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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 085
 
  Opinión Jurídica : 085 - J   del 29/06/2001   

 
O.J. 085-2001
 
29 de junio, 2001

 

Licenciado
Jorge Ballestero Quesada
Jefe de Unidad Asesora de Tratados Internacionales
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto
 
Estimado licenciado:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, Licdo. Farid Beirute Brenes, nos referimos al oficio sin número y de fecha 23 de mayo del año en curso, mediante el cual se solicita el criterio jurídico de la Procuraduría General sobre el proyecto de "Tratado de Extradición entre la República del Paraguay y la República de Costa Rica", formulado por las autoridades paraguayas.


A.- Cuestiones preliminares:


    El proyecto que nos ocupa reviste la naturaleza de una contrapropuesta formulada por la Honorable Embajada del Paraguay, que encuentra como antecedente la opinión jurídica de este Despacho número 005-97 del 29 de enero de 1997. En esa ocasión, se hicieron algunos comentarios y sugerencias, la mayoría de las cuales se observa fueron incorporadas al texto final; no obstante, adicionalmente se formularán algunos comentarios con la intención de que el proyecto sea más completo y técnico.


B.- Criterio jurídico de la Procuraduría General sobre algunos artículos:


1.- Delitos que dan lugar a la Extradición.


    El proyecto que nos ocupa se matricula en la tesis de propugnar por la instauración de dos temas de corte moderno: el criterio de la pena mínima y la extradición accesoria.


    El artículo II del proyecto de tratado, expone claramente el Principio de doble identidad de la norma, indicando que es obligatorio que el delito por el que se requiere la extradición debe estar previsto en la legislación de los dos Estados; sin embargo, no se recurre a una lista taxativa de delitos que dan lugar a la extradición, sino que se acude al criterio de mínima penalidad, posición de mayor cobertura y que es aplicado por el Tratado modelo de Extradición de Naciones Unidas:


"Delictividad concordante; criterio de la pena mínima: El artículo 2 define los delitos por los que puede concederse la extradición en virtud de un tratado. Se exige que el delito esté catalogado por la legislación de ambos países, como delito que da lugar a la extradición y el artículo adopta el criterio de la pena mínima, en vez de la lista taxativa de delitos, para determinar los delitos de esta categoría en la legislación de ambos países. No es preciso que un delito figure expresamente en una lista para dar lugar a extradición". 1 Manual sobre el Tratado Modelo de Extradición. En: Revista Internacional de Política Criminal, Nueva York, Naciones Unidas, 1996. Números 45 y 46, año 1995, pag.2.


    En otro sentido, también se refiere este mismo numeral a aquellos delitos que aún cuando no cumplen con el mínimo de la pena -por su conexidad con el delito que sí cumple con los requisitos indicados- el Estado Requerido puede autorizar la extradición por todos. A esta figura se le denomina en doctrina como "Extradición Accesoria", que consiste en la posibilidad de acceder a la solicitud por delitos que conlleven penas inferiores a la mínima, siempre y cuando se extradite por lo menos por un delito que sí dé lugar a la extradición:


"…El criterio en el que se basa la Extradición Accesoria, es que toda persona debe tener la oportunidad de normalizar de una vez su situación al regresar a su país, sin quedar expuesto, una vez agotada la protección otorgada por el principio de especialidad a ser procesado por otros delitos que los que dieron lugar a extradición.


…Si el país requerido accede a la solicitud, la persona puede ser devuelta tanto por los delitos que den lugar a extradición como por los accesorios y ser juzgada y cumplir condenas por ambos conceptos. De no haberse solicitado la extradición por los delitos accesorios, la persona no podrá ser juzgada por esos delitos a su regreso, de no haber perdido su protección por algún medio reconocido". 2 ídem, pag.5.


    No obstante lo anterior, debe quedar claro que esta extradición accesoria es una facultad del Estado requerido, quien puede concederla o bien rechazarla según lo considere pertinente. En opinión jurídica 87-99 del 4 de agosto de 1999, referente al Proyecto del Tratado de Extradición Costa Rica-Italia, al respecto se dijo:


"…En el caso concreto, echamos de menos la mención sobre la circunstancia de que la concesión de este tipo de extradiciones es enteramente facultativa; por ello, la redacción y el tiempo verbal empleados en el citado inciso 3): <<la extradición si es concedida por un hecho que cumple con las condiciones, es concedida también por los demás.>>, no son los más adecuados. Recomendamos que se establezca en forma expresa que la concesión de la extradición accesoria será siempre facultativa."


    En vista de lo anterior, este Organo Asesor considera apropiado agregar al inciso 3) del artículo II la oración: "El otorgamiento de la extradición accesoria será una facultad del Estado Requerido".


2.- Motivos para denegar obligatoriamente la extradición.


    En cuanto al numeral IV del proyecto paraguayo, el inciso g) establece que se denegará la extradición "cuando la acción o la pena estuvieren prescritas conforme a la legislación del Estado Requirente o del Estado Requerido."


    La regulación en lo que concierne al instituto de la prescripción, en tratándose de un convenio bilateral, es tema que queda al libre arbitrio de las partes contratantes, pudiéndose escoger cualquier fórmula que satisfaga a ambas; es decir, se puede optar por un esquema como el que nos ocupa, o bien, que rija como parámetro de prescripción, preferentemente, la legislación del Estado requirente.


    Tanto el sistema propuesto como el que opta por hacer prevalecer la legislación del Estado requirente han sido avalados constitucionalmente; en efecto, en lo que concierne al primer método, la Sala Constitucional, mediante Voto Nº 1866-95, dictaminó que no revestía inconstitucionalidad alguna el hecho de que las partes, soberanamente, hubieran decidido escoger que la prescripción se decantara ya fuera conforme a la legislación del Estado requirente o del Estado requerido. No obstante, este Organo Asesor considera que el aceptar que la prescripción se rija por ambas legislaciones o bien, en forma preponderante por una de ellas, tiende a confundir e inclusive induce a la intromisión del Estado requerido en la soberanía del Estado Requirente: (3 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Resolución N°1866-95 de las 16:48 horas del 5 de abril de 1995: "… En cuanto al hecho de que los órganos dichos hayan resuelto lo atinente a la prescripción de acuerdo con la legislación nacional, ello se encuentra dentro del ejercicio legítimo y constitucionalmente garantizado del poder jurisdiccional que ostentan, de modo que no es la Sala la facultada para indicar a los Tribunales ordinarios la forma en que deben resolver los casos que conocen, porque ello les está prescrito por ley, en este caso, el numeral 3 inciso d) de la Ley de Extradición y el numeral 359 de la Convención de Derecho Internacional Privado, los cuales expresamente señalan que la cuestión atinente a la prescripción de los delitos por los cuales se solicita la extradición puede resolverse, bien por la legislación del Estado requirente, o bien por la del Estado requerido, solución esta última que fue la adoptada por nuestros Tribunales y para lo cual están facultados, de modo que no existen las violaciones alegadas. En todo caso, debe señalarse que si alguna preocupación existe en cuanto a la posibilidad de que los delitos imputados se encuentren prescritos de conformidad con la legislación del Estado solicitante, será en la jurisdicción de ese Estado y ante sus autoridades correspondientes que deberá ser planteado, alegado y resuelto el punto, constituyendo por lo tanto aspectos que no compete a los Tribunales nacionales, incluida esta Sala, el resolver.)


"La regulación interna sobre prescripción del Estado requerido no debe ser aplicada, primeramente, porque sería una intromisión en la facultad soberana del peticionante de definir las pautas para el ejercicio de la acción penal a lo interno de su jurisdicción. Además exigir que los hechos o pena que sustentan la extradición no se encuentren prescritos conforme al derecho interno requerido, no resulta un requisito que armonice con la finalidad del mismo instituto de la extradición, el cual como ya es sabido, consiste en la entrega del individuo reclamado a las autoridades competentes del Estado requirente para que sea enjuiciado o castigado por un delito, y no la de juzgarlo.


En este entendido, si es en el país requirente en el cual se ejerce la acción penal o se debe ejecutar la condena, lo correcto, para efectos de determinar la prescripción de los hechos o de la pena que justifica la extradición, es valorar únicamente que no haya recaído la prescripción de acuerdo a las disposiciones del Estado solicitante. Parafraseando la doctrina: <<…sería ilógico e injusto privar al Estado de su derecho soberano de ejercer la represión penal, solamente porque en otro Estado se ha establecido un plazo de prescripción más breve>> PASTOR BORGOÑON (Blanca). Aspectos procesales de la extradición en Derecho español, Madrid, Editorial TECNOS S.A., 1984, p.144)."


    En atención a ello, sugerimos que se proponga a las autoridades paraguayas que se escoja el sistema de hacer prevalecer la legislación del Estado solicitante, método por demás avalado constitucionalmente en forma reciente. (4 Véase en tal sentido, Voto Nº 1722-01 de 14:36 hrs. del 28 de febrero del año en curso)


3.- Extradición de Nacionales.


    En lo que atañe al artículo V párrafo primero se estipula que "Cuando el reclamado fuere nacional del Estado Requerido, éste podrá rehusar la concesión de la extradición…", estableciéndolo como una facultad, cuando lo correcto sería que fuera una causal obligatoria de rechazo, tal y como lo prescribe el artículo 3º inciso a) de la Ley de Extradición. Además, existe en nuestro sistema normativo la prohibición constitucional de obligar a cualquier nacional (por nacimiento o por naturalización) (5 El tema de la nacionalidad por nacimiento o naturalización se analizó en el oficio P.A.P. 009-96 del 22 Schandlbauer, entonces Cónsul de la Embajada de los Estados Unidos: "Mediante Resolución Nº 6780-94 de las 15:09 horas del 22 de noviembre de 1994, la Sala Constitucional interpretó el inciso a) del artículo 3º de la Ley de Extradición; en dicha sentencia indicó la Sala que era inconstitucional la interpretación hecha por los tribunales -sostenida incluso por medio de resoluciones de Corte Plena- en el sentido de que podía extraditarse al costarricense que no tenía tal nacionalidad al momento de cometer el delito. De tal forma que si el Gobierno de los Estados Unidos solicitara la extradición de quien no era costarricense al momento de cometer el delito, pero adquiere tal condición con posterioridad (antes de la resolución de la solicitud de extradición), las diligencias serían declaradas sin lugar por tratarse de un nacional, a tenor de lo dispuesto en el artículo 32 de la Constitución Política ("Ningún costarricense podrá ser compelido a abandonar el territorio nacional"), numeral que no hace distingo entre costarricenses por nacimiento o por naturalización. Sería denegada en razón de su nacionalidad, independientemente de que al momento de cometer los hechos que se le acusan, éste no ostentara la nacionalidad costarricense. )


    De a abandonar el territorio nacional, por lo que lo conveniente es, desde la óptica de nuestro país, redactar el texto del artículo V de tal forma que sea imperativo y no facultativo el rechazo de la extradición por razón de la nacionalidad.


    La redacción del párrafo segundo, revela un justo temor de que el delincuente nacional no sea juzgado ni sancionado por los hechos delictivos en los que incurrió; sin embargo, no debemos olvidar la existencia del principio "Aut Dedere Aut Judicare", que recoge la posibilidad de que al negarse la extradición por razones de nacionalidad u otra causa, el Estado requerido pueda y deba juzgar al acusado, siendo este principio una alternativa para facilitar la cooperación internacional en materia penal en caso de rechazo de la extradición y así evitar la impunidad. (6 Así se halla regulado en el numeral 8° de la Convención Interamericana de Extradición y en el artículo 345 del Código Bustamante.)


    Aún cuando en el sistema jurídico costarricense no se encuentra regulado el principio de personalidad activa, entendiéndose por ésta "la legitimación de aplicar la legislación penal del Estado a sus nacionales con independencia del lugar de comisión del hecho delictivo", (7 ARROYO GUTIERREZ, José Manuel. "Dificultades Prácticas relativas a la aplicación del principio "aut dedere aut judicare". Seminario de formación en materia de extradición bajo los auspicios del Centro para la Prevención Internacional del Delito, Naciones Unidas, Antigua, Guatemala, 17 al 21 de mayo de 1999.) lo cierto es que dicho principio se puede aplicar siempre y cuando esté contemplado en un tratado internacional, según lo manifestó la Sala Constitucional en su resolución Nº 6766-94 de las dieciséis horas con treinta minutos del veintiuno de noviembre de 1994, consulta preceptiva de constitucionalidad sobre el "Tratado de extradición y asistencia jurídica mutua en materia penal entre la República de Costa Rica y Los Estados Unidos Mexicanos", voto que vino a solucionar de una vez por todas la posibilidad efectiva de juzgar a un delincuente nacional que cometió un delito en otro Estado Parte:


"...La Sala, por otra parte, no encuentra razonable que si no se da una reforma a la legislación penal general para incorporar el principio de la nacionalidad activa de la ley penal, quede atada la Asamblea Legislativa para aprobar un Tratado – de rango superior a la ley -, en que se consagre tal principio de modo particular a las relaciones entre dos Estados específicos. Tampoco puede entenderse que esto signifique una violación al derecho a la igualdad, pues es obvio que no puede entenderse que exista una garantía de impunidad para el costarricense que ha cometido un hecho delictivo en el exterior y se refugie en el territorio nacional. Esto sería contrario al espíritu del ordenamiento, y también contradictorio con un deber ético del Estado."


4.- Extensión de la extradición.


    Un tema de gran interés y actualidad es la Ampliación de la extradición, como excepción al Principio de especialidad, contenido en el inciso c) del artículo VIII, que consiste en que si el Estado requerido lo autoriza, se podrá ampliar la sentencia estimatoria por un delito o delitos distintos a los que motivaron la solicitud inicial e incluso, una vez entregado el extraditable.


    Lo novedoso del tópico (a pesar de que existe la figura en el artículo 377 del Código Bustamante, normativa que rige desde 1928) ha provocado que la jurisprudencia de nuestros Tribunales de Justicia solamente recoja un caso aislado de extensión de la extradición (precisamente en aplicación del artículo 377 ibídem), así como un rechazo por ausencia de normativa que regulase, entre las Partes, el instituto de comentario.


    Por los beneficios que acarrea la figura de cita, este Organo Asesor avala totalmente su adopción.


5.- Extradición abreviada.


    Nos interesa recalcar y clarificar un punto medular sobre la extradición abreviada o voluntaria; su adopción, no debe provocar una mala inteligencia de lo dicho en el artículo XII, en el sentido de que al concederse la extradición, ésta debe hacerse sin cumplir con las formalidades que establece el Tratado. Correctamente debe entenderse que ello no implica, por supuesto, que el órgano jurisdiccional no deba cumplir con las formalidades propias que le impone la normativa que rige la materia; por ello, la sentencia que concede la extradición, aún y cuando ésta sea voluntaria, forzosamente debe satisfacer las exigencias atinentes que implica una resolución jurisdiccional.


6.- Decisión y Entrega.


    Sobre el plazo de 30 días que establece el aparte 3) del artículo XIII, para disponer del extradido, creemos conveniente que sea ampliado a 60 días; no empece, queda a criterio de las autoridades suscribientes reducir o bien mantener el plazo que se estila en estos casos.


    De hecho, el Código Bustamante en su artículo 367 establece todavía un plazo mayor (3 meses), que recientemente fuera avalado por el Tribunal de Casación en su resolución 2001-426 de las 10:30 horas del 1° de junio del 2001, que en lo que interesa indicó:


"…El Código de Bustamante fue admitido y ratificado por las Repúblicas de Costa Rica y Colombia. Por consistir en un tratado internacional tiene rango superior a la Ley (artículo 7 de la Constitución Política). El artículo 367 de este cuerpo normativo establece expresamente que el Estado Requirente debe disponer del extradido en un plazo de tres meses. Ese es el lapso que fijó la sentencia recurrida, con lo cual no se ha violado ninguna disposición. Debe tomarse en cuenta, además, que de acuerdo con el artículo 1 de la Ley de Extradición, ésta se aplica únicamente ante la ausencia de tratados entre los países involucrados en el proceso de extradición, lo que no ocurre en el caso en estudio."


7.- Detención Preventiva.


    En el numeral XVIII inciso 1) se admite la posibilidad de que la solicitud de la detención preventiva sea enviada a través de la Organización Internacional de Policía Criminal (INTERPOL); sobre el particular, deben reiterarse los inconvenientes que pesan, en nuestro país, sobre la organización citada, en el sentido de que en innumerables fallos de la Sala Constitucional (30-89, 324-90, 1652-90, 1662-90, 1123-91 y 977-93, entre otros) ha establecido que dicha entidad es jurídicamente inexistente. (8 En igual sentido encontramos las Opiniones Jurídicas N°87-99 del 4 de agosto y la N°28-99 del 10 de marzo, ambas de 1999, referentes a los proyectos de Tratados de Extradición entre Costa Rica con Italia y Costa Rica con Perú, respectivamente.)


    En esa inteligencia, es necesario indicar que el órgano encargado de detener preventivamente a los delincuentes en Costa Rica o a los solicitados en extradición, es el Organismo de Investigación Judicial, según lo indica su Ley Orgánica, Nº 5524 del 7 mayo de 1974, que en su artículo 3° establece:


"El Organismo de Investigación Judicial, por iniciativa propia, por denuncia o por orden de autoridad competente, procederá a investigar los delitos de acción pública, a impedir que los hechos cometidos sean llevados a consecuencias ulteriores, a identificar y aprehender preventivamente a los presuntos culpables, y a reunir, asegurar y ordenar científicamente las pruebas y demás antecedentes necesarios para la investigación."


8.- Representante oficial.


    En el artículo XXI se establece la posibilidad de que el Estado requirente designe un representante oficial con legitimación para intervenir ante la autoridad judicial en el procedimiento de extradición. Dudamos que tal circunstancia sea posible, dado que nuestros tribunales siempre han sido reacios a aceptar una representación legal que no sea la ejercida por la Procuraduría General, o bien, a lo sumo, han aceptado que la Embajada del Estado requirente nombre un abogado nacional que los represente.


    Ante ello, sugerimos que se aproveche la ocasión para establecer que sean los Ministerios de Justicia, en nuestro caso a través de esta Procuraduría General, los que representen los intereses del país requirente, tal y como lo prescribe el artículo 20 del Tratado de Extradición suscrito entre Costa Rica y los Estados Unidos de América, Ley Nº 7146 de 30 de abril de 1990:


"2) La Procuraduría General de la República de Costa Rica asesorará, asistirá y representará, o suministrará la correspondiente representación, a favor de los Estados Unidos de América en cualquier trámite que se lleve a cabo en Costa Rica, como resultado de una solicitud de extradición presentada por los Estados Unidos."


    Reciba las seguridades de nuestra mayor estima y consideración.


Cordialmente,


Licdo. José Enrique Castro Marín
PROCURADOR DIRECTOR
 
Licda. Pamela Rivera Pla
ABOGADA ASISTENTE