C-172-2001

San José, 13 de junio del 2001

Ingeniero

José Joaquín Acuña Mesén

Presidente Ejecutivo

Instituto de Desarrollo Agrario

S. O

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a la solicitud planteada mediante oficio NºPE-0239, de 19 de febrero del año 2001, suscrito por su persona.

OBJETO DEL DICTAMEN

Se manifiesta literalmente en el oficio antes señalado:

"Por acuerdo número XXXI de la Sesión No. 053 celebrada el 31 de julio del 2000, la Junta Directiva ordenó iniciar los procedimientos administrativos para la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los acuerdos que autorizan la segregación y adjudicación de propiedades del IDA, a la Asociación de Servicios Nacionales Ambientalistas Agrarios-ASENAA, todo de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

En ejecución del acuerdo citado se conformó Organo Director de Procedimiento a efecto de determinar la verdad real de los hechos y emitiera la resolución de recomendación que debería tomar este Despacho en los casos que nos ocupa.

Dichos Organo, una vez iniciado el procedimiento con la participación de los afectados y antes de emitir la recomendación final, determinó que se podría estar en presencia de una Nulidad Absoluta, Evidente y Manifiesta, por lo que se le concedió audiencia a los involucrados sobre ese punto en concreto para que se manifestara lo que consideraran oportuno a sus intereses.

..."

Con dicho oficio se remitió el expediente tramitado en relación con la adjudicación hecha a la Asociación de Servicios Nacionales Ambientalistas Agrarios ( ASENAA) rotulado y numerado: 011-2000.

II. IMPROCEDENCIA DEL PRONUNCIAMIENTO EN RELACION CON EL CASO CONCRETO. INCUMPLIMIENTO DEL DEBIDO PROCESO

Según se ha establecido en forma reiterada, mediante la jurisprudencia constitucional y la jurisprudencia de este órgano técnico - consultivo, no se puede declarar la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta sin el cumplimiento previo de un procedimiento administrativo ordinario, de conformidad con los artículos 308, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.

En la especie notamos omisiones que son de carácter esencial y que impiden verter el pronunciamiento requerido en esta oportunidad. En lo fundamental, debemos precisar lo siguiente.

A. En relación con la competencia de los órganos

Entre los elementos fundamentales que conforman el debido proceso, de cumplimiento previo al pronunciamiento sobre la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en sede administrativa, se encuentra la competencia de los órganos que deben participar en el procedimiento.

Tal y como se ha establecido mediante la jurisprudencia de este órgano consultivo, (véanse, entre otros: dictámenes números C-166-85 de 22 de julio de 1985 y C-173-95 de 7 de agosto de 1995 - en el cual se analiza en forma detallada todo el procedimiento- y directriz NºPGR-1207-2000, de 16 de agosto del año 2000), el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en sede administrativa, es el que tiene la competencia para nombrar el órgano director del procedimiento administrativo y para decidir el envío del expediente, mediante el cual se ha documentado la investigación instruida, a este Despacho.

En el caso del Instituto de Desarrollo Agrario el órgano competente es la Junta Directiva y, podemos corroborar en el expediente, con el cual se pretende substanciar la existencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, que no consta acuerdo de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario mediante el cual ese órgano haya tomado la decisión de remitir el expediente a este Despacho.

B. En relación con los deberes del Organo Director del Procedimiento

El órgano Director del Procedimiento es un órgano instructor y tiene, entre otros deberes, los de:

"...adoptar todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias, aún si no han sido propuestas por las partes y aún contra la voluntad de ellas. Lo anterior con el fin de verificar de la forma más fiel y completa, los hechos que sirven de motivo al acto final. (Artículo 221)..." (Dictamen NºC-173, antes citado. El énfasis es nuestro)

En la especie, se da una carencia absoluta de instrucción en relación con el contenido del acto cuyo examen se pide. En lo fundamental, no se encuentra en los autos ningún elemento técnico que permita establecer la naturaleza del bien adjudicado.

C. En relación con las formalidades substanciales

Además, tal y como se desprende de la Ley General de la Administración Pública y como se lo ha explicado reiteradamente la Procuraduría General de la República:

"...El órgano director debe observar las formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública. Así, por ejemplo, el numeral 247 del mismo cuerpo legal se refiere a la nulidad de la comunicación de actos del procedimiento, y el artículo 254 a la nulidad de la citación...

...Debe garantizar el derecho de defensa de las partes. Por ejemplo permitirles el acceso al expediente (Artículo 217)...

...Las partes, sus representantes y cualquier abogado, tendrán derecho en cualquier fase del procedimiento a examinar, leer y copiar cualquier pieza del expediente, así como a pedir su certificación, (el costo de las copias y certificaciones a cargo del petente) con las salvedades que indica el artículo 273 de la Ley General de la Administración Pública (artículo 272)...

...El órgano director debe tomar en consideración que las reglas establecidas en los artículos 239 al 247 acerca de la comunicación de los actos del procedimiento deben ser observadas. Destaca dentro del articulado el numeral 245 que indica que la notificación debe contener el texto íntegro del acto con indicación de los recursos procedentes, del órgano que los resolverá, de aquél ante el cual deberán interponerse y del plazo para interponerlos...

...Asimismo debe observar las reglas establecidas en los artículos 248 a 254 acerca de las citaciones..." (Ibidem.).

Ello es fundamental para que se cumpla la garantía del derecho a la defensa. Sin embargo, en la especie podemos notar omisiones y ambigüedades en relación con elementos substanciales. Así:

No consta que se haya hecho la citación, con observancia del Ordenamiento Jurídico. A folio 26 vto. aparece la constancia de una supuesta notificación al presunto representante de la asociación a quien se le hizo la adjudicación cuestionada pero, no es posible saber con base en ella que fue lo qué se notificó.

No consta documento idóneo que acredite la personería de la Asociación Servicios Nacionales Ambientalistas Agrarios (ASENAA).

La persona a quien el Organo Director tuvo por representante legal de la asociación adjudicataria, con fecha 14 de febrero (el mismo día de comparencia) presenta un escrito en los que se refiere a dos puntos. En el primero, solicita afectar al procedimiento a todos los funcionarios involucrados en la tramitación del acuerdo de adjudicación y en el segundo, advierte no ser el representante de la asociación.

Según el acta de la audiencia oral, de las 13:30 horas del 14 de febrero del año 2001, el representante de la asociación estuvo ausente. El Organo Director dijo que resolvió una de las alegaciones formuladas por el supuesto representante de ASENAA, la referida a la personería de la adjudicataria, en los términos siguientes:

"...De conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley de asociaciones número 218 del 8 de agosto de 1939 y sus Reformas, la Asociación que no renueve su Organo Directivo dentro del año siguiente al término señalado por los estatutos, quedará extinguida. Esa misma decisión legislativa quedó plasmada en la reforma a la Ley de 1997. Que en su artículo 97 indica que:

"Art.97: Causas de disolución de las asociaciones:

a)...b)...c)...d)...e)...f) Por no haber inscrito el órgano directivo dentro del año siguiente al vencimiento del término señalado en el estatuto para el ejercicio del mismo..."

Como se desprende de lo anterior, el espíritu de la norma es no dejar espacios dentro de la vigencia de la organización en los cuales se puedan ejecutar actos sin que existan los personeros a los cuales imputarles la responsabilidad de los mismos, de modo que en el caso presente se tiene por extinguida la Asociación para todos los efectos de este procedimiento. Una vez resuelto lo pertinente a la falta de apersonamiento, se procede a..." ( el énfasis no es del original)

De lo anteriormente transcrito, es de relevancia manifestar lo siguiente:

4.1 Con base en el Sistema de Legislación Vigente (SINALEVI) componte del SCIJ (Sistema Costarricense de Información Jurídica), el texto vigente del artículo 13 la Ley de Asociaciones N° 218 del 8 de agosto de 1939 y sus reformas, es el siguiente:

"Artículo 13.- La asociación se extingue:

a) Cuando el número de asociados elegibles sea inferior al necesario para integrar el órgano directivo.

b) Si fuere disuelta por la autoridad por haberse comprobado alguno de los extremos señalados en el artículo 27.

c) Una vez conseguido el fin temporal o transitorio para el cual fue fundada, o imposibilitada legal o materialmente dicha consecución. Y

d) Por privación de su capacidad jurídica como consecuencia de la declaratoria de insolvencia o concurso; de variación en el objeto perseguido; del cambio de su naturaleza en su personería jurídica o por

no haber renovado el órgano directivo en el año siguiente al término señalado en los estatutos para el ejercicio del mismo."

Dado el criterio incorrecto externado por el Organo Director en cuanto a la supuesta extinción de la Asociación de Servicios Ambientales Agrarios ( ASENAA), creemos necesario advertir que al resolver de modo anómalo la no comparecencia de la asociación adjudicataria, se podría viciar de nulidad el presente procedimiento administrativo.

Lo anterior, acontece por la no distinción de los conceptos doctrinarios de personería y capacidad de las personas jurídica, y de modo particular, el de las asociaciones. De nuestra jurisprudencia administrativa, consideramos oportuno, citar lo que para el punto interesa:

" NACIMIENTO DE LAS ASOCIACIONES

La Ley de Asociaciones (Nº 218 de 8 de agosto de 1939 y sus

reformas) dispone en lo que nos interesa:

" Artículo 5.- ...La personería jurídica de la

asociación así como la de sus representantes se adquiere

con su inscripción..."

Es claro, que de conformidad con el citado artículo, estamos

en presencia de una persona jurídica a la cual el Estado le

reconoce su existencia, esto es, otorgándole personería jurídica,

cuando la misma sea inscrita en el Registro de Asociaciones.

" Por todo lo expuesto podemos afirmar que son personas

jurídicas las realidades sociales a las que el Estado

reconoce o atribuye individualidad propia, distinta de

sus elementos componentes, sujetos de derechos y deberes

y con capacidad de obrar en el tráfico por medio de sus

órganos o representantes... Es ésta la esencia de la

personificación de determinadas realidades sociales.

Además, la mencionada personificación es también un

expediente técnico. Evita que la agrupación de personas

funcione como una suma de las mismas en cada relación

jurídica... El expediente técnico de la personalidad

facilita el funcionamiento de la asociación y la

fundación, evitando la creación de múltiples relaciones

jurídicas por cada actuación de la vida jurídica". (Luis

Diez-Picazo y Antonio Guillón, Sistema de Derecho Civil,

Volumen I, pág. 540).

Como consecuencia del otorgamiento de la personería jurídica,

nuestro ordenamiento prevé la capacidad jurídica, sin que se puedan consideran como sinónimos, sino que uno es consecuencia del otro, pero la capacidad puede estar restringida o modificada.

Dicha afirmación encuentra fundamento en el artículo 36 del

Código Civil, que a la letra dice:

" La capacidad jurídica es inherente a toda persona

durante su existencia de un modo absoluto y general.

Respecto de las personas físicas, se modifica o

limita por su edad, o por su incapacidad física o legal,

conforme a la ley. En las personas jurídicas, por la ley

que las regula".

Doctrinariamente, también se distingue entre la existencia de

una persona jurídica y la capacidad de ésta.

" La identificación entre capacidad jurídica y

subjetividad sin embargo, no tiene carácter absoluto.

El sujeto jurídico tiene un puesto en las normas que no

se limita al efecto jurídico; es un elemento estructural

que conecta el hecho con el efecto. Antes de la

verificación del efecto se debe saber a cuál sujeto se

ha de atribuir la situación jurídica; para ello se debe

considerar el momento causal. El efecto se conecta al

hecho por medio de los sujetos que son portadores del

interés jurídicamente garantizado. La identificación

del sujeto portador del interés ocurre en el momento del

hecho. Así, existe un diverso ámbito normativo de

presencia del sujeto (en el hecho y en el efecto),

mientras que, ser jurídicamente capaz indica solamente

la presencia del sujeto en el efecto, en consecuencia:

la capacidad jurídica tiene un ámbito más restringido que

la subjetividad, el ámbito del efecto jurídico." (Víctor

Pérez Vargas, Derecho Privado, Segunda Edición, 1991,

pág. 38).

Así las cosas, tenemos que una persona jurídica puede existir

aunque tenga su capacidad limitada o modificada.

Llevando lo anteriormente expuesto al caso concreto, tenemos

que por disposición legal, las asociaciones nacen, sea, adquieren

personería jurídica con la inscripción en el Registro

correspondiente y, como consecuencia de ello, adquieren capacidad

jurídica (aunque limitada por lo dispuesto en el artículo 43 del

Código Civil).( C-033-92) ( el énfasis no es del original)

Sobre la causas de extinción y el procedimiento que de conformidad con el ordenamiento jurídico ha de seguirse para tal propósito, nuestra jurisprudencia administrativa también ha dicho que:

EXTINCION Y DISOLUCION DE LAS ASOCIACIONES

Conviene realizar algunas consideraciones en torno a los

conceptos de disolución y extinción. El significado jurídico que

se la ha dado a esos términos, lo recoger Cabanellas, en su

diccionario, indicando:

"DISOLUCION. acción o efecto de disolver//Separación,

desunión.//Destrucción de un vínculo.//Término de una

relación contractual, especialmente cuando no se debe al

cumplimiento del fin o plazo.//Resolución, extinción,

conclusión.//Relajación o licencia en materia de

costumbres.// (Guillermo Cabanellas, Diccionario de

Derecho Usual, Tomo I, pág. 721).

"EXTINCION. Cese, cesación, término, conclusión,

desaparición de una persona, cosa, situación o relación

y, a veces, de sus efectos y consecuencias también."

(Guillermo Cabanellas, Diccionario de Derecho Usual, Tomo

II, pág. 156).

Como puede verse no son términos a los que se les de un trato

totalmente diferente, sino que, por el contrario, se asimila el

término disolución al de extinción, aunque consideramos que en

estricto sentido podría haber sus diferencias entre uno y otro,

pero dependiendo del tratamiento que se le dé en un determinado

cuerpo normativo a los mismos, como posteriormente se analizará

para el caso concreto.

A mayor abundamiento, tenemos que el ilustre tratadista

nacional Alberto Brenes Córdoba, se refiera a ellas en los

siguientes términos:

" Salvo algún caso especial, como lo es el de las

fundaciones, la personalidad jurídica de las

organizaciones sociales llega a extinguirse, de manera

similar a lo que les ocurre a los hombres al morir.

Causas de extinción comunes a las personas jurídicas

privadas son: el haberse alcanzado el fin para el cual

se constituyó o el tornarse imposible la consecución de

este fin; el haber expirado el plazo por el cual fue

constituida y también el que los miembros de la persona

jurídica tomen un acuerdo disolviéndola.

Aparte de estas causas generales, los distintos

tipos de personas jurídicas privadas poseen, de acuerdo

con su especiales regímenes legales, otras causas de

extinción. Así, por ejemplo, las sociedades mercantiles

se extinguen por la pérdida definitiva que sufran d más

de la mitad de su capital social, y también el Poder

Ejecutivo puede decretar la disolución de una asociación

o sindicato, a manera de sanción, cuando éstos han

incumplido ciertos deberes legales." (Alberto Brenes

Córdoba, Tratado de las Personas, Volumen I, pág. 247).

Particularmente, en la Ley de Asociaciones, para el supuesto

concreto que nos ocupa, al referirse expresamente el artículo 27

a los supuestos del artículo 13 inciso d) unió los efectos de una

a la otra, como a continuación se estudiará.

Teniendo en cuenta lo expuesto hasta aquí, conviene detenernos

a analizar la forma en que se extinguen las asociaciones y sus

consecuencias.

Para ello conviene repasar la normativa que sobre el punto

existe en la Ley de Asociaciones.

" Artículo 13.- La asociación se extingue:

...d) Por privación de su capacidad jurídica como

consecuencia de la declaratoria de insolvencia o

concurso; de variación en el objeto perseguido; del

cambio de su naturaleza en su personería jurídica, o

por no haber renovado el órgano directivo en el año

siguiente al término señalado en los estatutos para el

ejercicio del mismo."

" Artículo 20.- Las reformas totales o parciales de los

estatutos deberán sufrir los mismos trámites que señala

el artículo anterior y no surtirán efecto alguno respecto

de terceros mientras no estén inscritos en el Registro

de Asociaciones.

La disolución de una asociación deberá también

inscribirse en el citado Registro y publicarse en el

Diario Oficial."

" Artículo 27.- La autoridad será la única

competente para decretar, antes de la expiración del

término natural, la disolución de las asociaciones

constituidas con arreglo a esta ley, cuando se lo

pidan los dos tercios o más de los asociados o cuando

concurran las circunstancias que indican los incisos a),

c) y d) del artículo 13. Decretada la disolución se

procederá en la forma en que indica el artículo 14

y el Tribunal lo comunicará al Registro de

Asociaciones para la inscripción de esa

circunstancia." (Todos los resaltados son nuestros).

El artículo 13 anteriormente transcrito establece, en lo que

nos interesa, que la asociación se extingue por privación de su

capacidad jurídica, como consecuencia de no haber renovado el

órgano directivo en el año siguiente al término señalado en los

estatutos para el ejercicio del mismo.

Ahora bien, en ese artículo se castiga el hecho de no renovar

el órgano director en el plazo señalado con una pérdida de la

capacidad jurídica, que da lugar a la extinción de la

asociación. Lo que puede tenerse presente, es que la pérdida

de la capacidad jurídica no implica automáticamente, para este caso

-por las razones que a continuación se expondrán-, la pérdida de

la personería jurídica, sea, la inexistencia de la asociación.

Nótese, que el legislador, estableció un requisito de eficacia

para tener por disuelta una asociación (al relacionarse los

artículos 13 y 27 de la Ley de Asociaciones), siendo éste el que

se procediera a la disolución de la asociación y se inscribiera -

en el supuesto que nos ocupa- por orden la autoridad judicial, la

disolución de la asociación en el Registro correspondiente. Por

lo tanto, es con la disolución que termina la etapa de actuación

activa, material y jurídicamente, pero, la extinción plena se opera

hasta que se produzca la inscripción de la liquidación.

Consideramos que la interpretación anterior es concordante con

el artículo 10 del Código Civil que indica que "Las normas se

interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación

con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la

realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo

fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas", ya que si el

legislador optó por crear una persona jurídica a través de la

inscripción el Registro, es también por esa forma (de acuerdo con

la relación de normas transcritas anteriormente) que se debe poner

fin a la existencia de una persona jurídica, sea, por la

cancelación en el respectivo Registro. Consideramos que lo

anterior, es asimismo congruente con el principio de seguridad

registral. (C-033-92) (el énfasis es nuestro)

La disolución de las personas jurídicas en general, entre ellas las asociaciones, ocurre únicamente mediante resolución judicial:

"De conformidad con la normativa y jurisprudencia

anteriormente transcrita, se debe llegar necesariamente a la

conclusión de que, en los supuestos previstos por los incisos a),

b) y d) del artículo 13 de la Ley de Asociaciones, las

asociaciones se extinguen cuando la autoridad judicial así lo

determine en sentencia y se ordena inscribir en el Registro

correspondiente. Es decir, a pesar de que pueda haberse llegado

a verificar el supuesto de hecho previsto por la ley para que se

dé la disolución de la entidad, ésta no opera de pleno derecho sino

únicamente en virtud del mandato judicial.

Ahora bien, partiendo de que mientras no se haya decretado la

disolución de una asociación en la forma prevista por la Ley, la

misma existe jurídicamente.

2.- Partiendo entonces, de que una asociación sólo se extingue

cuando exista un mandato judicial en ese sentido -que debe

inscribirse en el Registro de Asociaciones- tenemos que si no se

ha realizado ese procedimiento, la misma existe y mantiene su

capacidad jurídica". (C- 181-95)

Cabe indicar, que el artículo 34 de la Ley de Asociaciones, aúna a las causales de disolución de estas personas jurídica otras, entre las que está la ilicitud, como se transcribe a continuación:

"Artículo 34.- Serán tenidas como asociaciones ilícitas y en

consecuencia se decretará su disolución, cuando:

1º.- .....

2º.- ....

3º.- Aparezca que la asociación se formó para encubrir fines

distintos de los consignados en los estatutos".

Finalmente, es oportuno agregar a las presentes notas que el mecanismo legal de disolución de las personas jurídicas regula también la disposición de sus bienes. ( Puede consultarse la Opinión Jurídica OJ- 064-96).

D. Consideraciones finales

Se puede notar, que el expediente en su mayoría está formado con fotocopias de documentos y que éstas no fueron certificadas. No es posible sustentar un pronunciamiento con base en fotocopias de documentos que podrían considerarse de relevancia para el mismo.

CONCLUSIÓN

Dado el incumplimiento del debido proceso, tanto en relación con el derecho de defensa, como en cuanto a la substanciación insuficiente que se manifiesta en los autos, no procede el análisis sobre la posibilidad de la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en esta oportunidad, sin perjuicio de un posterior examen en caso de que se enderezara el procedimiento con la debida observancia del Ordenamiento Jurídico.

Devolvemos a su Despacho el expediente administrativo relacionado.

Atentamente,

Licda. María Gerarda Arias Méndez              Licda. Clara Villegas Ramírez

Procuradora de Hacienda                             Asistente Abogada