C-076-2001

19 de marzo del año 2001

 

Señor

José Antonio Rodríguez Corrales

Director General

Servicio Nacional de Aduanas

Presente

 

Estimado señor:

    Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a consulta planteada por su Despacho mediante oficio NºDIV-REG-1169-2000, de 5 de diciembre del año 2000.

OBJETO DE LA CONSULTA

    Expresamente se pide a este órgano consultivo:

"...emitir criterio sobre la viabilidad de autorizar como Auxiliares de la Función Pública Aduanera a personas que tienen juzgamientos ante el Registro de Delincuentes..."

PRONUNCIAMIENTO

1. Sobre la limitación de los derechos fundamentales

Las limitaciones de los derechos fundamentales son posibles pero, únicamente, según las condiciones que se establecen en la misma Carta Magna.

La Sala Constitucional se ha pronunciado en forma reiterada sobre esta posibilidad. Entre otras, pueden consultarse las sentencias números: Nº3173-93, de las 14:57 horas del 6 de julio de 1993 y 4205-96, de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996.

2. Los requisitos para el desempeño del cargo de Auxiliar de la Función Pública Aduanera

    Según el artículo 28 de la Ley Nº7557, de 20 de octubre de 1995 (Ley General de Aduanas):

"Son auxiliares de la función pública aduanera las personas físicas o

jurídicas, públicas o privadas, que habitualmente efectúan operaciones de carácter aduanero, en nombre propio o en representación de terceros, ante el Servicio Nacional de Aduanas."

    Mediante el artículo 29 de la misma ley, la Ley condiciona la función aduanera auxiliar mediante la exigencia del cumplimiento de "requisitos generales" en los siguientes términos:

"...

Para poder operar como auxiliares, las personas deberán tener

capacidad legal para actuar y estar anotadas en el registro de auxiliares que establezca la autoridad aduanera; además, deberán encontrarse al día en el pago de sus obligaciones tributarias, multas y demás cargos y cumplir con los requisitos específicos establecidos en esta ley, sus reglamentos y los que disponga la resolución administrativa que los autorice como auxiliares.

El auxiliar que, luego de haber sido autorizado, deje de cumplir con algún requisito, general o específico, no podrá operar como tal hasta que no demuestre haber subsanado el incumplimiento.

..."

    Igualmente, en relación específica con los agentes aduaneros, se ordena en el artículo 33:

".- Concepto

El agente aduanero es el profesional auxiliar de la función pública

aduanera, autorizado por el Ministerio de Hacienda para actuar, en su carácter de persona natural, con las condiciones y requisitos establecidos en el Código Aduanero Uniforme Centroamericano y esta ley, en la prestación habitual de servicios a terceros, en los trámites, regímenes y las operaciones aduaneras.

El agente aduanero es el representante legal de su mandante para las actuaciones y notificaciones del despacho aduanero y los actos que deriven de él. En ese carácter, es responsable civil ante su mandante por las lesiones patrimoniales que surjan como consecuencia del cumplimiento de su mandato.

El agente aduanero y demás auxiliares serán responsables, patrimonialmente, ante el fisco, por las infracciones y los delitos en que incurran sus asistentes acreditados ante la Dirección General de Aduanas.

..."

    Y, de conformidad con el artículo 34 de la misma ley, se exigen como requisitos para el ejercicio de la función de "agente aduanero":

"...

Además de los requisitos establecidos en el artículo 29 de esta ley, para ser autorizadas como agentes aduaneros, las personas físicas requieren haber obtenido como mínimo el grado universitario de bachillerato en administración aduanera. Igualmente, podrán serlo personas con el grado de licenciatura en comercio internacional, derecho o administración pública, previa aprobación de un examen de competencia en el área aduanera que el Ministerio de Hacienda deberá aplicar anualmente en coordinación con la Dirección General de Aduanas.

Ninguna persona física será autorizada, reconocida ni podrá ejercer

la correduría aduanera ante el Servicio Nacional de Aduanas, si no ha caucionado su responsabilidad con el fisco. La Dirección General de Aduanas fijará el monto global de la caución, de acuerdo con la siguiente base de cálculo:

a) Por la aduana en que se preste o se vaya a prestar el mayor servicio, diez mil pesos centroamericanos o su equivalente en moneda nacional.

b) Por las demás aduanas ante las cuales actúe o vaya a actuar, no menos de cinco mil ni más de ocho mil pesos centroamericanos o su equivalente en moneda nacional. En este caso, la fijación deberá contar con la aprobación o el refrendo del Ministerio de Hacienda.

c) Cuando el agente aduanero solicite autorización para la declaración del tránsito aduanero interno, adicionalmente deberá rendir garantía global o contratar el seguro correspondiente que responda ante el Estado por las responsabilidades tributarias eventuales derivadas de su operación, por un monto de cincuenta mil pesos centroamericanos o su equivalente en moneda nacional.

El monto de la caución o el seguro será actualizado anualmente. Las cauciones deberán rendirse mediante los siguientes instrumentos: cheque certificado, garantía de cumplimiento otorgada por cualquiera de las entidades financieras registradas y controladas por la Auditoría General de Entidades Financieras, fondos de fideicomiso autorizados por la Comisión Nacional de Valores, bono de garantía otorgado por el Instituto Nacional de Seguros u otros medios que fije el reglamento de esta ley, siempre que aseguren el pago inmediato del monto garantizado.

..."

    Correlativamente, en el Reglamento a la Ley General de Aduanas, con el artículo 78 se dispone:

"...Documentos que deben acompañarse a la solicitud.

Sin perjuicio de lo dispuesto específicamente para cada Auxiliar, a la solicitud a que se refiere el artículo anterior, deberán adjuntarse los siguientes documentos.

...

h. Certificación del Registro de Delincuentes.

..."

    Con el artículo 79 del mismo reglamento, se dispone:

"...

Procedimiento de autorización"

Presentada la solicitud , la dirección general verificará el cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 77 de este reglamento y emitirá el acto de autorización o de rechazo, según corresponda , dentro del plazo de un mes contado a partir de la recepción de la solicitud.

En caso que la petición haya sido presentada en forma defectuosa, en los términos de los artículos 264 y 287 de la Ley General de la Administración Pública, se otorgará un plazo de diez días hábiles para su subsanación.

..."

    Y, de conformidad con los artículos 86 y 87 del mismo reglamento, en relación con el "Registro de Auxiliares" establece:

"...

...Información que contendrá el Registro

    El Registro de Auxiliares contendrá la siguiente información:

...

f) Procesos definitivos o pendientes de resolución relativos a sanciones y condenas impuestas al Auxiliar.

Artículo 87.-Anotación de procesos pendientes

El órgano competente deberá anotar en el Registro de auxiliares, cualquier proceso pendiente

..."

    Como se puede corroborar, la conducta que se ordena mediante el artículo 78 del Reglamento de la Ley General de Aduanas es la presentación, junto con la solicitud respectiva, de la "Certificación del Registro de Delincuentes". No se establece, ni en el Reglamento ni en la Ley General de Aduanas, la ausencia de antecedentes penales como condición para obtener la autorización con agente auxiliar.

C. Imposibilidad constitucional de una interpretación en forma amplia

    Dado que la eventual negación de la autorización implica una restricción de derechos fundamentales (ya sea que se aprecie la función de los "Auxiliares de la Función Pública Aduanera" como desempeño de un cargo público, strictu sensu, o, bien, como el ejercicio de una profesión), el requisito de la exigencia de la certificación no se puede interpretar en forma amplia. Consecuentemente, no se podría inferir de la simple exigencia de la certificación la autorización para la negación de la autorización.

    Ello se tornaría más irrazonable si consideramos los límites de la Potestad Reglamentaria, el Principio de Reserva Legal y la naturaleza de la potestad punitiva del Estado, cuyo ejercicio se documenta parcialmente con el Registro Judicial de Delincuentes.

    Como sabemos, y también lo ha desarrollado la Sala Constitucional, en forma extensa y reiterada: el reglamento nunca puede ir más allá de la Ley; la limitación de los derechos fundamentales es reserva de ley y, la naturaleza de los antecedentes penales, entre otros factores, determina que los efectos de su registro sean restrictivos y (considerando la necesidad constitucional de la razonabilidad del castigo punitivo) la valoración de los antecedentes como impedimento para ejercer un derecho fundamental, aparte de que requiere de la atribución mediante norma legal, es de carácter muy excepcional.

1. La aplicación del Principio de Reserva Legal y Los límites de la Potestad Reglamentaria, en relación con la restricción de los derechos fundamentales

La jurisprudencia constitucional en relación con la imperatividad constitucional de estos principios es abundante. Entre otros pronunciamientos, pueden consultarse las sentencias números: 02645-98, de las 15:33 horas del 21 de abril de 1998 y 07967-98, de las 15:00 horas del 11 de noviembre de 1998.

En lo que interesa, dispuso la Sala en la primera de las sentencias antes citada:

"...

VI. DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA REGULACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. Efectivamente llevan razón los accionantes, en cuanto señalan que la regulación y limitación de los derechos fundamentales no puede ser objeto de un reglamento, tal y como ha indicado esta Sala en forma reiterada, entre otras, en la sentencia número 3173-93, de las catorce horas con cincuenta minutos del seis de julio de mil novecientos noventa y tres, que en lo conducente determinó:

"VI. El régimen de los derechos y libertades fundamentales es materia de reserva de la ley. Este principio tiene rango constitucional (artículo 39 de la Constitución); rango legal, en este sentido se encuentra consagrado expresamente en la Ley General de Administración Pública - el régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley» (artículo 19); los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas similares» (artículo 124)-, y también tiene reconocimiento jurisprudencial, tanto constitucional como administrativo, que han declarado aplicables a la materia disciplinaria, las garantías de la legalidad penal. Lo anterior da lugar a cuatro corolarios de la mayor importancia para la correcta consideración de la presente acción de inconstitucionalidad, a saber:

a.) En primer lugar, el principio mismo de "reserva de ley", del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el pronunciamiento previsto en la Constitución, para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales, todo, por supuesto en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables -;

b.) En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas, ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su "contenido esencial"-;

c.) En tercero, que ni aun en los reglamentos ejecutivos, ni mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer, de donde resulta una nueva consecuencia esencial:

d.) Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley» (ver sentencia número 3550-92)."

Sin embargo, también está reconocida la potestad reglamentaria al Poder Ejecutivo, en virtud de la cual, resulta válido que mediante decreto ejecutivo se desarrollen las leyes, siempre dentro de los límites constitucionales señalados con anterioridad por este Tribunal:

"[...] la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta [...]

[...] Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues si así se no fuere, el Ejecutivo se convierte en legislador" (sentencia número 2994-93, de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres)..." (Sentencia Nº02645-98. El énfasis es nuestro. En el mismo sentido, la sentencia Nº7967).

2. La restricción de los efectos de los antecedentes penales al amparo de la Carta Magna

    La Sala Constitucional también se ha pronunciado en forma reiterada, clara y precisa, en relación con la restricción de los efectos de los antecedentes penales.

    La aplicación de los antecedentes penales, como impedimento para el ejercicio de un derecho fundamental, se convierte en una consecuencia del delito que es ilegítima en el tanto en que no se encuentre establecida mediante ley o que, aun siéndolo, esta sea ofensiva de la Carta Magna. Por otro lado, la inscripción en el Registro Judicial de Delincuentes constituye una consecuencia que el Ordenamiento Jurídico atribuye a la comisión del delito y, como tal, sus efectos deben ser restringidos, dentro de los límites legales mediante el cual se regula esa actividad.

    Constituyen antecedentes importantes las sentencias números: 1438-92, de las 15:00 horas del 2 de junio de 1992; 1004-94, de las 9:48 horas del 18 de febrero de 1994; 1960-94, de las 11:12 horas del 22 de abril de 1994; 5374-94, de las 11:39 horas del 16 de septiembre de 1994; 4269-95, de las 18:30 horas del 18 de agosto de 1995 y 08218-98, de las 16:00 horas del 18 de noviembre de 1998.

    Así, con oportunidad de la declaratoria de inconstitucionalidad parcial de los artículos 11 de la Ley Nº6723, de 10 de marzo de 1982 (Ley de Registro y Archivos Judiciales) y 277 de la Ley Nº5377, de 19 de octubre de 1973 (Código de Procedimientos Penales), la Sala se pronunció diciendo en lo que interesa:

"...según ley número 6723 de diez de marzo de mil novecientos ochenta y dos, la que en su artículo 11, al disponer sobre la cancelación de los asientos de los convictos, señala que ello procede cuando transcurrieren diez años desde el cumplimiento de la condena sin efectuarse nueva inscripción, pero indica de seguido que "Sin embargo, estos asientos se certificarán en los casos en que la solicitud provenga de los tribunales o del Ministerio Público", sin señalar fecha alguna para que respecto a esas instancias judiciales, funcione efectivamente la cancelación acordada en el señalado artículo. La norma, en cuanto a la posibilidad de certificación, sin importar el tiempo transcurrido desde la condenatoria o desde el cumplimiento de la sanción, en los casos en que la solicitud provenga de las autoridades judiciales, es inconstitucional, pues la inscripción es una consecuencia propia del fallo condenatorio por delito (artículo 5 de la Ley número 6723), y al mantenerse vigente durante toda la vida del condenado, contraviene el artículo 40 de la Constitución en cuanto en el se proscriben las penas perpetuas. Si la inscripción no se cancela y surte su efecto durante toda la vida del convicto, una parte de la sanción que se le impuso por el hecho - la inscripción en el Registro Judicial de Delincuentes -, resulta perpetua. Esta inconstitucionalidad debe ser ahora reconocida en ejercicio de la facultad que se le confiere a la Sala en el articulo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues como ya se indicó, la reincidencia no es por sí inconstitucional, pero sus efectos pueden resultarlo, caso de ser lesivos a derechos fundamentales. Lo anterior conlleva a que deba reconocerse la inconstitucionalidad de la citada norma de la ley número 6723, en la que se posibilita tomar en consideración la reincidencia como un parámetro propio de la fijación de la pena, por siempre, por la no prescripción de la inscripción para fines jurisdiccionales y así debe declararse.

...Xo .- La accionante estima, además, que son inconstitucionales, los artículos 277 y 298 del Código de Procedimientos Penales, en cuanto en ellos se toma en consideración la reincidencia para negar la excarcelación o se permite al juez indagar sobre los antecedentes del encausado. Disponen, en lo que interesa, dichas normas:

"Artículo 277.- Después de proceder conforme al articulo 189, el Juez pedirá al imputado que le dé su nombre, apellido, o apodo, edad, estado y si fuere casado indicará el nombre del cónyuge, profesión u oficio, nacionalidad, lugar de nacimiento; además indicará domicilio, principales lugares de residencia anteriores y condiciones de vida; nombre, estado, profesión u oficio de los padres; si ha sido procesado, y en su caso, por qué causa, por qué tribunal, que sentencia recayó y si ella fue cumplida. Le solicitará también su cédula de identidad y si no la mostrare, pedirá la certificación de la misma al Registro Electoral."

...

XIo.- La frase: "si ha sido procesado, y en su caso, por qué causa, por qué tribunal, qué sentencia recayó y si ella fue cumplida" es inconstitucional, pues contraviene abiertamente lo reglado en el artículo 36 de la Carta Magna. Según los términos del Código de Procedimientos Penales, después de que se realiza el interrogatorio de identificación, al imputado se le advierte que puede abstenerse de declarar, sin que su silencio implique una presunción de culpabilidad, pero ya ha debido de indicar, al realizarse el interrogatorio de identificación, si ha sido procesado y en su caso, por qué causa, por qué tribunal, qué sentencia se le impuso y si ella fue descontada o no, con ello está declarando en su contra, pues la reincidencia, puede ser tomada en consideración para fijar su grado de responsabilidad penal, según ya quedó analizado, o negarle su derecho a la excarcelación. El artículo 36 es absolutamente claro, nadie está obligado a declarar en su contra y la señalada obligación establecida en el artículo 277, es una declaración en contra de intereses propios del encartado, lo que contraviene también lo dispuesto en el numeral 39 constitucional, dado que según sus términos, es al Estado a quien corresponde la demostración de los hechos atribuidos y todas las circunstancias que alrededor de ellos gravitan, por ello es obligación del instructor, del investigador policial y del Ministerio Público aportar prueba sobre los antecedentes del encausado, pero no corresponde a éste facilitar la investigación de los hechos que se le atribuyen o su responsabilidad en ellos. Como ya se apuntó, la señalada frase es inconstitucional y así debe declararse..." (Sentencia 1438-92. El énfasis es nuestro. En el mismo sentido, la sentencia Nº1960-94.).

    Igualmente, con oportunidad del examen de la constitucionalidad de la exigencia de ausencia de antecedentes penales, según la Ley Nº6122, de 17 de noviembre de 1977 (Ley para garantizar al País mayor Seguridad y Orden):

"...

II).- ...Como ya lo ha indicado este Tribunal en otras ocasiones, cuando los derechos reconocidos por la Constitución Política son objeto de alguna reglamentación, necesariamente se reducen y ello es posible, se ha sostenido también reiteradamente, en el tanto se respete su contenido esencial. Las actividades de los particulares pueden ser reglamentadas en la misma proporción que la propia Constitución Política lo admita y en la medida que lo requieran la moral, el orden público y la defensa de los derechos de terceros, es decir, el bienestar general. Para el caso concreto, la Ley No. 6122 establece que las personas que deseen instalar un taller para el desarme de vehículos, deben contar con una autorización especial, para cuya concesión el Estado exige, entre otros requisitos, no tener condenas anteriores por delitos contra la propiedad o la buena fe de los negocios. Conforme se ha venido indicando, la libertad de comercio puede ser reglamentada en la proporción que lo requieran la defensa de los derechos de terceros y el bien común y en el tanto las restricciones resulten razonables y no desconozcan su propia sustancia. Corresponde ahora establecer si el exigir, a quien desee instalar un taller de desmantelamiento de vehículos un limpio historial delictivo, enmarca dentro de los supuestos anteriores.

III).- Estima la Sala, que la exigencia de la norma impugnada, que dispone que la persona física que se dedica a una actividad de esta naturaleza, deba contar con un limpio antecedente delictivo, resulta excesiva y en consecuencia, irrazonable -y la razonabilidad de la ley integra el debido proceso sustantivo- por lo que de seguido se indica. En el Código Penal el legislador no ha establecido una inhabilitación para el trabajo o el ejercicio del comercio a los que resulten condenados por delitos contra la propiedad o la buena fe de los negocios, de manera que si la ley cuestionada en su artículo 4 faculta a los Gobernadores de Provincia para que por acto administrativo, impongan al condenado por tales delitos una inhabilitación especial para el ejercicio de una actividad comercial, a juicio de la Sala se ha rebasado el límite de lo razonable, para caer en un exceso legal contrario al espíritu de la propia Constitución Política. Pero además, la norma resulta también desproporcionada, en tanto constituye un nuevo castigo por hechos que ya fueron juzgados y cuya pena fue oportunamente cumplida por el sentenciado. Es inadmisible, para el Derecho de la Constitución, que por acto administrativo se imponga una inhabilitación para el ejercicio de una actividad, si tal sanción no fue impuesta en la sentencia condenatoria, con el agravante que ese límite al ejercicio de derechos, es perpetuo. El requisito que establece la ley resulta innecesario para la protección de los derechos de terceros, habida cuenta que son los particulares los llamados a elegir con quién contratan un servicio como el que se describe en el artículo impugnado; y a mayor abundamiento, tómese en cuenta que el requisito que se pide a las personas físicas, cede en sus efectos si se trata de personas jurídicas y consecuentemente, se presenta el absurdo de que para que las personas físicas sean propietarias de un taller de esta naturaleza, deben contar con un limpio historial delictivo, requisito que no se exige en los casos de sociedades o empresas, independientemente de quiénes sean sus socios o representantes. Tal y como ha quedado expuesto, el artículo 4 de la ley cuestionado establece una limitación irrazonable a la libertad de comercio y por tal motivo la disposición cuestionada debe declararse inconstitucional, como en efecto se declara.

IV).- Por otra parte, la exigencia de que los empleados que laboran en un taller de naturaleza igual o similar a los contemplados en el artículo impugnado, deban tener, también, un limpio historial delictivo, igualmente resulta contrario a los principios constitucionales señalados. La disposición no resulta razonable, tomando en cuenta que el empleado no es el responsable directo de la actividad que realiza su patrono y que su labor se encuentra bajo la fiscalización del propietario del taller que es a quien confían los usuarios del servicio su patrimonio. Por esta vía, al impedir que una persona con antecedentes delictivos, pueda laborar en un taller de desmantelamiento de vehículos, se viola, también, el derecho al trabajo, que constituye una manifestación concreta de la libertad del hombre y tiene por consiguiente, su fundamento en la propia dignidad humana, razón por la que la más moderna doctrina del Derecho Constitucional lo encuadra entre los derechos sociales y las libertades económicas. En nuestra Constitución Política el derecho al trabajo se presenta con su contrapartida del deber de trabajar. Este derecho no se presenta con el carácter de un ofrecimiento real y necesario de trabajo que deba hacer el Estado a todo ciudadano que se halle en condiciones de poder realizarlo, sino como un fin que el Estado persigue, como parte del principio general de procurar el mayor bienestar de todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza, como lo define el artículo 50, párrafo primero, de la Constitución Política. En el sector público el derecho al trabajo se manifiesta como expresión de otro principio, el de acceso a los cargos según el mérito y capacidad del aspirante y todo ello dentro de una relación de servicio, como lo ha reiterado esta Sala; pero en el sector privado, el derecho al trabajo está íntimamente vinculado con el reconocimiento de la libertad de comercio y de empresa, en cuyo ámbito es natural el riesgo económico del empresario particular y en el que está implícita la libertad de reclutamiento de los trabajadores, que se traduce en la facultad de elegir libremente entre los aspirantes al trabajo ofrecido. Resulta entonces inadmisible que el legislador, establezca a los trabajadores de una actividad privada, como un taller dedicado al desarme de vehículos, la obligación de tener un limpio historial delictivo, ya que ello implica sustituir la facultad del empleador para elegir a su personal. Limita además, de manera irrazonable, la posibilidad de los sentenciados para satisfacer sus necesidades económicas y sociales a través del trabajo y de realizar uno de los objetivos de la sanción penal, cual es la rehabilitación del condenado y su reinserción en la vida económica del país. De acuerdo con lo indicado, la exigencia legal para que los empleados de los talleres que desarman vehículos no tengan antecedentes delictivos, también resulta inconstitucional, en tanto es contraria al derecho al trabajo y al principio de razonabilidad..." (Sentencia Nº1004-94. El énfasis es nuestro. En el mismo sentido, las sentencias números: 1960-94 y 5374-94).

    También, con oportunidad de la declaratoria de inconstitucionalidad el inciso b) del artículo 15 de la Ley N°4639, de 1° de setiembre de 1970 (Ley Orgánica de la Guardia de Asistencia Rural), en la cual, además y conociendo por conexidad, anuló parcialmente e interpretó el artículo 42 de la Ley Nº7410 (Ley General de Policía), el órgano contralor de constitucionalidad reafirmó su jurisprudencia en forma precisa y extensa.

    En el artículo 15 de la Ley Nº4639 se disponía:

"Artículo 15.- Para ingresar al cuerpo de la Guardia de Asistencia Rural, se requiere:

a)...

b) Ser de probada buena conducta y no haber sido condenado por delito alguno.

..."

    De esta manera, se establecía como requisito para el nombramiento en la función pública, la ausencia de antecedentes penales, restricción que, por lo demás se ordenaba aplicar sin límite temporal.

    Los vicios de una exigencia de esta especie, aun cuando se estaba en la hipótesis de una norma de rango legal, fueron explicados en forma amplia por la Sala Constitucional, recogiendo con la misma los mejores antecedentes sobre el mismo tema.

    Dice el órgano contralor de constitucionalidad:

"...

II.- El principal argumento, a juicio de la Sala, sobre la inconstitucionalidad de la norma impugnada se encuentra en la alegada contradicción de la misma con lo establecido en el artículo 40 de la Constitución Política, el cual expresamente determina la prohibición de penas perpetuas en nuestro ordenamiento jurídico:

"Nadie será sometido a tratamientos crueles o degradantes ni a penas perpetuas (...)"

Las penas contempladas por nuestro derecho, establecidas en el artículo 50 del Código Penal, son: prisión, extrañamiento, multa e inhabilitación, como penas principales, y la inhabilitación especial, como pena accesoria. Es claro, por lo tanto, que cualquier tipo de pena a que se vea sometido una persona debe respetar el mandato constitucional del artículo 40 citado. Además, la naturaleza jurídica de las sanciones penales implica que éstas sólo son aplicadas cuando el tipo penal contempla expresamente dicha pena como aplicable al correspondiente delito, (conforme el principio de tipicidad penal), siendo determinada en sentencia por el juez penal, una vez realizado el proceso respectivo --en el que el imputado es intimado de los hechos que basan la acusación y de las sanciones previstas por la ley para dichos actos--, y sea comprobada su responsabilidad penal. Así, no se podría imponer una pena de inhabilitación o inhabilitación especial si el tipo penal no la contempla para el hecho delictivo concreto, y en el caso en que sí proceda la inhabilitación como pena, esta nunca podría ser perpetua, conforme lo establece la Constitución Política.

III.- Es claro que la norma cuestionada estipula una especie de inhabilitación para el acceso o nombramiento en el cargo de miembro de la Guardia de Asistencia Rural, al determinar como requisito de ingreso no contar con antecedentes penales. El fin de dicha normativa, efectivamente, lo constituye la necesaria solvencia moral y buena conducta que deben poseer las personas que estén interesadas en formar parte de este y de cualquier otro cuerpo policial, dada la naturaleza del servicio que prestan, el cual busca la protección de los bienes jurídicos de más alto rango para los ciudadanos --como su vida, integridad física, propiedad, honor, y otros-- mediante la prevención de la delincuencia o, en su caso, la represión legítima de la misma. Por ello, es lícito que se restrinja el ingreso de personas que posean antecedentes penales durante un plazo determinado. Sin embargo, al no señalar la norma ningún plazo dentro del cual el candidato a ocupar el cargo deba carecer de antecedentes penales, se está creando una consecuencia que choca abiertamente con lo contenido en el artículo 40 de la Constitución, toda vez que si ha sido condenado por la comisión de un delito, aunque ya haya descontado la pena impuesta en sentencia por el juez competente, aunque esto haya ocurrido muchos años atrás, y aunque su conducta haya sido, a partir de ese momento, intachable desde el punto de vista legal, dando muestras así de su voluntad de reincorporarse a la sociedad y de que efectivamente lo ha logrado, se le hace imposible aspirar a dicho nombramiento como medio legítimo de subsistencia personal y familiar a través de un trabajo honesto. Imposibilidad que tendría ad perpetuam, pues siempre contaría con dicho impedimento --el poseer antecedentes penales--, y por lo tanto, siempre estaría inhabilitado para optar por ese puesto.

Por ello, este tipo de requisitos no pueden crear una inhabilitación perpetua sino que, necesariamente, deben dimensionar su aplicación temporal, para no contradecir el mandato constitucional: se podría exigir no tener condenatorias penales o no haber descontado penas en un determinado número de años (un plazo nunca mayor que el de vigencia de las inscripciones de los antecedentes penales en el Registro Judicial de Delincuentes) anteriores a la fecha de la solicitud de ingreso a la fuerza pública, evitando así crear una inhabilitación perpetua para la persona y, a la vez, salvaguardando la imprescindible solvencia moral y buena conducta de quienes formen parte de los cuerpos de seguridad, acorde con los fines de seguridad y protección a los bienes jurídicos de mayor jerarquía que busca su actividad y competencias legales.

La Sala, en sentencia #1438-92 de las 15:00 del 2 de junio de 1992, declaró inconstitucional parte del artículo 11 de la Ley #6723 (Ley de Registro y archivos judiciales) por oponerse al artículo 40 de la Constitución. Dicho artículo se refiere a la cancelación de inscripciones en el Registro Judicial de Delincuentes, la cual procede, según lo determina la ley citada, cuando transcurrieren diez años desde el cumplimiento de la condena sin efectuarse nueva inscripción. En esa sentencia, la Sala declaró inconstitucional la segunda parte de ese artículo, en los siguientes términos:

...- Cita de la sentencia Nº1438-92-

Todo lo expuesto anteriormente lleva a afirmar que el inciso b) del artículo cuestionado en esta acción sí posee vicios de inconstitucionalidad. Nuestra legislación prevé que los antecedentes penales poseen efectos jurídicos durante cierto tiempo, y que a los mismos no se les puede dar efectos "ad perpetuam", pues visiblemente se impondría con ello una pena perpetua a los que hubiesen cometido delito. Así, la norma, en cuanto a la inhabilitación que establece sin importar el tiempo transcurrido desde la condenatoria o desde el cumplimiento de la sanción, para optar por el cargo de miembro de la Guardia de Asistencia Rural, es inconstitucional, pues como se afirmó ya en la sentencia citada, no se le puede dar vigencia a una consecuencia propia del fallo condenatorio por delito durante toda la vida del condenado.

IV.- El otro aspecto importante que es necesario señalar se refiere a la habitualidad delictiva, situación que difiere de la simple comisión de un delito. La habitualidad delictiva podría llevar a crear situaciones de peligrosidad que deben ser consideradas por el Estado en determinadas circunstancias, como por ejemplo, el acceder a ciertos cargos, sobre todo en materia de seguridad. Así, si por ejemplo un sujeto ha sido condenado varias veces por delitos contra la propiedad, el último de ellos ocurrido hace algunos años, el hecho de que acceda a un puesto de Guardia podría significar cierto peligro, dada la habitualidad de la persona con ese tipo de conductas ilícitas. Por ello, es claro que sí se pueden tomar en cuenta los antecedentes penales (vigentes, es decir, cuya inscripción en el Registro de Delincuentes no haya sido cancelada aún) para determinar la habitualidad de cierto tipo de delitos en una persona, lo que la puede hacer inidónea para el ejercicio de actividades policiales. Tal ponderación debe realizarla cuidadosamente la autoridad encargada de la contratación del personal de los diversos cuerpos de seguridad del país, en decisión razonada, por lo que tampoco podría significar un impedimento absoluto y a priori para que personas con esos antecedentes delictivos concursen por algún puesto.

V.- Tal y como se dijo anteriormente, la Ley Orgánica de la Guardia de Asistencia Rural fue totalmente derogada por la nueva Ley General de Policía, #7410 de 26 de mayo de 1994. Por conexión con la normativa impugnada, la Sala debe valorar la constitucionalidad y alcances de la nueva ley, de acuerdo con lo estipulado por el artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por cuanto el artículo 49 de la Ley General de Policía vigente establece, como requisito de ingreso a las fuerzas de policía, lo siguiente:

"Artículo 49.- Requisitos. Para ingresar al servicio de las fuerzas de policía se requiere:

a)...

b)...

c)...

d) No contar con antecedentes penales en el Registro Judicial de Delincuentes. La inscripción en registros policiales obligará a estudiar profundamente la vida y costumbres del solicitante, a fin de establecer su idoneidad".

Como es patente, tal norma contempla dos supuestos. En primer lugar, consagra de nuevo la imposibilidad absoluta, sin ningún tipo de plazo, de que personas que tengan antecedentes penales puedan ingresar a las fuerzas de policía. En ese sentido, contiene el mismo vicio de inconstitucionalidad que la norma derogada. En segundo lugar, se determina que cuando existan inscripciones en registros policiales se debe realizar un estudio profundo para establecer la idoneidad del candidato. Aunque dicha norma da la posibilidad de no descartar "ad portas" la solicitud presentada, no es legítimo que se trate de la simple inscripción en registros policiales (obsérvese que la norma ni siquiera señala cuáles son esos registros), sino que debe ser siempre y en todos los casos la inscripción de antecedentes de condenas penales en el Registro Judicial de Delincuentes la que motive a ese estudio de vida y costumbres del candidato para determinar su idoneidad, es decir, su completa reincorporación a la sociedad, su alejamiento de la vida delictiva y su buena conducta -- desde el punto de vista estrictamente legal -- en la actualidad, para calificar dentro de la "aptitud física y moral para el desempeño idóneo del cargo" de la que habla el inciso e) del mismo artículo. Precisamente es el Registro Judicial de Delincuentes el que tiene como función esencial comprobar los antecedentes penales de los habitantes de la República, prestando colaboración a los organismos y oficinas públicas que su ley constitutiva y otras normas legales determinen (ver Ley del Registro y Archivos Judiciales, #6723, artículo 3°). Por ello es que la sentencia #1438-92 supracitada afirma, tal y como se indicó en el considerando III, que el principal medio para establecer la reincidencia lo constituye las inscripciones en dicho Registro.

Por todo ello, la simple "inscripción en registros policiales" --por indicio, sospecha e incluso acusación-- no es suficiente para determinar la inidoneidad de una persona, ya que es el juez el competente para declarar en sentencia la responsabilidad por la comisión de un delito, y esa inscripción policial abstracta y vaga no posee la fuerza legal suficiente para destruir el principio o estado de inocencia consagrado en el artículo 39 de la Constitución Política.

De este modo, la Sala considera que, para que el segundo párrafo del artículo 49 inciso d) de la Ley General de Policía no contradiga preceptos constitucionales, éste debe interpretarse conforme en el siguiente sentido: en primer lugar, que poseer antecedentes penales por delito cometido anteriormente, cuya pena haya sido ya cumplida diez años antes de la solicitud de ingreso a las fuerzas de policía no constituye impedimento para dar trámite a esa solicitud ni para su nombramiento - puesto que incluso la inscripción en el Registro Judicial de Delincuentes debe ser cancelada si ha pasado ese plazo -, siempre y cuando no existan, obviamente, otras razones que ameriten denegar el nombramiento, como podría ser carecer de las otras características, incumplir requisitos o no poseer los atestados solicitados. Si existiese inscripción del candidato en el Registro Judicial de Delincuentes por delito cometido, cuya pena haya sido descontada en ese plazo, se procederá al estudio determinado en el párrafo segundo de ese inciso, para probar su idoneidad para el puesto, la cual deberá ser determinada en resolución razonada. Las simples inscripciones en registros policiales no pueden tomarse como impedimento de ninguna clase para optar por esos puestos.

VI.-...Sobre la violación al artículo 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos, estima la Sala que de hecho la norma impugnada sí estaría creando una desigualdad, puesto que, como ya se dijo, los efectos de los antecedentes penales deben desaparecer con la cancelación de la inscripción en el Registro respectivo para todos los que hayan cometido delito alguno, mientras que la norma haría subsistir tales efectos para quienes opten por solicitar un puesto en las fuerzas de policía del país. Con respecto a la violación alegada al derecho al trabajo y a la libre elección del mismo (artículo 56 de la Constitución), ciertamente la ley común puede imponer una serie de requisitos e incluso impedir a alguna persona acceder a cierta clase de puestos o funciones (impedimentos), sin que por ello se considere que prohiba a esas personas el ejercer su derecho a trabajar y a elegir trabajo, ya que las leyes pueden establecer límites razonables a las libertades públicas, siempre y cuando no contradigan normas constitucionales. En este sentido, el límite impuesto por esta normativa sí es inconstitucional, por contradecir el artículo 40 de la Carta Magna.

..." (Sentencia Nº4269-95. El énfasis es nuestro. ).

    Y, finalmente, con oportunidad del examen de los artículos 22 inciso b) y 27 del Decreto Ejecutivo Nº23881-SP, de 12 de diciembre de 1994 (Reglamento de Organización de los Cuerpos Policiales), consideró la Sala:

"...

II.- DE LA EXISTENCIA DE ARCHIVOS JUDICIALES Y POLICIALES...

En este sentido, no debe olvidarse que constituye un asunto de interés público la investigación y persecución eficiente y de los hechos delictivos, como se indicó en sentencia número 02805-98, de las diecisiete horas treinta minutos del veintisiete de abril del año en curso:

"Una investigación y una persecución eficiente y efectiva de un hecho delictivo por parte de los órganos del Estado, a los que se ha encomendado esa función, es un principio de relevancia constitucional ínsito en el principio de paz social y seguridad jurídica, y es por ello que resulta de trascendental importancia que los órganos actúen dentro de los cánones de constitucionalidad y legalidad dispuestos."

Asimismo, en relación con la existencia de archivos criminales; también este Tribunal se ha manifestado con anterioridad al razonar en varias sentencias de amparo, de la siguiente manera:

"CUARTO.- Ahora bien, analizando el fondo del asunto, el recurrente reclama contra el mantenimiento del registro criminal que se le confeccionara desde 1982, aduciendo que el mismo es una sanción que le perjudica para su futuro profesional. Lo cierto del caso es que el artículo 40 de la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial faculta a aquella dependencia para llevar un registro criminal de todas aquellas personas que fueran pasadas a las ordenes de autoridad judicial, lo cual en reiterada jurisprudencia no se le ha encontrado roces de constitucionalidad, pues lo que se pretende con el mismo es mantener un registro para efectos policiales, siendo de estricta confidencialidad, limitado su acceso a ciertas dependencias claramente definidas (Sentencia 01490-90, y en el mismo sentido número 00476-91, 02256-95, 02257-95).

...

III.- DEL CONTENIDO DEL ARTÍCULO 40 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. En relación con lo anterior, cabe señalar que la tenencia de datos en relación con las personas en este tipo de archivos (criminales) no puede ser por tiempo indefinido, ni mucho menos, de por vida, por implicar también una violación de la prohibición constitucional de sanciones o penas perpetuas y contrarias a la dignidad humana, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 constitucional, que dice:

"Nadie será sometido a tratamientos crueles o degradantes ni a penas perpetuas, ni a la pena de confiscación. Toda declaración obtenida por medio de violencia será nula."

No obstante que la norma constitucional hace referencia al concepto de "pena", entendido en sentido genérico en el texto constitucional como

"[...] el resultado de una sola sentencia, así como el cúmulo de varias sentencias recaídas en un período determinado, puesto que el bien jurídico protegido por el legislador constituyente es la posibilidad de rehabilitar al delincuente y de proteger su dignidad, al prohibir las penas degradantes o crueles, las que no tienen relación alguna con el objeto último de la condena penal según nuestro sistema" (Sentencia número 3779-94);

concepto que es desarrollado por el Código Penal como:

"[...] la sanción producto de una sentencia individual e independiente de otras dictadas en causas fenecidas», como las denomina el artículo 42 de la Constitución. [...] El legislador dio contenido a las proscripciones constitucionales del artículo 40, restringiendo la duración de las diferentes clases de penas concebidas en el Código: las principales de prisión, extrañamiento, multa e inhabilitación; y la accesoria de inhabilitación especial" (Sentencia número 3779-94).

El precepto derivado del artículo 40 del Texto Constitucional es de aplicación al caso concreto, en tanto aún cuando el figurar en un archivo policial no constituye una pena en sentido técnico jurídico, sí puede considerarse como una consecuencia de ella y en tal razón la cubre la protección constitucional, en tanto no puede ser más drástica la consecuencia de la simple anotación en los registros policiales en relación con las detenciones que hagan los cuerpos policiales para la investigación de la comisión de hechos delictivos, como simples sospechas, que la derivada de las sentencias condenatorias en la jurisdicción penal, por la efectiva comisión de hechos delictivos, donde la anotación en el Registro de Delincuencia del Organismo de Investigación Judicial lo es por el plazo de diez años a partir del cumplimiento de la condenatoria, porque de ser así, dicha anotación en los Registros Policiales se convertiría en una verdadera sanción que se mantiene a perpetuidad. Lo anterior, en virtud del principio interpretativo de los derechos fundamentales por el que éstos no pueden ser entendidos en forma restrictiva, sino que al contrario, deben ser aplicados a favor de la persona y a todos sus atributos derivados de la condición de ser humano (principio de dignidad humana). Así lo ha entendido este Tribunal en anteriores ocasiones, por ejemplo al declarar la inconstitucionalidad de la sanción de inhabilitación permanente en relación con los notarios, por constituir "claramente una sanción perpetua", en violación de "la prohibición de imponer penas perpetuas que contiene el artículo 40 constitucional", según se dijo en sentencia número 04100-94.

IV.- DEL PLAZO EN QUE LOS DATOS PUEDEN SER TENIDOS EN LOS ARCHIVOS CRIMINALES. La existencia de registros de delincuentes ya ha sido analizada por este Tribunal, cuando se refirió a la inscripción de la sentencia como una consecuencia propia del fallo condenatorio por delito, con la indicación de que no puede mantenerse vigente toda la vida del condenado, por infracción al transcrito artículo 40 de la Constitucional, fundamento de la inconstitucionalidad de la frase final del artículo 11 de la Ley sobre el Registro de Delincuentes, número 6723, de diez de marzo de mil novecientos ochenta y dos:

"La norma, en cuanto a la posibilidad de certificación, sin importar el tiempo transcurrido desde la condenatoria o desde el cumplimiento de la sanción, en los casos en que la solicitud provenga de las autoridades judiciales, es inconstitucional...-cita de la Sentencia N°1438-92-...

En esa misma ocasión, estableció un plazo prudencial de permanencia de la inscripción de la sentencia condenatoria en el Registro de Delincuentes...

V.- DE LOS PRINCIPIOS DE LA DIGNIDAD HUMANA, RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD. Asimismo, también resultan inconstitucionales las consecuencias a perpetuidad de los datos tenidos en los archivos policiales, en atención al principio de dignidad de la persona humana, valor espiritual y moral inherente a la persona, que se manifiesta singularmente en la autodeterminación consciente y responsable de la propia vida y que lleva consigo la pretensión de respeto por parte de los demás. Estrechamente relacionado con el libre desarrollo de la personalidad y los derechos a la integridad física y moral, a la libertad de ideas y creencias, al honor, a la intimidad personal y familiar, y a la propia imagen; y que es universal, al no caber ninguna excepción ni discriminación, en tanto ha de permanecer inalterado, cualquiera que sea la situación en que la persona se encuentre - aplicable por igual a los procesados, condenados, absueltos, reo, y por supuesto, a los sujetos que únicamente hayan sido detenidos por las autoridades administrativas, sin que esa detención motive una causa penal en su contra -, constituyéndose de este modo, en un mínimo invulnerable que todo estatuto jurídico debe asegurar, de modo, sean unas u otras las limitaciones que se impongan en el disfrute de los derechos individuales, no conlleven menosprecio para la estima que, en cuanto ser humano, merece toda persona. En aplicación de este principio, es que los registros de delincuencia, y por supuesto, los de policía, deben estar limitados a los fines del propios sistema penal y de investigación criminal, esto es, a la información necesaria, interna y confidencial que manejan los autorizados, que sólo puede hacerse pública por medio del debate o de la sentencia en un proceso penal. El principio de humanidad es el que dicta la inconstitucionalidad de cualquier pena o consecuencia del delito que cree un impedimento o consecuencia imborrable del delito, sea o no pena, debiendo cesar en algún momento. Por ello, la utilización del registro para dar información a los empleadores o para el cumplimiento de ciertos trámites administrativos (solicitudes de determinados permisos), constituye una violación de los derechos humanos, en tanto agrega una pena perpetua, que se extiende incluso a datos sobre procesos sufridos aún con resultado favorable. Por esta misma razón, es que los efectos a perpetuidad son contrarios a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, por los que únicamente son legítimas las restricciones a los derechos fundamentales que sean necesarias para conseguir el fin perseguido.

...

.. Se interpreta el 27 del Reglamento de Organización de los Cuerpos Policiales adscritos al Ministerio de Seguridad Pública, en el sentido de que la información y datos que pueden ser tenidos en los archivos del Centro de Información Policial, relacionados con una persona a la que se le atribuyó la comisión de un hecho delictivo (incisos c) y e), es por un tiempo determinado, máximo de diez años a partir de su anotación, vencido el cual, esa información debe ser cancelada; y la información que se tiene en relación con las sentencias dictadas por los Tribunales de Justicia (inciso d) del artículo 27), el plazo debe ser por el mismo que rige la tenencia de los datos en el Registro de Delincuentes del Organismo de Investigación Judicial, sea diez años a partir del cumplimiento de la condena.." (Sentencia Nº08218-99. El énfasis es nuestro).

    Finalmente, es importante destacar que, de conformidad con la Ley Nº6723, de 10 de marzo de 1982 (Ley de Registro y Archivos Judiciales), las certificaciones sobre antecedentes sólo pueden extenderse a los sujetos que se señalan en su artículo 13, dentro de los cuales no se encuentra como sujeto legitimado, en forma expresa, el sujeto al que se atribuyen los mismos. Según indagaciones hechas en la oficina judicial respectiva dicho artículo se interpreta en forma literal, salvo los casos que autoriza la Corte Plena.

Se dispone en el artículo 13:

"... El Registro expedirá certificaciones solamente en los siguientes casos y para los fines propios de cada institución que las solicite:

1. A los Tribunales de Justicia.

2. A los funcionarios del Ministerio Público.

3. Al Organismo de Investigación Judicial.

4. A la Dirección General de Adaptación Social e Instituto Nacional de Criminología.

5. A la Dirección General de Servicio Civil.

6. Al jefe del Departamento de Migración y de Extranjería.

7. Al Departamento de Personal del Ministerio de Seguridad Pública, y de Gobernación y Policía, en relación con las personas interesadas en desempeñar cargos de guardia civil, de guardia de asistencia rural, de agentes de investigación, o de cualquier otro puesto investido de autoridad que requiera el uso de armas.

8. A la oficina del Ministerio de Transportes que extienda las licencias para conducir automotores, tanto privados como de servicio público.

9. A la Oficina de Opciones y Naturalizaciones del Registro Civil.

10. A las universidades y a los colegios profesionales, para personas que soliciten su examen de grado e incorporación, respectivamente.

11. Al Patronato Nacional de la Infancia.

12. Al Instituto Nacional de Seguros, para el otorgamiento de pólizas a conductores de servicio público.

13. Al Departamento Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

14. A los gobernadores o delegados cantonales de la Guardia de Asistencia Rural, para los efectos que señala la ley para garantizar al país mayor seguridad y orden, Nº6122 de 17 de noviembre de 1977.

15. A los costarricenses en el extranjero, por medio de los consulados o embajadas.

16. A las entidades autorizadas por leyes especiales.

17. Cuando así lo disponga la Corte Plena.

..."

CONCLUSIONES

1. Sólo mediante la ley y dentro de los mismos límites constitucionales se puede limitar el ejercicio de los derechos fundamentales.
2. En el Derecho Positivo Costarricense pueden considerarse como consecuencias del delito, únicamente, las que el mismo Ordenamiento Jurídico atribuye como tales a un hecho de esa naturaleza.

1. De conformidad con el Ordenamiento Jurídico, los antecedentes de carácter penal no impiden la autorización del ejercicio de la función aduanera, como órgano auxiliar.
2. Lo anterior se concluye sin perjuicio de la imperatividad eventual de la ejecución de una pena de inhabilitación, impuesta mediante sentencia firme.

 

Atentamente,

 

Licda.María Gerarda Arias Méndez                 Licda. Clara Villegas Ramírez

PROCURADORA DE HACIENDA                  ASISTENTE ABOGADA