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Texto Opinión Jurídica 083
 
  Opinión Jurídica : 083 - J   del 26/06/2001   

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O.J. 083-2001


San José, 26 de junio del 2001


 


Diputado


Óscar Campos Chavarría


Asamblea Legislativa


S. O.


 


Estimado señor Diputado:


 


    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio número OGCCH-060-2001 de fecha 14 de marzo del año en curso, mediante el cual solicita el criterio de esta Procuraduría General sobre varios aspectos relativos a la ejecución del Proyecto denominado "Desarrollo Agrícola de la Península de Nicoya", financiado por el contrato de préstamo FIDA 371-CR y sus anexos, suscrito entre el Gobierno de la República y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola, el 17 de junio de 1996, aprobado por el artículo 1º de la Ley 7659 de 28 de febrero de 1997 -publicada en La Gaceta 66 de 7 de abril de 1997-.


    Del contenido de su misiva, se infieren tres interrogantes concretas:


1.- ¿Puede el gerente general de desarrollo rural ocupar el lugar de representante del Ministro de Agricultura y Ganadería en la Junta Ejecutiva Local (JEL), aún cuando no sea de la localidad donde se ejecuta el proyecto?


2.- ¿Es posible la conformación del Consejo Directivo Nacional y de la Junta Ejecutiva Local, aun y cuando no existe el Ministerio de Desarrollo Rural, y en la actualidad el MAG asume sus competencias?


3.- ¿Pueden participar las asociaciones de desarrollo integral e instituciones de Educación Pública –Colegios Agropecuarios- en las asambleas cantonales para nombrar el representante de esa circunscripción territorial ante la Junta Ejecutiva Local?


    De previo a referirnos a estas interrogantes, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado por el volumen de trabajo que tramita este Despacho.


I.- Naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento.


    Debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica ( 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:


"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).


    De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República solo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:


"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".


    Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.


    En lo que al presente asunto se refiere, consideramos que el señor diputado no está indagando sobre un tema que se relacione con la función administrativa de la Asamblea, por lo que este Despacho no podría pronunciarse de manera vinculante sobre el punto.


    A pesar de lo anterior, en consideración a la investidura del consultante y como una forma de colaboración para con él, emitiremos nuestro criterio sobre el aspecto consultado, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico.


II.- Normativa aplicable.


    Para responder los cuestionamientos planteados, debemos atenernos, en primer lugar, a lo dispuesto en el contrato de préstamo FIDA 371-CR y su Anexo 3, suscrito entre el Gobierno de la República y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola, el 17 de junio de 1996, aprobado por el artículo 1º de la Ley 7659 de 28 de febrero de 1997 -publicada en La Gaceta 66 de 7 de abril de 1997-, para financiar el Proyecto denominado "Desarrollo Agrícola de la Península de Nicoya"; esto por cuanto el artículo IV del Contrato de Préstamo con el FIDA dispone que el Proyecto será ejecutado de acuerdo con el Contrato y especialmente conforme a su Anexo 3, lo cual le da prevalencia general a la regulación del contrato de préstamo sobre la legislación interna (Al respecto, véase el Dictamen C--240-97 de 11 de diciembre de 1997), salvo la excepción contenida en el Artículo 5º de la Ley aprobatoria, que expresamente remite al ordenamiento interno.


    En segundo término, debemos remitirnos necesariamente al ordenamiento jurídico nacional, en lo atinente a la organización administrativa del Ministerio de Agricultura y Ganadería (Ley 7064 de 29 de abril de 1987 –Ley Orgánica del MAG- y su Reglamento -Decreto Ejecutivo 26431-MAG de 2 de octubre de 1997-).


 


III.- Alcance regional del Proyecto y la representación del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) ante la Junta Ejecutiva Local (JEL).


    En cuanto a la primera interrogante formulada, debemos tomar en consideración lo siguiente:


    Como su nombre lo indica -Desarrollo Agrícola de la Península de Nicoya-, el proyecto que se financia con dicho contrato de crédito internacional, suscrito por el Estado con el FIDA, alude expresamente un ámbito territorial específico en el que será ejecutado.


    Adicionalmente, de conformidad con lo dispuesto artículo I, Sección uno punto cero dos (1.02), inciso a) del citado empréstito, el "Área del Proyecto" significa: los cinco cantones de Nicoya, Hojancha, Nandayure, Santa Cruz y Carrillo que forman parte de la península de Nicoya, en la provincia de Guanacaste.


    Por otro lado, la ejecución del Proyecto es responsabilidad de una Unidad Coordinadora (UCP), adscrita al Ministerio de Agricultura y Ganadería –según dictamen C-240-97 de 11 de diciembre de 1997-, a través de la cual se orientarán y canalizarán, hacia las organizaciones de base, los recursos destinados para ello (Anexo 3, punto 2).


    En razón de lo anterior, el punto 4 del mismo Anexo establece que "La UCP será considerada a todos los efectos como Institución Ejecutora del Proyecto, especialmente creada para la gestión de los recursos destinados al Proyecto, contratación de las instituciones y/o personas naturales más idóneas para brindar los servicios requeridos para el cumplimiento de los objetivos del Proyecto y supervisar el cumplimiento de los contratos".


    La Unidad Coordinadora del Proyecto (UCP) está integrada, entre otros órganos, por una Junta Ejecutiva Local (JEL), definida como un "órgano de dirección y conducción estratégica a nivel del Área del Proyecto" (Anexo 3, punto 10), y conformada por representantes del Poder Ejecutivo a nivel local, específicamente de los Ministerios de Agricultura y Ganadería (MAG), Desarrollo Rural (MDR) y Recursos Naturales, Energía y Minas (MINAE), así como por representantes de las organizaciones de base del Área del Proyecto (Anexo 3, punto 4, inciso a) y punto 10).


    En lo que interesa al primer punto consultado, queda entonces por definir, qué se entiende por "representante local" del Ministerio de Agricultura y Ganadería.


    Para la Real Academia Española, el término "Local" se define como: "Perteneciente al lugar.//2. Perteneciente o relativo a un territorio, comarca o país.//3. Municipal o provincial, por oposición a general o nacional". (Diccionario de la Lengua Española, Tomo II, Real Academia española. Vigésima Edición, Madrid, 1984, p. 840).


    Tal definición podría llevar a equiparar el vocablo "local" con que se adjetiva a los representantes de los Ministerios de Agricultura y Ganadería, Desarrollo Rural y MINAE, ante la Junta Ejecutiva Local del Proyecto en cuestión, al concepto de "vecindad", estrechamente ligado a la noción de "munícipe"; entendiéndose como tal "al residente del cantón, quien tiene ahí su principal establecimiento personal o familiar, no de negocios" (ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo. "La Municipalidad en Costa Rica". Instituto de Estudios de Administración Local, Imprenta FARESO S.A., Madrid, 1987, p.28); acepción por la que parece inclinarse el consultante, según los términos de su misiva.


    Sin embargo, aún cuando en otra oportunidad esta Procuraduría General indicó que el alcance de este proyecto era esencialmente local (Dictamen C-240-97 op. cit.), lo cierto es que dicho alcance, más que local, es regional; véase que la ejecución del proyecto se circunscribe al territorio que comprenden los cinco cantones que conforman la Península de Nicoya; jurisdicción dentro de la cual deben de cumplirse los objetivos generales y específicos enunciados en el Anexo 1 del contrato, a través de la promoción de servicios para el desarrollo agropecuario, agroindustrial y la comercialización de sus productos.


    Ahora bien, acorde con el alcance regional que se le dio al citado proyecto, es importante advertir que el Ministerio de Agricultura y Ganadería, al que le corresponde la rectoría y coordinación del sector agrícola nacional (Art. 29 de la Ley 7064 de 29 de abril de 1987 –Ley Orgánica del MAG-), desde el punto de vista funcional, presenta una organización administrativa fragmentada en varias oficinas o dependencias distribuidas por áreas de competencias específicas, y entre ellas se prevé la regionalización o zonificación de programas (Arts. 49 de la Ley 7064 de 29 de abril de 1987 –Ley Orgánica del MAG- y 33 del Decreto Ejecutivo 26431-MAG –Reglamento a la Ley Orgánica del MAG-). De allí derivan las denominadas Direcciones Regionales: Dirección Regional Brunca, Dirección Regional Central Occidente, Dirección Regional Central Oriental, Dirección Regional Central Sur, Dirección Regional Huetar Atlántica, Dirección Regional Huertar Norte, Dirección Regional Pacífico Central y Dirección Regional Pacífico Seco –ésta última comprende los cantones de Abangares, Bagaces, Cañas, Carrillo, Hojancha, La Cruz, Nandayure, Nicoya, Santa Cruz y Tilarán-.


    Lo anterior, es ejemplo fidedigno de que "La Administración nunca aparece actuando como unidad total ante el público. Siempre se da fraccionada en centros de acción encargados de una función o de un servicio, claramente definidos respecto de otras" (ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo. "Tesis de Derecho Administrativo", Tomo I. Editorial Stradmann, S.A., San José, C.R. 1998, p. 309).


    Y cabe destacar que el citado decreto ejecutivo 26431-MAG, entre otras varias funciones, le encomienda a las Direcciones Regionales aquella de "Representar al MAG en todas las actividades relacionadas con su región" (Art. 33, inciso 7).


    Según lo expuesto, es claro que el área del proyecto -cantones de Nicoya, Hojancha, Nandayure, Santa Cruz y Carrillo- está comprendida en la Dirección Regional Pacífico Seco, la cual cubre también otros cantones de la provincia de Guanacaste; con lo cual el concepto de "local" aludido en el Anexo 3 del empréstito se difumina y trasciende a lo "regional"; alejándose así del criterio de vecindad aludido por el consultante.


    En consecuencia, por la organización y representación regional del Ministerio de Agricultura y Ganadería, a través de sus Direcciones Regionales, podríamos afirmar que el concepto de "representante local" del MAG utilizado en el empréstito internacional de comentario, prescinde del criterio de vecindad y alude más bien a un representante ministerial, designado al seno de la Dirección Regional Pacífico Seco, que encarne los intereses de la región en que se desarrolla el Proyecto.


    Podríamos concluir entonces, que el gerente general de Desarrollo Rural podría ocupar el cargo de representante del Ministerio de Agricultura y Ganadería ante la Junta Ejecutiva Local (JEL), aún y cuando no sea vecino de la localidad donde se ejecuta el proyecto, en el tanto se encuentre destacado en la Dirección Regional Pacífico Seco.


    Por último, no está de más indicar, que si lo que le preocupa al consultante es la participación y representación de los vecinos residentes de los cantones que componen el área del Proyecto, debe recordarse que el Anexo 3, punto 4, inciso a) y punto 10) del empréstito de comentario, expresamente reconoce la participación de la comunidad local, en los asuntos que le atañen, respecto al direccionamiento y conducción estratégica del Proyecto, esto por cuanto se dispone que la Junta Ejecutiva Local está conformada también por los representantes de las organizaciones de base del Área del Proyecto; lo cual asegura que la ejecución del Proyecto responderá directamente a las demandas, necesidades y prioridades de los habitantes del cantón.


 


IV.- Integración del Consejo Directivo Nacional (CDN).


    En el aparte anterior, analizamos la configuración de la Junta Ejecutiva Local (Anexo 3, punto 4, inciso a) y punto 10); resta entonces referirse a la integración del Consejo Directivo Nacional (CDN), a efecto de responder la segunda interrogante formulada en esta consulta.


    El Consejo Directivo Nacional (CDN) tiene como función la conducción política de la marcha del proyecto, aportando orientaciones estratégicas respecto a las actividades a desarrollar, supervisando a la UCP (Unidad Coordinadora del Proyecto) asegurándose de que sus actividades reflejen adecuadamente los objetivos y políticas del Prestatario y del Fondo. (Anexo 3, Sección A, punto 3 y Sección B, punto 7).


    Dicho Consejo estará integrado por el Ministro de Desarrollo Rural, que lo presidirá, el Ministro de Agricultura y Ganadería, y el Ministro de Hacienda, o por los representantes que estos designen (Anexo 3, Sección B, punto 7 in fine).


    A efecto de comprender mejor la configuración que se le dio en su momento al Consejo Directivo Nacional, debemos considerar, a manera de antecedente histórico, que cuando se suscribió el empréstito internacional que financia el proyecto de desarrollo tantas veces aludido, el Poder Ejecutivo, mediante Decreto Ejecutivo 23310-MP de 8 de mayo de 1994, denominado "Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo", había creado varios programas que estarían bajo la dirección de un Coordinador con rango de Ministro sin Cartera, entre ellos el de Desarrollo Rural (Art. 17, inciso c), que integraba el área social del Poder Ejecutivo (Art. 2º, inciso 2); ministerio que al igual que los otros sin cartera, carecía de funciones administrativas, pero tenía conferidas las competencias políticas que señalara el Presidente de la República en el respectivo acuerdo de nombramiento (Relación de los Arts. 7º, puntos 1), 2), 3) y 16º Ibid).


    Cabe advertir que el citado Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo, fue derogado expresamente por el Decreto Ejecutivo 27151-MP de 24 de junio de 1998 –publicado en La Gaceta 136 de 15 de julio de 1998-, y con ello desapareció el Ministro sin cartera de Desarrollo Rural.


    En consecuencia, en lo que respecta al último punto consultado, debemos indicar que, aún y cuando el empréstito se refiera, en forma expresa, al Ministerio de Desarrollo Rural (MDR), lo cierto es que, a nivel nacional, dicha cartera ministerial no existe en la actualidad, pues no ha vuelto a ser creada. Lo cual hace suponer, en principio, que el Consejo Directivo Nacional no está debidamente integrado, con las repercusiones legales subsecuentes.


    Sin embargo, hay que tomar en cuenta que en la actualidad, el sector agropecuario nacional está dirigido y coordinado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería (Arts. 29 in fine y 35 de la Ley 7064 de 29 de abril de 1987 -Ley Orgánica del MAG-); al que también le corresponde "orientar y coordinar todo lo relativo al área de Desarrollo Rural" (Art. 3º, párrafo tercero del Decreto Ejecutivo 26431-MAG –Reglamento a la Ley Orgánica del MAG-, pues su misión es "el desarrollo agropecuario y rural, en función del mejoramiento económico y social del país" (Art. 1º Ibídem); y entre sus funciones está la "Impulsar las acciones de coordinación y cooperación necesarias para el desarrollo de las comunidades rurales en materia de salud, educación e infraestructura, principalmente, como prerrequisitos esenciales del desarrollo del agro". (Art. 2º, inciso 8) Ibid).


    Es más, el propio legislador nacional, en el artículo 5º de la ley aprobatoria del préstamo de comentario –Ley 7659 de 28 de febrero de 1997- reconoció que el sector agropecuario nacional está dirigido y coordinado, exclusivamente, por el Ministerio de Agricultura y Ganadería; esto al autorizar al Poder Ejecutivo, por medio de ese Ministerio, a dictar reglamentos, normas y procedimientos que regirán el Consejo Directivo Nacional (CDN) y la unidad coordinadora del proyecto.


    Como fácilmente se concluye, es el ordenamiento interno el que debe regular lo concerniente al Consejo Directivo Nacional.


    No queda más que establecer entonces, los parámetros dentro de los cuales debemos interpretar si con la actual conformación, sin el Ministro de Desarrollo Rural, el Consejo Directivo Nacional está o no debidamente integrado.


    Sirviéndonos de los principios elementales que nuestro ordenamiento jurídico establece para la interpretación normativa, podemos precisar lo siguiente:


    En primer lugar, tenemos que interpretar las cláusulas contenidas en el Anexo 3 del citado empréstito, en  relación con el contexto en que fue suscrito, los antecedentes y el devenir histórico acontecido, así como el tiempo actual en que han de ser aplicadas (principios que conforman la norma contenida en el artículo 10 del Código Civil).


    En segundo término, la interpretación jurídica en este caso debe hacerse en la dirección más racional; la que mejor corresponda al bien de la sociedad, a las necesidades y conveniencias de los cantones que están recibiendo el financiamiento de dicho empréstito internacional; en fin, de la forma en "que mejor se garantice la realización del fin público a que se dirige" (Art. 10 de la Ley General de la Administración Pública), y la ejecución misma del contrato de préstamo suscrito con el FIDA.


    Bajo las anteriores premisas, y a sabiendas de que en la actualidad no existe un Ministro de Desarrollo Rural, pese a que lo hubo -pero sin cartera- en el momento en que se suscribió en contrato de préstamo con el FIDA, estimamos que el Consejo Directivo Nacional está debidamente constituido tan sólo con los Ministros de Agricultura y Ganadería, y de Hacienda; máxime si se considera que el primero tiene encomendado entre sus funciones relacionadas con el sector agrícola nacional, el Desarrollo Rural.


    Lo que importa, al fin de cuentas, es la representación y participación efectiva del Gobierno de la República, a través de su cartera ministerial especializada en el ramo (MAG), en la dirección y conducción estratégica local de aquel proyecto, a efecto de orientar y coordinar los intereses comunales con las políticas nacionales en la materia, pues aquellos intereses no pueden oponerse al principio de unidad estatal.


    En esa misma línea interpretativa nos orientamos para indicar que la Junta Ejecutiva Local está debidamente constituida sin el Ministro de Desarrollo Rural.


 


V.- Organizaciones de base.


    Entre los objetivos generales y específicos del Proyecto, enumerados en el Anexo 1, punto 1, incisos ii) y i), respectivamente, se enuncia de manera expresa que se busca fortalecer las organizaciones de base existentes o en formación e impulsar la capacitación de sus miembros. Y una forma de lograr dicho fin es el asegurarles su participación, pero no sólo en la toma de decisiones propias de la ejecución misma del Proyecto, sino también en la elección de las personas que ocuparán los cargos en el órgano de dirección y conducción estratégica, a nivel del Área, de aquél, como lo es la Junta Ejecutiva Local (JEL) (Anexo 3, aparte B, punto 10).


    A efecto de responder la tercera y última interrogante formulada en su consulta, nos interesa delimitar, de algún modo, lo que debe entenderse por "organización de base".


    Para comprender el concepto de organización base hay que tener presente que las distintas formas asociativas, por las cuales los ciudadanos pueden asociarse voluntariamente para alcanzar fines y ejercer actividades lícitas, bien pueden mostrar una estructura de tipo piramidal, de diverso grado, como es el caso de la organización cooperativa costarricense –Ley 6756 de 5 de mayo de 1982-, en la que existen cooperativas de base o de primer grado, organismos de segundo grado (uniones y federaciones), confederaciones sectoriales como tercer escaño y una confederación nacional en la cúspide (Al respecto, puede verse el dictamen C-101-95 de 10 de mayo de 1995).


    Bajo este marco de referencia interpretativa, tenemos entonces, organizaciones de base o de primer grado, y de grado superior.


    En lo que interesa a la consulta, podemos afirmar que los organismos de base o de primer grado pueden considerarse como todas aquellas organizaciones primarias constituidas libremente por los directos beneficiarios del financiamiento dispensado por el empréstito de comentario, quienes son portadores de intereses y necesidades económicas y sociales, más o menos homogéneos, los cuales promueven y defienden.


    Dentro de esta acepción, además de los centros agrícolas cantonales (CAC), cooperativas, bancos comunales, organizaciones no gubernamentales (ONG´s), enunciados en el propio Anexo 3, punto 2 del empréstito de comentario, se incluye una diversa gama de formas asociativas, tales como: asociaciones de desarrollo comunal, asociaciones de agricultores, asociaciones de mujeres, asociaciones de cultura, asociaciones de ecologistas, asociaciones de comerciantes, juntas de caminos, juntas educativas, sindicatos, cooperativas, organizaciones vecinales, asociaciones profesionales u otras formas de organización social.


    Debemos tener presente que, como manifestación propia del principio democrático (Sentencia 1267-96 de las 12:06 horas del 15 de marzo de 1996, Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia), nuestra Constitución Política reconoce y garantiza el derecho de todo ciudadano a organizarse y a participar en la toma de decisiones que le atañen, así como también el derecho a constituir órganos de representación, a participar en la elección de las personas que ocuparán esos cargos, como parte del derecho a elegir y a ser elegido.


    Con base en lo anterior, este órgano asesor considera que, en el tanto las organizaciones de base aludidas por el consultante sean directos beneficiarios de la ejecución de Proyecto de Desarrollo Agrícola de la Península de Nicoya, éstas bien pueden participar en las asambleas cantonales para nombrar el representante de esa circunscripción territorial ante la Junta Ejecutiva Local.


 


CONCLUSIONES:


1.- El Gerente General de Desarrollo Rural puede ocupar el cargo de representante del Ministerio de Agricultura y Ganadería ante la Junta Ejecutiva Local (JEL), aún y cuando no sea vecino de la localidad donde se ejecuta el proyecto, en el tanto se encuentre destacado en la Dirección Regional Pacífico Seco.


2.- El Consejo Directivo Nacional y de la Junta Ejecutiva Local están debidamente constituidos, aun y cuando no existe el Ministerio de Desarrollo Rural, pues en la actualidad el Ministerio de Agricultura y Ganadería asume sus competencias; lo que importa es la representación y participación efectiva del Gobierno de la República, a través de su cartera ministerial especializada en el ramo (MAG), en la dirección y conducción estratégica regional de aquel proyecto.


3.- Siempre y cuando las organizaciones de base aludidas por el consultante sean directos beneficiarios de la ejecución de Proyecto de Desarrollo Agrícola de la Península de Nicoya, éstas pueden participar en las asambleas cantonales para nombrar el representante de esa circunscripción territorial ante la Junta Ejecutiva Local.


Atentamente,


                                                            Luis Guillermo Bonilla Herrera


                                                                    PROCURADOR


LGBH/pg


Anexo: Fotocopia Dictamen C-240-97 de 1-12-97