesar de que venían rigiendo desde hacía tiempo (más de 4 años, para lo que aquí interesa). Debe tenerse en consideración aquí que en los fallos dictados, para nada interesó el tiempo de vigencia que tenían las cláusulas anuladas. Los principales argumentos utilizados por la Sala para sustentar las respectivas anulaciones, se fundaron en que el contenido de las cláusulas impugnadas era irrazonable o desproporcionado (se les consideró abusivas). Obsérvese que, en todo caso, la posición asumida en el texto del artículo 18 en análisis, conduciría al absurdo de perpetuar la inconstitucionalidad de una cláusula convencional, una vez cumplidos cuatro años de su vigencia. Ello porque, sin excepción alguna, de acuerdo con esa norma reglamentaria quedaría cerrada la posibilidad de impugnarla luego de transcurrido ese tiempo.

Queda en los anteriores términos expuesta la posición de este Órgano Asesor sobre el asunto sometido por usted a nuestra consideración.

Lo saluda, atentamente,

  Lic. Ricardo Vargas Vázquez

  PROCURADOR ASESOR