C-158-2001

30 de mayo de 2001

Licenciado

Harry J. Maynard

Auditor Interno

Ministerio de Educación Pública

S. O.

Estimado señor:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio A.I: 0573-00 de 4 de diciembre pasado, mediante el cual consulta respecto del nombramiento de los miembros de las Juntas Administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de las Juntas de Educación. Se desea conocer si el Concejo Municipal debe nombrar a los candidatos propuestos por los Asesores Supervisores y Consejos de Profesores, o bien, si puede nombrar directamente a quien considere apropiado.

    Remite Ud. el oficio N. ATJ-0090-C-00 de 11 de febrero de 2000, de la Asesoría Jurídica del Despacho. En dicho oficio, la Asesoría señala que de conformidad con el principio de la jerarquía de las normas, la ley es superior a los decretos ejecutivos, por lo que pareciera que el Código Municipal vigente excluye la participación de funcionarios del Ministerio de Educación en el nombramiento de los miembros de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas. Estima la Asesoría que el Código Municipal derogó tácitamente lo dispuesto por la Ley Fundamental de Educación, el Código de Educación y el Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas. El Concejo está facultado para nombrar directamente sin sujeción a ningún procedimiento a los miembros tanto de las Juntas de Educación como las Administrativas.

    La consulta se plantea por cuanto los artículos 41 y 43 de la Ley Fundamental de Educación establecen que la propuesta para el nombramiento de dichos miembros corresponderá a los Asesores Supervisores en el caso de las Juntas de Educación y a los Consejos de Profesores en el caso de las Juntas Administrativas. Se afirma la existencia de una derogatoria tácita de dichos artículos, lo que obliga a determinar si existe una antinomia normativa que haga incompatible lo dispuesto en dicha Ley con el Código Municipal.

    Existe concurrencia de normas cuando en una misma ley coexisten dos o más disposiciones contradictorias entre sí o bien, cuando los supuestos de hecho de varias normas se correspondan plena o parcialmente, de modo que el mismo hecho es comprendido por ambas. El problema se presenta sobre todo cuando las consecuencias jurídicas no son las mismas, máxime si esas consecuencias se excluyen. No obstante, también en los casos en que no hay exclusión recíproca de conclusiones, se requiere determinar si los efectos de ambas normas permanecen o si por el contrario, una elimina a la otra. Es la incompatibilidad de los efectos lo que nos permite afirmar la existencia de una antinomia normativa: dos disposiciones regulan en forma contradictoria un mismo punto o materia. El contenido de ambas normas es incompatible en relación con un mismo supuesto de hecho. Por lo que los efectos de ambas disposiciones se excluyen entre sí, resultando imposible jurídicamente la aplicación de ambas, con permanencia de los efectos de cada una. Por consiguiente, una debe eliminar la aplicación de la otra. El principio es que:

    De modo que para que pueda afirmarse que el Código Municipal deroga los artículos 41 y 43 de la Ley Fundamental de Educación, debe contener una norma que regule en forma diferente a como lo hace la Ley Fundamental el nombramiento de las Juntas de Educación y Administrativas. En cuyo caso, se debe definir cuál de las normas prevalece.

    Normalmente, recurrimos a los criterios hermenéuticos para solucionar los problemas que se presentan ante conflictos producidos por la presencia de dos leyes con contenidos normativos diferentes sobre una misma materia. Estos criterios son esencialmente el jerárquico, el cronológico y el de especialidad de la norma. De existir antinomia normativa entre el Código Municipal y la Ley Fundamental de Educación el punto tendría que ser solucionado por uno de los dos últimos criterios, puesto que ambas normas tienen valor de ley, además de que debe considerarse lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública.

    Disponen los artículos 41 y 43 de la Ley Fundamental de Educación:

    Más allá de la creación legal de cada uno de dichos organismos, interesa el aspecto del nombramiento de sus miembros. Los artículos transcritos definen la competencia para nombrar: corresponde a la Municipalidad del Cantón respectivo. Empero, se trata de una competencia que está sujeta a una proposición. En el caso de las Juntas de Educación, la propuesta proviene de los "funcionarios que ejerzan la inspección de las Escuelas del Circuito, previa consulta con los Directores, quienes a su vez consultarán al Personal Docente de su respectiva escuela". Lo que implica todo un proceso de consultas a efecto de proponer nombres. Consulta que puede ser justificada en el tanto en que se desee establecer una relación entre la Escuela y su Junta de Educación. Del artículo 41 se sigue necesariamente que la Municipalidad no es enteramente libre para nombrar, ya que debe, por el contrario, seleccionar dentro de la lista que le propongan.

    E igual conclusión cabe derivar para las Juntas Administrativas de los colegios: la Municipalidad nombra de las ternas que hayan sido remitidas por los Consejos de Profesores.

    El efecto de esas disposiciones es, como se indicó, vincular a la Municipalidad en la designación de los miembros de las juntas. Resta determinar si dicho efecto es contrario al derivado del artículo 13 del Código Municipal vigente. Dispone ese numeral en lo que interesa:

    Se establece la mayoría requerida para el nombramiento de los miembros de las Juntas, a quienes se les garantiza estabilidad en el tanto en que sólo "podrán ser removidos por justa causa". Empero, al incluirse la frase "nombrar directamente" permite discutir si el Consejo debe sujetarse a reglas preestablecidas, o bien si su competencia es exclusiva y excluyente, de modo tal que ningún otro órgano o ente deba participar con su opinión en el citado nombramiento.

    Al respecto, debe tomarse en cuenta que el artículo 13, inciso g) tiene como antecedente lo dispuesto por el artículo 21, inciso f) del Código Municipal anterior. En dicha norma se establecía:

    La norma contemplaba exclusivamente a las Juntas Administrativas, no a las Juntas de Educación. Pero al igual que el vigente artículo 13 se señalaba que el nombramiento era "directo". Es de advertir, sin embargo, que la jurisprudencia judicial interpretó dicho artículo como excluyente de una participación de los colegios o de su personal en la designación de los miembros de la Junta. La sentencia N. 2879 de 16:00 del 30 de agosto de 1978 señalaba la diferencia de regulación en orden a las Juntas de Educación y a las Administrativas. En cuanto a las primeras, el nombramiento estaba sujeto a propuestas de otros órganos, pero las segundas eran nombradas exclusivamente por el Concejo Municipal. En lo que interesa, dispuso el Tribunal Superior Contencioso-Administrativo en resolución N. 2879 de las 16:10 hrs del 30 de agosto de 1978:

    Al afirmar que el nombramiento de los miembros de las Juntas Administrativas no estaba sujeto a la presentación de ternas, el Tribunal Superior Contencioso-Administrativo está implícitamente considerando que el término "directamente" significa nombramiento sin sujeción a terna alguna, por lo que es el Concejo quien selecciona y designa los miembros correspondientes, sin tener que pasar por ninguna otra instancia con facultad de propuesta.

    Al dar al término "directamente" el significado de nombramiento sin sujeción a propuestas, se deja implícitamente sin efecto lo dispuesto en el numeral 43 de la Ley Fundamental de Educación. Y es que efectivamente si el Concejo puede nombrar en forma directa a la persona que considere más conveniente para ocupar el puesto de miembro de la Junta Administrativa, se sigue como lógica consecuencia que no debe sujetarse a ninguna propuesta del Consejo de Profesores del Colegio. Ergo, significa que se ha considerado en vía judicial que para el nombramiento de los citados miembros existe una regulación diferente en la Ley Fundamental de Educación y el Código Municipal en orden al citado nombramiento.

    Es de advertir que la sentencia del Tribunal Superior Contencioso-Administrativo sobre las Juntas de Educación es consecuencia del hecho mismo de que el artículo 21, inciso f) del Código Municipal vigente en la época no contemplaba dicho nombramiento. Distinto es el supuesto del Código actual, puesto que menciona expresamente a las Juntas de Educación. Luego ese nombramiento se hace "directamente", lo que significa que se hace sin sujeción a terna alguna. Ergo, existe una incompatibilidad entre lo preceptuado en el artículo 41 de la Ley Fundamental de Educación y el actual Código Municipal. Incompatibilidad que, como se deriva de lo antes expuesto, también existe tratándose del numeral 43 de la Ley de Educación.

    Incompatibilidad que se resuelve en favor del Código Municipal no sólo por ser la norma más reciente, sino porque estamos en presencia de la regulación de la competencia del Concejo Municipal. El Código constituye en este ámbito competencial una norma especial frente a la Ley Fundamental de Educación. Especialidad que viene determinada por la regulación del ámbito municipal y, por ende, de las competencias que los distintos órganos de la Municipalidad pueden ejercer.

    Por otra parte, no puede olvidarse que el Código Municipal vigente tiene como uno de sus fines, el fortalecer la autonomía municipal frente a injerencias externas y, con ello, fortalecer la descentralización territorial. Este fin debe orientar la interpretación normativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública. Pues bien, la norma que permite satisfacer en mayor medida el fin antes expuesto es precisamente el artículo 13 del Código Municipal, en cuanto libera al Concejo Municipal de la necesidad de seleccionar miembros de las Juntas de entre las ternas que les sean presentadas por órganos u organizaciones externas.

    A lo anterior se une que tanto el criterio de "ley posterior deroga la anterior" como el criterio "ley especial prevalece sobre la general", conducen en el presente caso al mismo resultado, sea el considerar que para efectos del nombramiento de los miembros de las Juntas de Educación y de las Juntas Administrativas, los concejos municipales no están obligados a solicitar o acatar ninguna propuesta de nombramiento que les sea dirigida. Por lo que es el Concejo quien selecciona y nombra las personas que considere más adecuadas para los puestos en cuestión. Decisión que, como toda potestad discrecional, está sujeta a las reglas de la lógica, conveniencia y razonabilidad que determinan el accionar administrativo.

    Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1-. La Ley Fundamental de Educación determina que los Concejos Municipales deben seleccionar los miembros de las Juntas de Educación de las escuelas públicas y las Juntas Administrativas de los colegios oficiales de entre las ternas que les sean presentadas por los órganos que dicha Ley determina. Lo que significa que, de acuerdo con dicha Ley, la facultad de selección del Concejo está limitada por la terna propuesta.

2-. Al disponer el Código Municipal en su artículo 13, inciso g), que el Concejo Municipal nombrará dichos miembros "directamente", significa que el Concejo no debe sujetarse a ninguna propuesta de ningún órgano. Por consiguiente, que su competencia no está restringida a la selección dentro de ternas, por lo que el órgano municipal puede escoger libremente la persona o si a bien lo decide, establecer reglamentariamente el procedimiento bajo el cual ejercerá su competencia.

3-. En consecuencia, existe una antinomia normativa que debe resolverse dando preferencia al Código Municipal, por ser una norma más reciente y dirigida fundamentalmente a regular la competencia de los órganos municipales.

De Ud. muy atentamente,