O.J. 081-2001

 

San José, 25 de junio del 2001

 

 

Señor

Jesús María Hernández Hernández

Secretario, Junta Directiva

Patronato Nacional de Ciegos

S. O.

 

 

Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su oficio número P.N.C.-139-01, de fecha 09 de mayo del año en curso, -ratificado por oficio P.N.C.-197-01 de 7 de junio del 2001-, mediante el cual se plantea a esta Procuraduría General la situación que se produce cuando las entidades competentes -en este caso el Colegio de Médicos y Cirujanos- no designan su representante ante el Consejo Nacional de Ciegos; lo anterior con miras a que se le indique el procedimiento a seguir para que el citado Colegio Profesional nombre, formalmente, a su representante.

I.- Consideraciones previas.

    De conformidad con el contenido de su misiva, así como de la documentación adjunta, es claro que las cuestiones sobre las cuales se solicita nuestro criterio, se contraen a una situación particular e individualizada. Ello, indudablemente, hace que los puntos consultados se refieran a un caso concreto, lo cual, en principio, nos imposibilitaría conocer y resolver el fondo del problema, en los términos de la actividad consultiva, y por ende, vinculante de este Despacho.

    No obstante lo expuesto, este Despacho estima conveniente proceder a analizar las interrogantes vertidas en su consulta, con la intención de colaborar en la solución de los puntos que se discuten, haciendo abstracción del caso concreto.

    Cabe señalar, además, que por la evidente falta de nombramiento de un directivo, lo procedente es centrar nuestro análisis también en la integración del Consejo, ya que si éste no está debidamente integrado, no puede válidamente funcionar, pues como bien lo ha reiterado este órgano asesor en diversas oportunidades, la integración del órgano colegiado con el número de miembros previstos en la ley es un requisito necesario para el ejercicio de la competencia (Entre otros, el dictamen C-136-88 del 17 de agosto de 1988, así como la opinión jurídica O.J.-048-2001 de 7 de mayo del 2001).

    En otro orden de ideas, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado por la falta de algunos requisitos de admisibilidad en la que se incurrió a formular la presente consulta; nótese que no fue sino hasta el 11 de los corrientes que, por oficio P.N.C.-197-01 antes aludido, ese ente nos indicó que no cuenta con asesoría legal, a efecto de emitir la opinión legal requerida por el artículo 4º de nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-; razón por la cual se dispensó, excepcionalmente, de tal requisito.

    Sobre su consulta, me permito manifestarle lo siguiente:

    Para dar una respuesta integral sobre la situación planteada, es preciso atender lo     dispuesto por la ley de creación del Patronato Nacional de Ciegos -Ley Nº 2171 de 30 de octubre de 1957 y sus reformas-.

    En lo que interesa a la consulta, dicha normativa dispone lo siguiente:

    Así las cosas, puede concluirse entonces, que el Patronato Nacional de Ciegos vendría a ser un ente público menor, comprendido entre la Administración Pública Descentralizada, que tiene como finalidad brindar ayuda y protección a la población ciega (Art. 1º de la Ley), dotado de personería jurídica propia, con independencia administrativa y funcional, cuyos recursos económicos provienen, en su mayor parte, del Estado y, por ende, sujeto a aprobación, control y fiscalización por parte de la Contraloría General de la República (Art. 3º Ibid). Cuenta además, con una Junta Directiva conformada con representación mayoritaria del Estado, cuya integración corresponde al Poder Ejecutivo mediante decreto (Arts. 6º y 8º Ibídem), el cual tiene la obligación de brindarle apoyo y asesoría para el cumplimiento de los fines generales, de carácter público y de evidente interés social, que persigue (Art. 32 Ibid). (Véase al respecto el dictamen C-144-94 de 31 de agosto de 1994).

    En reiteradas ocasiones en que hemos tenido la oportunidad de referirnos a los problemas que se presentan cuando existe falta de nombramiento de alguno de los directivos que integran órganos colegiados, ha sido constante el criterio de la Procuraduría General de que la integración del órgano es fundamental para considerar que éste existe jurídicamente, y por ende, esa integración es presupuesto inexorable para que aquél pueda funcionar válidamente.

   Sobre el tema, hemos establecido una clara posición jurisprudencial que bien podemos ilustrar con los siguientes extractos:

    Conforme a lo expuesto, podemos afirmar que la existencia del órgano colegiado deriva de su integración plena.

    Por las precisiones jurídico-doctrinales expuestas, y en virtud de que usted nos indica en su misiva que la actual Junta Directiva del Patronato Nacional de Ciegos no cuenta en la actualidad con la representación del Colegio de Médicos y Cirujanos, a pesar de haber solicitado la designación en repetidas ocasiones, nos vemos en la obligación de indicarle que en esas condiciones, ese órgano colegiado no puede ejercer válidamente sus funciones y competencias, pues para ello debería estar completado su quórum estructural, que exige la presencia de todos y cada uno de los miembros que integran el colegio, debidamente nombrados por los diversos cuerpos administrativos o grupos sociales interesados, para garantizar así la validez de sus reuniones y la de sus acuerdos.

    En virtud de lo anterior, es preciso advertirle, que los actos y acuerdos adoptados al seno de esa Junta Directiva, desde el momento en que quedó vacante el cargo del oftalmólogo representante del Colegio de Médicos y Cirujanos, y hasta la fecha, carecerían de validez y eficacia.

    Amén de lo anterior, recomendamos que una vez que se logre completar su quórum estructural, ya sea con el nombramiento del representante de la Corporación Profesional que falta, o bien porque se integrara con una nueva pero total conformación de la totalidad de sus miembros, y por ende, ese órgano se encuentre entonces debidamente constituido, deberán de adoptarse, en su propio seno, las medidas respectivas a efecto de convertir, cuando así fuere procedente, tales actos en otros válidos, según lo dispuesto por el numeral 189 de la Ley General de la Administración Pública.

    Será entonces, ese mismo cuerpo colegiado, cuando esté debidamente conformado, el que deberá analizar y decidir al respecto.

    Recientemente, este órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, ha debido pronunciarse sobre las responsabilidades en que, eventualmente, podrían incurrir aquellos entes u órganos públicos que no designen a sus representantes ante los diversos consejos directivos en que, por mandato de ley, deben estar integrados.

    Al respecto, interesa la siguiente cita:

    Es obvio entonces, que si alguno de los entes u organismos competentes para nombrar representantes ante una junta directiva o consejo administrativo, rehuye actuar su competencia, y no los designa, con dicha omisión estaría no sólo contribuyendo a mantener una situación de vacancia en aquel órgano colegiado, afectando directamente su constitución, y por ende, su funcionamiento, sino que también con ello estaría incurriendo, eventualmente, en algún tipo de responsabilidad, sea civil, administrativa y hasta penal, según veremos.

    En el caso del Patronato Nacional de Ciegos, su Junta Directiva está integrada, entre otros, por un oftalmólogo representante del Colegio de Médicos y Cirujanos (Art. 6, inciso 4) de la Ley Nº 2171 de 30 de octubre de 1957 y sus reformas). Y según establece el citado numeral, dicho representante será designado por el "máximo jerarca" de aquella Corporación Profesional; expresión aquella que alude al jerarca administrativo del ente, es decir, su Junta de Gobierno (Arts. 10, 13 y 14 de la Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos - Nº 3019 de 9 de agosto de 1962 y sus reformas-), la cual gobierna y administra los intereses del grupo en forma continua y permanente (Resolución Nº 5483-95 de las nueve horas treinta y tres minutos del seis de octubre de mil novecientos noventa y cinco. En sentido similar ver las sentencias Nº 1386-90 del 24 de octubre de 1990 y Nº 789-94 del 8 de febrero de 1994, todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

    Sin embargo, mediante esta consulta se nos indica que el citado órgano colegiado no se encuentra, en la actualidad, debidamente integrado, pues no cuenta con la representación de citado Colegio Profesional, pese a que han solicitado su designación en repetidas ocasiones.

    Es importante recordar que, por el carácter público de las funciones delegadas que realizan -las cuales trascienden la simple promoción y defensa de los intereses comunes de sus agremiados-, los Colegios Profesionales son considerados Corporaciones de Derecho Público, más concretamente, entes públicos no estatales, de afiliación obligatoria para quienes deseen ejercer una determinada profesión titulada. (Entre otros, véanse los dictámenes C-328-82 de 20 de noviembre de 1982, C-198-96 de 5 de diciembre de 1996, C-127-97 de 11 de julio de 1997 y C-055-2001 de 27 de febrero del 2001). Y como tales, al ser considerados Administraciones Públicas, y especialmente cuando ejercen competencias públicas o funciones administrativas, las Corporaciones Profesionales están inexorablemente sujetas al "principio de legalidad" o "principio de juridicidad de la Administración", que informa y rige el accionar administrativo (Art. 11 de la Ley General de la Administración Pública y de la Constitución Política). (Al respecto, puede consultarse, entre otros, ARIÑO ORTÍZ, Gaspar. "Corporaciones profesionales y Administración Pública". En Revista de Administración Pública Nº 72, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, septiembre-diciembre 1973, p 43. Y sentencia Nº 5483 de 6 de octubre de 1995, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

    Y ese carácter de ente público –aunque no estatal- del Colegio de Médicos y Cirujanos, determina que el mismo se considere como parte de la Administración Pública y que, en principio, le sea aplicable la normativa de Derecho Público, en particular la administrativa y sus principios, con todas las consecuencias jurídicas que ello trae consigo (Art. 1º y 3º de la Ley General de la Administración Pública). (Al respecto, véase el dictamen C-127-97 de 11 de julio de 1997), especialmente en cuanto a la omisión de actuar la competencia asignada respecto al nombramiento de su representante en la Junta Directiva del Patronato Nacional de Ciegos, pues ese deber le ha sido encomendado en régimen de imperium.

    Es claro entonces, que en la medida en que la Junta de Gobierno del Colegio de Médicos y Cirujanos no haya querido designar a su representante ante la Junta Directiva del Patronato Nacional de Ciegos, y por tanto haya rehuido actuar dicha competencia -que de por sí es de ejercicio obligatorio-, todos y cada uno de los integrantes de su Junta Directiva que hubieran contribuido, en alguna medida, con dicha omisión de deberes ineludibles de la función pública que les han sido encomendados y delegados, podrían incurrir personalmente tanto en responsabilidad administrativa, como civil y hasta penal, siempre y cuando se den los supuestos legalmente establecidos al efecto, por la Ley General de la Administración Pública; es decir, cuando hayan actuado con dolo o culpa grave, aunque hayan utilizado los medios y oportunidades que le ofrece el cargo. (Arts. 199 y 210 de la Ley General de la Administración Pública).

    Según lo ha indicado anteriormente esta Procuraduría General (Dictamen C-135-2000 de 5 de diciembre del 2000 y C-055-2001 op. cit.), existen algunos casos donde la Ley expresamente califica la gravedad de la infracción, y el tipo de responsabilidad en que se incurre, como por ejemplo:

· Emisión de actos manifiestamente ilegales (art. 199)

· El que obedeciere actos manifiestamente ilegales (art. 199)

· La orden de ejecutar un acto absolutamente nulo (art. 170)

· El retardo grave e injustificado en la conclusión de un procedimiento administrativo (art. 225).

    En lo demás supuestos, incluidos la omisión de actuar con una diligencia debida o la omisión de un deber funcional, será necesario analizar, en cada caso concreto, si el servidor actuó con culpa grave o dolo, a efectos de determinar el tipo de responsabilidad.

    En todo caso, habrá que considerar si con dicha omisión el servidor produjo un daño que sólo afectó a la Administración o causó un daño a terceros, porque en el primer supuesto deberá seguirse un procedimiento administrativo a efecto de determinar la responsabilidad del funcionario y, eventualmente, proceder al cobro de la suma correspondiente, sirviendo como título ejecutivo la certificación expedida por el jerarca del ente respectivo. Mientras que en el otro caso, la Administración será solidariamente responsable junto con el funcionario (art. 201), lo que significa que el afectado puede decidir si dirige su acción contra el funcionario, la Administración, o contra ambos, sin que pueda alegarse, en los dos primeros supuestos la existencia de un litis consorcio pasivo necesario, tal y como lo ha considerado, en forma reiterada, la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte.

  Todo lo expuesto deriva de la situación planteada en su consulta, y dada la trascendencia de esos hechos en la conformación y funcionamiento de aquel órgano colegiado, nos hemos visto obligados a advertir los problemas jurídicos antes enunciados y sus posibles soluciones.

    Sin embargo, en cuanto al punto medular de su consulta; referido especialmente al procedimiento que se debe seguir para solicitarle al Colegio de Médicos que nombre, formalmente, a su representante y que éste a su vez se comprometa a asistir a las reuniones a las que se le cite, debemos indicar lo siguiente:

    En cuanto a la conformación de la Junta Directiva del Patronato Nacional de Ciegos, estamos indudablemente ante una pluralidad de centros de acción, cada uno con una competencia propia y un grado acentuado de independencia entre sí.

    Bajo esta premisa, no es posible sugerir algún medio compulsivo, más que la sujeción misma al principio de legalidad -que informa y rige el accionar administrativo-, por el cual ese Patronato pueda ordenarle a otro ente público no estatal, que ejerza eficazmente sus competencias, porque jurídicamente esto no es posible.

    Por consiguiente, bajo los principios rectores de unidad y cohesión interna de los distintos componentes de la Administración, deberán coordinarse tanto esfuerzos como acciones conjuntas, entre ese Patronato y aquel ente corporativo, con miras a enfrentar y solucionar, de manera oportuna y adecuada, la grave situación evidenciada en esta consulta; sin que ello menoscabe, en alguna forma, el principio de funcionalidad o diferenciación, en virtud del cual, cada componente de la organización tiene establecida una misión o función específica asignada.

    Finalmente, creemos conveniente aclarar un último punto indicado en su misiva, referido a las razones que diversos representantes del Colegio de Médicos han esgrimido para rehuir su designación, o bien ausentarse de las sesiones de Junta del Patronato Nacional de Ciegos.

    Según lo ha determinado la propia Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, la renuncia de un cargo, al igual que su aceptación, debe ser un acto enteramente libre (Véase al respecto la resolución Nº 1435-92 de las 12:00 horas del 29 de mayo de 1992).

    En virtud de lo anterior, es preciso indicar que aún cuando la Junta de Gobierno del Colegio de Médicos y Cirujanos designe, dentro de una relación de confianza, a su representante ante el Patronato Nacional de Ciegos, dicho integrante no está obligado a ocupar dicho cargo; al contrario, éstos pueden, en cualquier momento, disponer y manifestar unilateralmente su decisión de aceptar o no dicha designación, o bien renunciar al cargo. Admitir lo contrario sería violar el principio general de autonomía de la voluntad (Al respecto, véase la Opinión Jurídica O.J.-048-2001 de 7 de mayo del 2001).

    Pese a lo anterior, este órgano asesor estima que, de ninguna manera, el oftalmólogo designado como representante de la corporación de galenos, puede pretender justificar, ya sea su renuncia o la inasistencia a sesiones de la Junta Directiva del Patronato Nacional de Ciegos, con el simple argumento de que le resulta imposible dejar su consulta médica-hospitalaria toda una mañana, dos veces al mes; esto por cuanto en la propia Ley de creación del Patronato Nacional de Ciegos –Nº 2171 de 30 de octubre de 1957 y sus reformas- se establece en forma expresa que los diversos representantes que integran dicho consejo "gozarán de permiso con goce de salario de su respectivo patrono" (Art. 6º); y es más, dicho cuerpo normativo ratifica en el numeral 9º, que "Los miembros que integren la Junta Directiva del Patronato, tendrán derecho al permiso respectivo para realizar su labor, por parte de las instituciones y organizaciones que representen".

    Consideramos que es muy importante que el oftalmólogo designado como representante del Colegio de Médicos conozca esa autorización expresa que le concede una norma de rango legal –y por ende inexorable-, que le permite disfrutar de un permiso con goce de salario para realizar su labor.

    En definitiva, la ausencia de nombramiento del oftalmólogo representante del Colegio de Médicos y Cirujanos, en la Junta Directiva del Patronato Nacional de Ciegos, entraña un incumplimiento del deber de nombrar y, por ende, puede acarrear, eventualmente, responsabilidad del organismo que debe actuar esa competencia, concretamente, la Junta de Gobierno de aquella Corporación Profesional.

    Deberán coordinarse tanto esfuerzos como acciones conjuntas, entre ese Patronato y aquel Colegio Profesional, para solucionar, de manera oportuna y adecuada, la grave situación evidenciada en esta consulta.

    Y desde luego, el ente consultante deberá seguir las recomendaciones hechas por este órgano asesor, para revertir las nulidades de los actos y acuerdos tomados en su seno, mientras se encontraba defectuosa su integración.

    Queda así evacuada la consulta presentada.

    Con toda consideración, se suscribe atentamente,

Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

 

C.c: Dr. Eduardo Flores Montero, Presidente-Junta Directiva del Colegio de Médicos y Cirujanos.