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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 189
 
  Dictamen : 189 del 02/07/2001   

2 de julio de 2001


C-189-2001


 


Señor


Enrique Montealegre Martín


Presidente


Comisión Nacional de Prevención de Riesgos


Y Atención de Emergencias.


S.  O.


 


Estimado señor:


Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, Lic. Farid Beirute Brenes, doy contestación a su oficio PRE.017-01 de fecha 30 de enero del año 2001, a los efectos de que nuestra institución emita formal criterio técnico-jurídico, de conformidad con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.


  1. ASPECTOS DE LA CONSULTA

El pronunciamiento que se solicita versa sobre la interpretación del artículo 227 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, Ley N°7331 del 13 de abril de 1993 (en adelante Ley de Tránsito), a efecto de determinar si amparados a dicha norma, la Comisión puede disponer de una parte de la flotilla de sus vehículos bajo el concepto de seguridad y por ello regidos por las regulaciones especiales.


En sentido concreto, la administración de la Comisión requiere saber si esta Procuraduría concuerda con las razones jurídicas que se exponen en el oficio N°DL-23-01, de fecha 29 de enero del año 2001, suscrito por la Licda. Julieta Murillo Zamora, del Departamento Legal de la Comisión, a los efectos de poder implementar sus conclusiones. El criterio jurídico se adjunta en cumplimiento de lo


que establece el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N°6815 del 27 de setiembre de 1982.


  1. CRITERIO DE LA ASESORIA LEGAL DE LA COMISIÓN

El criterio se exterioriza en torno a las diferentes modalidades para el uso de vehículos propiedad de la Comisión, según lo dispuesto en la Ley de Tránsito. En este sentido se reseña la división que realiza el artículo 224, 225 y 226, acerca de los vehículos de uso discrecional, uso administrativo en general y los de la Fuerza Pública y de los servicios de seguridad.


Con relación a los vehículos de uso discrecional, se señala que el artículo 225, hoy en día no se aplica a la situación real existente, por cuanto muchos funcionarios públicos han quedado fuera de que se les aplique el uso de vehículos en forma discrecional, por tratarse de una cláusula de las denominadas números clausus. En igual sentido se han hecho múltiples gestiones ante la Procuraduría General para que adapte por analogía la categoría de algunos funcionarios que podrían ser cobijados por la norma, haciendo una similitud de nivel gerencial para tal efecto.


La Procuraduría General de la República inicialmente avaló la tesis de una aplicación amplia de ese artículo mediante el dictamen C-082-94, lo que hizo posible asignar a otros funcionarios de igual categoría los beneficios del artículo 225, aunque sus cargos tuvieran otra nomenclatura. Sin embargo, mediante dictamen C-070-96 se reconsideró la posición disponiendo que la materia que regula los vehículos de uso discrecional debe ser sujeto a una interpretación restrictiva, de tal forma que se excluye la aplicación de la analogía en ese ámbito. Por otra parte la Contraloría General de la República mantiene una tesis intermedia entre los dos pronunciamientos de la Procuraduría, para señalar una aplicación analógica, cuando se trate de instituciones autónomas (Oficio N°9749).


Reconoce el criterio del Departamento Legal, que por la naturaleza jurídica de la Comisión, y por lo taxativo de los funcionarios que son amparados para el uso de vehículos de uso discrecional, no es posible hacer extensiva su aplicación a este órgano consultante.


Además de lo expuesto hay otro aspecto que es necesario analizar en lo que a uso de vehículos de la Comisión se refiere, como lo es lo preceptuado en el artículo 227 de la Ley de Tránsito, además de la categoría de vehículos de uso de la Fuerza Pública y de los servicios de seguridad, y se refiere a la especificación que hace la norma con relación a la comprensión en ella de los vehículos usados por los Ministerios de Seguridad Pública, de Gobernación y Policía, de Justicia y Gracia, de Obras Públicas y Transportes y de Hacienda, así como cualquier otra institución que efectúe labores de policía o seguridad.


En abono a la tesis que se está exponiendo, se hace un análisis de la Ley Nacional de Emergencia, en el tanto dicho cuerpo normativo dispone que la Comisión es la entidad estatal competente para atender las situaciones de emergencia declaradas por el Poder Ejecutivo; de tal forma que debe cumplir, como una actividad ordinaria y permanente, con la actividad extraordinaria que se presenta bajo estados de emergencia.


Los artículos 1, 2, 8 y 23 de la Ley Nacional de Emergencia, señalan como competencia de la Comisión la de procurar el resguardo de la vida, la integridad física, el patrimonio de los habitantes y en general la conservación del orden jurídico y social, conceptos que son detallados al disponer que las emergencias declaradas por el Poder Ejecutivo deben responder a situaciones de guerra, conmoción interna y calamidad pública, y por ello el régimen de excepción de toda la actividad administrativa que sea necesaria para resolver las imperiosas necesidades de las personas y proteger los bienes de los ciudadanos.


La competencia de la Comisión bajo el concepto de emergencia, y de conformidad con los artículos 25 y 27 de la Ley Nacional de Emergencia, es señalada como que, en forma exclusiva, comprende la coordinación de las labores que deben ejecutar todas las instituciones del Estado y aún del sector privado, y le otorga a la Comisión la potestad de planear, coordinar, dirigir, y controlar las acciones orientadas a resolver necesidades urgentes, ejecutar programas y actividades de protección, salvamento y rehabilitación en las zonas de desastre. En este sentido se entienden comprendidos tanto la Administración Central, como la Administración Descentralizada. La competencia específica puede ser asimilada a lo que en otros países se conoce como Defensa Civil.


La Comisión cuenta con comités asesores técnicos que son dirigidos y coordinados por ella para cumplir con la competencia asignada, como el Comité Asesor Técnico en Emergencias Aéreas, CATEA, y el Centro de Operaciones de Emergencia COE, los cuales cuentan con representante del Ministerio de Seguridad, O.I.J., Dirección General de Tránsito, Sistema 911, MOPT, Médicos sin Fronteros y la D.I.S.


Concluye el criterio del Departamento Legal diciendo que, considerando las funciones y actividades que debe cumplir la Comisión, el ámbito donde se desenvuelve y la materia que atiende, se puede señalar que una parte de la flotilla de vehículos de la institución se ubican dentro del área de seguridad, y por ello debería estar regulada por lo dispuesto en el artículo 227 de la Ley de Tránsito, que incorpora en esta categoría a cualquiera "otras instituciones que efectúen labores de policía o seguridad". Para normar o implementar esta situación sería necesario emitir la reglamentación que permita una organización racional y eficiente de los recursos públicos y con los controles debidos.


  1. NORMATIVA APLICABLE

Efectivamente tal y como ha sido reseñado la Ley de Tránsito, concretamente en el artículo 227, señala la regulación específica de estos vehículos, en idéntico sentido de los mencionados supra, por lo que es necesario transcribir dicho artículo, y el numeral 224, que son los que regulan este tipo de vehículos:


 


"ARTICULO 224.- Los vehículos oficiales están clasificados por su uso de la siguiente manera:


  1. Uso discrecional.
  2. Uso administrativo general
  3. Uso de la Fuerza Pública y de los servicios de seguridad."

 


"ARTÍCULO 227.- Vehículos de uso de la Fuerza Pública y de los servicios de seguridad. Comprende los vehículos usados por los Ministerios de Seguridad Pública, de Gobernación y Policía, de Justicia y Gracia, de Obras Públicas y Transportes y de Hacienda, así como cualquier otra institución que efectúe labores de policía o seguridad. Por el uso de estos, debe existir una regulación especial elaborada por el Poder Ejecutivo."


 


IV. LA LEY DE TRANSITO SOBRE VIAS PÚBLICAS TERRESTRES


Ahora nos corresponde valorar si de conformidad con la normativa que se ha citado, artículos 224 y 227, así como también del resto del cuerpo normativo, se evidencia o no, la regulación de vehículos de uso de los servicios de seguridad a la Comisión Nacional de Emergencia.


El artículo 227, transcrito líneas atrás, establece dentro del Título VII Regulación del uso de los Vehículos del Estado Costarricense, Capítulo I de Disposiciones Generales, cuáles entidades se encuentran cubiertas por las regulaciones de esta ley, en los aspectos específicos de vehículos del Estado.


Debemos entender que en no pocas ocasiones la técnica legislativa no es la más apropiada, desde el punto de vista técnico-jurídico, por lo que se requiere hacer uso de la hermenéutica jurídica, para dilucidar, como operadores del derecho, la cobertura que las normas de este título tienen en realidad.


Nótese que el Capítulo I del Título VII, regula únicamente tres artículos, los cuales deben ser leídos e interpretados en su contexto real, y sobre todo haciendo uso de las demás normas del título que estamos comentando, como del resto del cuerpo legal.


Con relación a los vehículos de uso discrecional, el artículo 225 es el que establece la regulación específica, señalando expresamente cuáles son, de acuerdo con el funcionario que tenga asignado el vehículo, lo cual se hace en plena concordancia con la investidura del cargo que se señala. En tratándose de la Administración Central, no existe discusión alguna, por cuanto se señalan los jerarcas de los tres Poderes de la República, Vicepresidentes de la República, Ministros y Viceministros de Gobierno, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones, así como también, dentro del Estado los titulares de los siguientes órganos, Contraloría General de la República, en los figuras del Contralor General de la República, y el Subcontralor General de la República; y Procuraduría General de la República, en las figuras de sus jerarcas Procurador General de la República y el Procurador General Adjunto.


Es interesante resaltar parte de la discusión legislativa que tuvo la Ley N° 7331, en el expediente legislativo N°11.182, cuando se introdujo una moción por parte del Diputado Soto Zúñiga, al interno de la Comisión Especial nombrada por el Plenario para estudiar la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, a los efectos de incorporar todo el Título VII que regula el uso de vehículos del Estado costarricense. En este sentido, las palabras del Diputado Soto Zúñiga no dejan duda alguna sobre la regulación del legislador a todas las Administraciones públicas, centralizada y descentralizada. Señaló el Diputado Soto Zúñiga como argumentos para la incorporación de su moción en el cuerpo legal, lo siguiente:


"Quisiera manifestar el por qué de la moción. Desde hace muchos años este país ha venido siendo sometido a un abuso por parte de funcionarios públicos, en el uso de los vehículos; abuso que no es de esta administración, abuso que es de varias administraciones. Inclusive hay escritos en la prensa de funcionarios públicos defendiendo el uso de los vehículos discrecionales.


Resulta que yo hice una investigación que abarcó, como ustedes pueden observar acá, todas las instituciones públicas que hay en el reglamento que señala don Gerardo Rudín, este estudio me demostró el abuso que hay con esos vehículos.


Como ustedes pueden ver, aquí están todas las pruebas, documentación que además he entregado a la Contraloría General de la República, porque el mismo reglamento, al ser reglamento sencillamente el funcionario público lo evade. Como es un reglamento no se le pone atención y en estos momentos la Contraloría General de la República está investigando. Esto abarca desde los ministerios hasta las instituciones autónomas más sencillas, el Colegio Universitario de Alajuela y pasando por los bancos, instituciones autónomas, semi autónomas y otras.


Un ligero resumen para que ustedes tomen conciencia del abuso que hay, es que la flotilla de vehículos que tiene el sector público es de 10.335 vehículos. Esto incluye automóviles, motos, buses, microbuses, camiones, furgones, vagonetas, ambulancias, cisternas, bombas extintoras, montacargas, grúas, bancos móviles, tractores y otros.


La investigación que hice no incluye 768 unidades de equipo pesado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pero esas 10.335 con el reglamento que señala don Gerardo, hay 551 vehículos de uso discrecional. Es decir, que hay 551 funcionarios que utilizan el vehículo con placas no oficiales, que en estos momentos circulan en la calle con consecuencias que no voy a traer a colación como los últimos accidentes que han sido denunciados por los sectores de opinión pública, que son muy lamentables. No suceden hoy, sucedieron hace 8, 12 años, es decir, en diferentes administraciones por manejo de menores de edad en vehículos discrecionales; por estar los vehículos en sectores de diversión como cantinas y otros. Como un día de estos un funcionario público admitió que su vehículo lo tomó un menor, porque él estaba escuchando al conjunto Llamarada en una cantina y el vehículo está destrozado. Estos son los hechos lamentables.


Para decirles que las instituciones autónomas con el reglamento que señala don Gerardo, tienen 159 vehículos discrecionales; los ministerios


tienen 200; la educación superior 7; los bancos 56; los servicios públicos 35; el sector agro exportador tiene 23 vehículos discrecionales; el sector social 24; el sector cultura 5; la Contraloría 15; el Tribunal Supremo de Elecciones 7 y la Asamblea Legislativa 2. El señor Contralor General de la República, aplicando previamente los argumentos que he señalado, dispuso el que 11 vehículos fueran utilizados porque los jefes de departamento de la Contraloría querían tener vehículo discrecional.


Ahora bien, les quiero decir que hay funcionarios que tienen una gran concentración de vehículos discrecionales; el ejemplo más claro es del funcionario llamado Oficial Mayor del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Este señor tiene el derecho de usar 6 vehículos discrecionales.


Entre los ministros hay realmente preocupación; imagínese que cada ministro, entre don Mariano Guardia, Viceministro de Obras Públicas que usa 3, el Ministro de Seguridad y Gobernación que usa 3, el Ministro de Salud Pública usa 3, la Directora de Ayudas Comunales del MOPT tiene 3 vehículos discrecionales y así tengo un orden descendente de quienes usan los vehículos, que me parece que es realmente un abuso. Hay abusos en donde ustedes pueden incluir desde funcionarios medios en adelante.


El Ministerio de Obras Públicas y Transportes es, en estos momentos, la institución que más vehículos discrecionales tiene junto con el ICE. En orden descendente tenemos que el ICE tiene 47 vehículos discrecionales, los directores departamentales del ICE tienen vehículos discrecionales. En el MOPT hay 46 vehículos discrecionales; en Casa Presidencial hay 33 vehículos; en RECOPE hay 29; en el Banco de Costa Rica hay 27; en el CNP 22; en Agricultura 17; en la Compañía Nacional de Fuerza y Luz 16; en la Caja 12; en Hacienda 90, en el Banco Popular 9; en Justicia 8; en Relaciones Exteriores 8; en Cementos del Pacífico 8; en la Comisión Nacional de Emergencias 8 y así tenemos todo el orden de los vehículos discrecionales. Yo creo que esto es un abuso; es un abuso porque normalmente estos funcionarios no solo usan el vehículo discrecional, sino que además tienen choferes, en su mayoría ganan horas extras, combustibles y hay que pagar la depreciación del vehículo.


Así que yo creo que hay que meter una regulación estricta en este tema.


La moción incluida en el artículo 26 me parece muy amplia; me parece amplia porque permite cerrar portillos. Esta moción que he presentado establece todo un reglamento y don Ovidio ha sido claro en que esta ley es para asuntos de circulación de vehículos. Por eso es que estamos metiendo aquí a la Policía de Tránsito, para que en el momento en que vea los fines de semana un vehículo que no cuente con el permiso aún rotulado, la Policía queda obligada a que esté rotulado porte el permiso del jerarca o el funcionario administrativo señalado y que diga si efectivamente está o no en labores de trabajo.


Porque yo creo que todos ustedes podrán observar en las ferias del agricultor, por ejemplo, la gran cantidad de vehículos oficiales rotulados que llegan los sábados." (Comisión Especial que estudia la Ley de Tránsito, Período Ordinario, Acta No.13 de la sesión celebrada a las nueve horas quince minutos, del día diecisiete de setiembre de mil novecientos noventa y dos, Expediente Legislativo No. 11.182, Tomo 8, folios 2837 a 2839)


Con las anteriores palabras el Diputado Soto Zúñiga hacía su defensa en torno a su moción que incorporó todo el título correspondiente a la regulación del uso de los vehículos del Estado costarricense, siendo esta la más significativa para los efectos de la presente consulta.


A mayor abundamiento, la exposición de motivos de la moción de fondo No. 160 (13-4-CE41) del Diputado Soto Zúñiga, expresamente consignó lo siguiente:


 


"PARA QUE SE AGREGUE UN NUEVO TITULO AL PROYECTO DE LEY DE TRANSITO, EL CUAL SE DENOMINARA: "REGULACION DEL USO DE LOS VEHICULOS DEL ESTADO COSTARRICENSE" Y QUE SE ADJUNTA A LA PRESENTE MOCION. "JUSTIFICACION. EL ESTADO COSTARRICENSE, COMO ENTE QUE ADMINISTRA LOS BIENES PUBLICOS AL SERVICIO DE TODO EL PUEBLO COSTARRICENSE, TIENE LA RESPONSABILIDAD DE VELAR PORQUE DICHOS BIENES REALMENTE SEAN UTILIZADOS PARA BRINDAR LOS SERVICIOS ADECUADOS Y EN FORMA EFICIENTE, INCURRIENDO EN EL MENOR COSTO POSIBLE. // DENTRO DE ESTOS BIENES PUBLICOS, ESTAN LOS VEHICULOS QUE PERMITEN DESARROLLAR LAS DIFERENTES ACTIVIDADES QUE LE COMPETEN AL ESTADO. POR LO TANTO, SU BUEN USO Y MANTENIMIENTO PERMITIRA QUE LA LABOR DEL ESTADO SEA EFICIENTE Y EFICAZ. // ES DE CONOCIMIENTO PUBLICO QUE UNA DE LAS RAZONES QUE HAN OBSTACULIZADO EL DESARROLLO NORMAL DE LAS TAREAS ENCOMENDADAS AL ESTADO,


ES EL MAL USO DE LOS VEHICULOS POR PARTE DE LAS DIFERENTES ENTIDADES, TANTO CENTRALIZADAS COMO DESCENTRALIZADAS. ES POR ELLO QUE ES URGENTE Y NECESARIO QUE SE REGULE A TRAVES DE UNA LEY EL USO DE LOS VEHICULOS OFICIALES DISCRECIONALES Y DE SERVICIOS DE SEGURIDAD E INVESTIGACION. // VARIOS ESTUDIOS Y ANALISIS REALIZADOS NOS PERMITE DETERMINAR QUE LAS RAZONES QUE JUSTIFICAN ESTE PROYECTO DE LEY, SON LAS SIGUIENTES; // 1. LOS VEHICULOS QUE TIENE EL ESTADO COSTARRICENSE SON PARA REALIZAR EFICIENTEMENTE SUS LABORES. // 2. QUE DICHOS VEHICULOS SON COMPRADOS CON LOS DINEROS DE TODOS LOS COSTARRICENSES. // 3. QUE SE HAN COMETIDO GRAN CANTIDAD DE ABUSOS POR PARTE DE LAS ALTAS AUTORIDADES EN EL USO DE LOS VEHICULOS. // 4. QUE EL PUEBLO COSTARRICENSE HA COMPROBADO EN MUCHAS OCASIONES, EL USO DE VEHICULOS OFICIALES EN ACTIVIDADES DE RECREO POR PARTE DE LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS EN UNION DE SUS FAMILIARES Y AMISTADES. // 5. QUE LA SITUACION DEL PAIS, NO PERMITE QUE EL RUBRO DE MANTENIMIENTO DE VEHICULOS SEA ALTO PORQUE SE INCLUYE EL MANTENIMIENTO DE LOS MISMOS LOS FINES DE SEMANA Y DIAS FERIADOS, PARA QUE SEAN UTILIZADOS EN ACTIVIDADES PERSONALES. ADEMAS, EN ALGUNOS CASOS EL PAGO DE JORNADAS EXTRAORDINARIAS A FUNCIONARIOS ASIGNADOS EN LABORES DISCRECIONALES. // 6. QUE MUCHOS VEHICULOS SON UTILIZADOS PARA ACTIVIDADES POLITICAS EN TIEMPOS DE CAMPAÑA ELECTORAL. // 7. QUE SE HAN ASIGNADO A FAMILIARES DE ALTOS FUNCIONARIOS VEHICULOS CON SU RESPECTIVO CHOFER PARA USO MERAMENTE PERSONAL, INCLUSO SACRIFICANDO MUCHAS VECES LA UTILIZACION DE DICHO VEHICULOS PARA PROGRAMAS IMPORTANTES DENTRO DE LA INSTITUCION. // CONCLUIMOS ENTONCES QUE, ES NECESARIO REGULAR LA UTILIZACIÓN DE LOS VEHICULOS Y TERMINAR CON EL ABUSO QUE SE HA IDO INCREMENTANDO EN LOS ULTIMOS TIEMPOS, HASTA TAL PUNTO QUE LAS ALTAS AUTORIDADES HOY DIA NO SE INMUTAN ANTE LAS DENUNCIAS QUE EN MUCHAS OCASIONES REALIZAN LOS MISMOS FUNCIONARIOS DE LAS INSTITUCIONES PUBLICAS, O ANTE EL ROBO O PERDIDA DE LOS VEHICULOS. // COINCIDIMOS CON EL DESEO DE LIMITAR EL GASTO PUBLICO, PROPONEMOS UN USO RACIONAL Y ADECUADO EN LA FLOTILLA DE VEHICULOS QUE TIENE EL ESTADO COSTARRICENSE. // POR LO TANTO, SOLICITO LA INCLUSION DE UN NUEVO TITULO CORRIENDO LA NUMERACION, QUE DIRA:…" (la mayúscula es del original) (Acta No. 13, folios 2841 y 2842)


La intención del legislador se muestra sumamente clara: evitar el abuso y el desperdicio que en muchas administraciones públicas se generan con el uso de los vehículos oficiales, especialmente los de uso discrecional que escapan a los controles ordinarios de los funcionarios encargados de su vigilancia, siendo que en la exposición de motivos que se hizo de la normativa de ley, expresamente se mencionaron, sin excepción, todo tipo de entes descentralizados.


Con ello queda claro que el legislador pretendió no dejar portillos abiertos en cuanto a vehículos oficiales en todos los aspectos que se han descrito. Es por ello que tratándose de aspectos tan relevantes como la materialidad funcional para la cual van a servir los vehículos de las administraciones públicas, se debe partir de una interpretación restrictiva, siendo que en el caso de los vehículos de los servicios de seguridad, deben, necesariamente excluirse la aplicación analógica en los mismos términos en que fue manifestado en el dictamen C-070-96 y en la opinión jurídica O.J.-107-2000.


 


V LA COMPETENCIA DE LA COMISIÓN NACIONAL DE EMERGENCIA


Si bien es cierto, la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencia podría eventualmente dentro de una de sus actividades –más no la única- efectuar labores que podrían enmarcarse dentro del término amplio de seguridad, no por este motivo podríamos catalogarla como una institución que tenga como finalidad prestar servicios de seguridad.


 


Sobre la competencia de la Comisión, señala textualmente el artículo 23 de la Ley Nacional de Emergencia lo siguiente:


Articulo 23.- Competencia de la Comisión La Comisión es la entidad responsable de coordinar las labores preventivas de situaciones de riesgo inminente de emergencia, mitigación y respuestas a situaciones de emergencia. Como competencia tendrá dos tipos de actividades: la actividad ordinaria y la extraordinaria amparada por una declaración de emergencia."


De lo anterior se colige que la Comisión tiene una competencia amplia, que se divide en una actividad ordinaria y una actividad extraordinaria, actividad última que necesariamente debe fundamentarse en una declaratoria de emergencia por parte del Poder Ejecutivo, a efectos de poder ejercer la Comisión su competencia en este caso. Sobre esta competencia amplia, debe remitirse también a los artículos 1 y 2 de la misma Ley, y al artículo 19 del Reglamento a la Ley Nacional de Emergencia, Reglamento de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.


En los artículos 24 de la Ley Nacional de Emergencia y 20 del Reglamento, se señala lo que debe catalogarse como actividad ordinaria: En resumidas cuentas, se puede desprender que la finalidad primordial es la labor de prevención de situaciones de emergencia. Es así como debe esta Comisión organizar y coordinar el sistema nacional de prevención de conformidad con las directrices del Poder Ejecutivo; emitir normas, resoluciones y dictámenes vinculantes referentes a la construcción de obras civiles; realizar, promover y apoyar estudios e investigaciones en materias relacionadas con sus fines; elaborar proyectos para promover sistemas físicos, técnicos y educativos para prevenir riesgos de inminente emergencia. Asimismo, tiene la obligación de redactar el Plan Nacional de Emergencia; actualizar los planes reguladores para la prevención de riesgos; promover, elaborar y oficializar los mapas de zonas de riesgos inminente de emergencia. Y por último, tenemos la gestión y coordinación de la ayuda internacional.


No existe la menor duda que la actividad ordinaria de la Comisión es de prevención, y no de prestar servicios de seguridad. Reafirmando lo anterior, y específicamente sobre la finalidad última y propia de la Comisión, transcribimos la Exposición de Motivos de la Ley Nacional de Emergencia:


"El proyecto de reforma de la Ley Nacional de Emergencia, que a continuación se presenta, se basa en una propuesta realizada por la Comisión Nacional de Emergencia de la Administración Calderón Fournier, tomando en cuenta la experiencia vivida a través de los últimos años con respecto a las situaciones de emergencia sufridas y la carencia de mecanismos legales para asumirlas legítimamente.


Sobre la base de lo anterior, lo que se propone es reformar la legislación vigente, para la creación del organismo dotado de las potestades jurídicas que le permitan asumir, en forma especializada, la función del Estado tendiente a crear y promover los sistemas físicos, técnicos y educativos para la prevención, atención y mitigación de desastres."


En conclusión, la Comisión en su actividad ordinaria, no presta servicios de seguridad. Sin embargo, bajo un estado de excepción, y cumplidos los requisitos de ley, podría efectuar labores de seguridad, como sería el rescate y salvamento de las personas y sus bienes. Labores de seguridad, diríamos en sentido genérico, que podrían catalogarse de este modo como consecuencia de la atención de la emergencia.


Dadas las anteriores consideraciones, no compartimos lo señalado por la Asesoría Legal en cuanto que "la Ley Nacional de Emergencia dispone que la Comisión es la entidad estatal competente para atender las situaciones de emergencia declaradas por el Poder Ejecutivo, de tal forma que debe cumplir como una actividad ordinaria y permanente, con la actividad extraordinaria que se presenta bajo estados de emergencia." La Ley es muy clara al señalar los dos tipos de actividades –ordinaria y extraordinaria- que tiene la Comisión asignadas dentro de su competencia.


En consecuencia, consideramos que se realiza una interpretación parcial de la relación de los artículos 1, 2, 23, 25 y 27 para fundamentar y concluir que la actividad extraordinaria –que erróneamente considera como actividad ordinaria y permanente- de la Comisión, debe enmarcarse dentro de funciones de seguridad, y así querer justificar sus vehículos dentro de la categoría de vehículos de seguridad. No debe olvidarse que en los mismos artículos 1, 23, 24 y 25 se diferencia la actividad ordinaria de la extraordinaria, teniendo ambas actividades diferentes ámbitos de aplicación.


En realidad, la actividad extraordinaria de la Comisión surge solamente a partir de la declaratoria de emergencia, entrando a funcionar hasta este momento la labor de protección y resguardo de personas y bienes.


Al respecto el artículo 8 de la Ley Nacional de Emergencia, estipula claramente lo siguiente:


"Artículo 8.- Ambito de aplicación del régimen de excepción


El régimen de excepción debe entenderse como comprensivo de toda la actividad administrativa necesaria para resolver las imperiosas necesidades de las personas y proteger los bienes, cuando exista, inequívocamente, el nexo exigido de causalidad entre el suceso provocador del estado de emergencia y los daños provocados en efecto."


Es a partir del acaecimiento del hecho generador del estado de emergencia que surge el régimen de excepción –el cual tiene que estar amparado por un decreto- para lo cual la Comisión deberá resolver las necesidades de las personas afectadas y proteger sus bienes.


Es precisamente con la fase inicial o crítica de la declaración de emergencia -artículo 6 inciso a) de la Ley Nacional de Emergencia y artículo 11 del Reglamento- y no antes, que se señala la obligación atribuida a la Comisión de proteger, en la zona siniestrada, a las personas y bienes, brindando la asistencia sanitaria y demás necesidades imperantes.


 


Asimismo, en el artículo 42 de la Ley Nacional de Emergencia de nuevo se reitera la obligación de ejecutar la actividad administrativa necesaria para solventar las necesidades imperiosas de las personas y la protección de los bienes, siempre y cuando estemos ante una declaración de emergencia.


Por lo que no es acorde con la normativa del caso afirmar que en tiempo ordinario la Comisión ejerce funciones de seguridad. Dentro de su actividad normal, permanente, ordinaria o cotidiana, la Comisión no puede enmarcarse dentro de los entes u órganos que realizan funciones de seguridad, ya que ordinariamente no le corresponde proteger a las personas ni a sus bienes.


 


VI. SOBRE EL CONCEPTO DE SEGURIDAD Y PODER DE POLICIA:


 


Dentro de la tesis que venimos exponiendo, queda claro que la referencia que hace la Ley de Tránsito, sobre las Fuerzas de Policía y los servicios de seguridad, se enmarcan dentro de los fines del Estado del mantenimiento de la seguridad pública, del orden y de la salud, a través del ejercicio del Poder de Policía.


 


Sobre lo anterior se ha dicho lo siguiente acerca del ejercicio del Poder de Policía:


"Es decir, de la actividad "de servicio público que tiende a asegurar el mantenimiento del orden público en los diferentes sectores de la vida social…


Para dicho fin, la autoridad de policía impone limitaciones a las libertades de los individuos: el poder de policía permite regular el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales por parte de los particulares. La intervención estatal debe proteger la libertad pública (artículo 140, inciso 6) del Texto Fundamental), conceptuado como un poder de autodeterminación reconocido y organizado por el Estado y por tanto, consagrado por el ordenamiento jurídico. Pero en el ejercicio de sus competencias la autoridad pública también restringe la libertad, lo que origina necesariamente conflictos en las relaciones entre Estado-individuo…" ( Rojas, Magda Inés, El Poder Ejecutivo en Costa Rica, Editorial Juricentro, Segunda Edición, San José, Costa Rica, 1997, pág. 486 )


 


De conformidad con la competencia reseñada a la Comisión, la misma no se puede enmarcar dentro del ámbito en que se ejerce la competencia de los órganos encargados de mantener el orden público, con carácter de función única y ordinaria. Dicha función sigue estando asignada a los cuerpos de seguridad y policía, incluso ante una declaratoria de emergencia.


El término descrito por la Ley de Tránsito, acerca de lo que son servicios de seguridad, encuentra un reflejo claro dentro del ejercicio del Poder de Policía, ya que con ello se excluyen otros conceptos del término seguridad, como el concepto de seguridad jurídica.


En este sentido, la Enciclopedia Jurídica Básica nos desarrolla tanto el tema como el concepto de la Seguridad Ciudadana, y de Seguridad Pública, para lo cual señalaremos su contenido, para mayor comprensión de la negativa a la ampliación del concepto como ha sido expuesto en el criterio de la asesoría jurídica.


"En nuestro ordenamiento jurídico-constitucional, el concepto de seguridad ciudadana aparece estrechamente vinculado a las misiones que la CE encomienda a las fuerzas y cuerpos de seguridad. Estas, dice el artículo 104.1, tienen como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana; puesto que la salvaguardia de ésta constituye uno de los objetivos básicos de las fuerzas policiales, es preciso en consecuencia partir de aquí para aprehender el contenido jurídico del concepto en cuestión…


…Además del artículo 104, el texto constitucional alude a la idea de seguridad jurídica (art.9.3) y de seguridad personal (art. 17.1), esta última tradicionalmente conectada con la libertad y la interdicción de intromisiones arbitrarias en el ejercicios de la misma. Pero la seguridad constitucionalmente reflejada que más directamente se relaciona con la ciudadana es la seguridad pública (art. 149.1.29) que aparece para proclamar la competencia exclusiva del Estado sobre la misma sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías autonómicas. ¿Son lo mismo seguridad ciudadana y seguridad pública? A través de la resolución de estas preguntas llegaremos a la delimitación definitiva del contenido jurídico de la noción que nos ocupa, confirmándose lo avanzado en el apartado precedente.


En principio, hay que tener en cuenta que tanto un concepto como el otro se están refiriendo a la temática policial; el de seguridad ciudadana desde el prisma del elenco constitucional de los fines de las fuerzas de seguridad y el de seguridad pública desde la óptica del reparto de competencias sobre la materia así denominada. Entre una y otra seguridad hay estrechas relaciones pero, eso sí, no identidad conceptual absoluta, si bien el deslinde entre ambas no siempre es sencillo de practicar habida cuenta de que el aspecto teleológico que representa la noción de seguridad ciudadana desde el punto de vista de la organización policial no puede desgajarse del material a que responde la seguridad pública en cuanto concepto expresivo de una competencia estatal exclusiva que también se refiere, al menos en parte, a los temas policiales…


A la vista de lo anterior, es claro que el concepto de seguridad ciudadana no hace referencia a cualquier actuación pública susceptible de remitir en términos generales al mantenimiento o restablecimiento de la seguridad en sentido amplio. El concepto de seguridad ciudadana sólo puede ser aprehendido desde la óptica del normal y ordinario trabajo policial; conectado con la función básica de las fuerzas de seguridad, esto es, con la garantía del libre ejercicio de los derechos y libertades, la seguridad ciudadana sólo puede verse menoscabada por aquellas perturbaciones de la tranquilidad que, por obra normalmente. de comportamientos humanos, pongan en peligro aquel libre ejercicio. El mantenimiento de la seguridad ciudadana conecta, pues, con la protección de personas cuando unas y otras exijan la intervención de las fuerzas de policía en el desempeño de sus funciones tradicionales expresadas en la cláusula de "hacer cumplir la ley". Esta seguridad ciudadana queda abarcada por el concepto más amplio de seguridad pública, pero éste sobrepasa a aquél puesto que incluye situaciones de peligro que pueden requerir de la intervención policial (crisis sanitarias, catástrofes y calamidades, etc.) pero con una vertiente funcional distinta a la del artículo 149.1 CE, para la adopción de medidas cuya aplicación va a corresponder normalmente a las fuerzas y cuerpos de seguridad sino a otros servicios administrativos, …


Por lo que hace a las medidas preventivas y de vigilancia, éstas serán adoptadas normalmente por servicios administrativos distintos a los policiales aunque la observancia de su cumplimiento podrá encomendarse a los funcionarios de policía (medidas de seguridad de establecimientos e instalaciones, actuaciones preventivas sobre espectáculos públicos y actividades recreativas, reglamentación de armas y explosivos, registro de documental e informaciones periódicas sobre actuaciones tales como el hospedaje, compra-venta de joyas y metales preciosos, etc.). El legislador pretende con tales previsiones controlar y disciplinar actividades que se consideran relevantes para la seguridad ciudadana al menos potencialmente por cuanto se estima que dicho control ha de ser eficaz para evitar conductas futuras, derivadas de aquellas actividades o conectadas con ellas, que pongan en jaque a la seguridad ciudadana propiamente dicha." ( Enciclopedia Jurídica Básica, Volumen IV PRO-ZON, Editorial Civitas, Primera Edición, 1995, págs. 6095 a 6099)


Quedan claros entonces los conceptos que hemos dado a los términos, para manifestar nuevamente que la Comisión Nacional de Emergencia, no se ajustan a los parámetros que señala la Ley de Tránsito sobre los vehículos de los servicios de seguridad.


VII. SOBRE LOS VEHICULOS DE USO DE LA FUERZA PUBLICA O SEGURIDAD


Con respecto a la clasificación de los vehículos del Estado, el artículo 224 de la Ley de Tránsito parte del criterio del uso asignado; y es así como, de esta manera, tenemos vehículos de uso discrecional, vehículos de uso administrativo general y vehículos de uso de la Fuerza Pública y de los servicios de seguridad.


En este sentido, se hace necesario analizar si efectivamente las labores de la Comisión pueden considerarse como servicios de seguridad. Consecuentemente –y en teoría- dichos vehículos podrían ser asignados para ser usados exclusivamente para prestar servicios de seguridad. En caso contrario, serían de uso administrativo general, ya que no es procedente asignar vehículos de uso discrecional a los altos jerarcas de la Comisión por disposición taxativa del artículo 225 de la Ley de Tránsito.


Como ya se manifestó, discrepamos de la interpretación realizada por la Asesoría Legal, mediante la cual se pretende justificar la asignación de parte de la flotilla de los vehículos de la Comisión bajo la clasificación de uso de servicios de seguridad.


Ha quedado establecido la diversidad de funciones y labores de prevención de riesgo inminente de emergencia, que no podrían catalogarse como labores de seguridad. En este sentido, no pareciera lógico, ni fundamentado legalmente, que la flotilla de los vehículos de la Comisión sean catalogados como vehículos de seguridad, porque la Comisión no tiene como finalidad última, ni es su actividad ordinaria, la prestación de servicios de seguridad. Recordemos que en el artículo 226 de la Ley de Tránsito se clasifica como vehículos de uso administrativo aquellos destinados para el desarrollo normal de las instituciones o ministerios.


Consideramos que el artículo 227 de la Ley de Tránsito no debe ser interpretado de una manera tan amplia, pretendiendo asignar a los vehículos de la Comisión la clasificación de vehículos de seguridad, sólo porque la ley prevé la posibilidad de labores de protección y seguridad en casos excepcionales.


Siguiendo entonces un criterio literal de la clasificación de los vehículos del Estado por su uso, podríamos decir que durante su actividad ordinaria, los vehículos de la Comisión son de uso administrativo general y durante su actividad extraordinaria, serían vehículos de uso de los servicios de seguridad. De mantenerse esta posición –dado el caso de que no se puede asignar la clasificación de vehículos de seguridad por las razones expresadas- se estaría creando una cuarta categoría o una subcategoría que a todas luces no encuentra asidero jurídico en la Ley de Tránsito.


En realidad, no vemos motivo alguno –ni razón jurídica alguna- que justifique incluir los vehículos de la Comisión como de uso de servicios de seguridad, cuando la misma normativa que ampara la creación de la Comisión y la Ley de Tránsito, contienen normas que dejan un amplio margen de actuación para que la Comisión pueda atender los estados de emergencia.


En la Ley de Tránsito existen normas que permiten habilitar y flexibilizar el uso de los vehículos de tipo administrativo para casos de emergencia, según así se establece en los artículos 230 y 232 de la Ley de Tránsito. Por otro lado, la Comisión durante este período de emergencia tiene una serie de potestades, como la establecida en el artículo 27 de Ley Nacional de Emergencia, de poder coordinar con las diferentes instituciones y dependencias públicas el mando único sobre las zonas afectadas, y de requerir la colaboración además de los entes públicos, y de los particulares.


Los vehículos de la Fuerza Pública, son aquellos usados por los órganos ministeriales del Ministerio de Seguridad Pública, y sin constreñirlo a la competencia de los mismos, se hace un señalamiento en el artículo 227 acerca de los de servicios de seguridad, siendo que debemos mencionar aquí, a órganos como la Dirección de Inteligencia y Seguridad D.I.S., el Organismo de Investigación Judicial O.I.J., la Dirección General de Tránsito, y otros cuerpos que se encuentran claramente incluidos en el concepto de seguridad, y que son parte de los ministerios mencionados.


Dentro de los estudios realizados en la normativa secundaria emitida con relación especialmente al artículo 227 de la ley, únicamente existe un reglamento promulgado al respecto, el cual regula específicamente al Ministerio de Seguridad Pública, y no contempla señalamiento alguno con relación a la Comisión Nacional de Emergencia.


Efectivamente, mediante Decreto Ejecutivo N°26112-SP del 9 de mayo de 1997, se emite el Reglamento para el Uso de Vehículos del Ministerio de Seguridad Pública, dentro del cual y al amparo del artículo 227 de la Ley de Tránsito, se hace una clasificación concordante a dicha ley, y se especifica el contenido de los vehículos de uso de la Fuerza Pública, clasificándose los mismos en vehículos destinados al servicio de vigilancia, los destinados a las labores de investigación, y los vehículos para el transporte de servidores y recursos y de apoyo logístico de la Fuerza Pública, según reza el artículo 8 reglamentario.


En igual sentido encontramos una definición más precisa sobre lo que se debe entender como vehículos de uso de la Fuerza Pública, en las categorías señaladas, y que se plasma en el artículo 7 que señala expresamente:


"Artículo 7°-- Los vehículos de uso de la fuerza pública. Los vehículos de uso de la Fuerza Pública, son aquellos utilizados para dar cumplimiento a los fines que han sido encomendados al Ministerio de Seguridad Pública, en cuanto al mantenimiento del orden público y la seguridad ciudadana por el ordenamiento jurídico vigente y que en forma permanente se encuentran asignados a la Fuerza Pública."


Con ello se concretiza aún más el concepto vertido en la Ley de Tránsito, sin que por ello sea excluyente de otros órganos que realizan su función de seguridad y que se encuentran orgánicamente asignados a otros ministerios.


Por otra parte, siendo que se plantea en la consulta la posibilidad de una reglamentación específica al respecto, por lo anteriormente mencionado, en cuanto al concepto de seguridad, no sería posible, por no tener sustento legal, ya que la ley no contempla este aspecto específico de la competencia extraordinaria de la Comisión Nacional de Emergencia. Se requeriría para ello una reforma legislativa que señale esta categoría específica.


En igual sentido, debemos señalar que, tal y como se menciona en la propia consulta, los órganos de servicios de seguridad y de la Fuerza Pública, son miembros integrantes de las actividades de la Comisión de Emergencia, por lo que con su competencia es factible materializar el contenido específico de la consulta que se está planteando. No debemos olvidar que en situaciones del ejercicio de la actividad extraordinaria de la Comisión Nacional de Emergencia, la misma ejerce competencias de coordinación con relación a los órganos de la Fuerza Pública y otros encargados de los servicios de seguridad.


Debemos manifestar además que actualmente, dentro de la corriente legislativa, se tramita un proyecto de ley, tendiente a cambiar parte de la nomenclatura de los vehículos de uso del Estado y sus instituciones. En el Expediente Legislativo 14.179, se pretende reformar el Título VII Regulación del Uso de los Vehículos del Estado Costarricense, Capítulos I y II, de la Ley, a los efectos de regular de forma más exhaustiva y rígida la clasificación de los diversos automotores al servicio del Estado, precisándose las limitaciones, alcances y requerimientos de cada una de la categorías existentes.


En el proyecto, llama la atención la creación de una nueva categoría de vehículos de uso administrativo especial, en la reforma al artículo 224, así como también la precisión de los vehículos " d) De uso de la Fuerza Pública, servicios de policía y seguridad pública". Incluye además la norma como innovación normativa el señalamiento expreso de que por vía reglamentaria no se podrán crear otras clasificaciones ni ampliar el contenido de la presente.


En igual sentido, aparte de la reforma a otros artículos de la Ley, se reforma el contenido del artículo 227, el que regula los Vehículos de uso de la Fuerza Pública, servicios de policía y seguridad pública; en lo fundamental se le agregan dos párrafos en los que se precisa, el no estar afectados a limitaciones de horario de servicio, sistemas de control y vigilancia, recalcando que los mismos deberán ser utilizados exclusivamente para el cumplimiento de los deberes propios de las labores de policía y seguridad. Por último se hace referencia acerca de los vehículos de investigación y seguridad nacional, que podrán portar placas particulares.


La reforma en ese sentido plantea precisar los alcances del artículo 227, en el sentido que ha venido siendo expuesto en el presente dictamen, no obstante de ser apenas un proyecto de ley. Debemos señalar que la Comisión a su digno cargo fue invitada mediante oficio de fecha 16 de mayo del 2001, a opinar acerca del proyecto de ley, siendo que la contestación dada por el Director Ejecutivo del órgano consultante se constriño a señalar, mediante oficio DE.339-01 del 22 de mayo del 2001, que se incorporará al Presidente de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, dentro de la lista taxativa de funcionarios con derecho de disponer de un vehículo de uso discrecional, perdiéndose la oportunidad de referirse al tema concreto del cual es objeto el presente dictamen.


VIII CONCLUSIÓN


Siendo el caso de que la actividad ordinaria y permanente del órgano consultante no se enmarca dentro del concepto de servicio de seguridad, tal y como se encuentra expresado en la normativa legal, y en aras de ser acordes con el espíritu que impulso la creación de la Ley de Tránsito –cual fue la de evitar los abusos que se cometían con los vehículos del Estado- no procede clasificar dichos vehículos como de seguridad.


Sin otro particular, se suscriben.


 


Lic. Ronny Bassey Fallas                           Licda. Elizabeth Li Quirós


PROCURADOR ADJUNTO               ABOGADA DE PROCURADURIA