C-201-2001

19 de julio del 2001

 

Ingeniero

Luis Santiago Vindas Montero

Secretario de la Junta Directiva

Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica

S.D.

 

Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, nos es grato contestar su oficio n.° F.E. 799 del 4 de mayo del año en curso, mediante el cual nos consulta si "¿Existe alguna legislación de rango superior a Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica, N° 7221, que obligue o posibilite al Colegio de Ingenieros Agrónomos a incorporar a profesionales extranjeros graduados en Ciencias Agropecuarias o Forestales fuera de nuestro país y que residan en Costa Rica en condición de refugiados, no teniendo cédula de residencia?".

    Nos adjunta, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), el criterio del Asesor Jurídico del Colegio, el cual consta en el oficio 006bis-2001-AL del 12 de febrero del 2001. En dicho estudio se analiza el tema consultado y, en resumen, se indica lo siguiente:

• Un extranjero que tenga la condición de refugiado y que no reúna los requisitos establecidos en el artículo 10 de la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros Agrónomos, no podrá ser aceptado como miembro del colegio.

• El requisito de tener un mínimo de 5 años de poseer cédula de residencia puede considerarse cuestionable en virtud de decisiones de la Sala Constitucional; sin embargo, la inconstitucionalidad de la norma que lo prevé no ha sido declarada, por lo que el requisito aludido se encuentra vigente.

• El artículo 19 del Estatuto de Refugiados, establece la colaboración que los Estados contratantes deben brindar a esas personas para el ejercicio de profesiones liberales; a pesar de ello, no se regula ahí, concretamente, la situación en estudio, sino que se remite a las normas internas de cada Estado. Además, tal disposición consagra el principio de que se les debe aplicar las normas más favorables que se apliquen a otros extranjeros, lo cual ha sido acatado por el Colegio.

    Concluye el criterio legal de referencia indicando que no es posible incorporar a un profesional extranjero que ostente la condición de refugiado si no tiene cédula de residencia.

    Seguidamente expondremos nuestras reflexiones sobre el tema consultado:

I.- CONSIDERACIONES EN TORNO AL ARTÍCULO 10 DE LA LEY ORGÁNICA DEL COLEGIO DE INGENIEROS AGRÓNOMOS:

    El artículo 10 de la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros Agrónomos (n.° 7221 de 6 de abril de 1991) establece los requisitos de admisión aplicables a los profesionales extranjeros graduados fuera del territorio nacional en ciencias agropecuarias. Indica dicho numeral:

"ARTÍCULO 10.- Los profesionales extranjeros, graduados fuera del país en Ciencias Agropecuarias, que reúnan las condiciones estipuladas en los artículos 5 y 6, podrán incorporarse al Colegio, siempre que tengan un mínimo de cinco años de poseer cédula de residencia permanente en el país, según certificación extendida por el Departamento de Extranjeros del Ministerio de Gobernación y Policía o que estén casados con costarricense y que sean aceptados por la Junta Directiva por votación de no menos de las dos terceras partes de sus miembros.

Por razones de inopia o de notoria conveniencia social, se podrá reducir el período de residencia; pero, en tal caso de excepción, la solicitud de incorporación debe ser aceptada por unanimidad de los miembros de la Junta Directiva."

    Evidentemente, el requisito de exigir a los extranjeros (y con ello a los refugiados) el tener cinco años como mínimo de poseer cédula de residencia permanente en el país para poder incorporarse al Colegio de Ingenieros Agrónomos, constituye una limitación a un derecho fundamental, como lo es, el derecho al trabajo.

    Partiendo de esa tesis y siendo que tales limitaciones deben ser razonables, cabe preguntarse respecto al objetivo que pretendió alcanzar el legislador con la disposición que aquí nos ocupa.

    Al respecto, cabe indicar que si lo que se pretendió fue incentivar la estabilidad de los miembros del colegio, de manera tal que no se propiciara la afiliación y desafiliación constante de los colegiados, habría una contradicción, pues la propia Ley Orgánica regula, en su artículo 8, la figura de los "miembros temporales", que son aquellos que forman parte del Colegio por un lapso, muchas veces muy corto.

    El referido artículo dispone:

"ARTÍCULO 8.- Son miembros temporales del Colegio de Ingenieros Agrónomos, los profesionales en Ciencias Agropecuarias, que ingresen al país para realizar trabajos ocasionales o de cooperación técnica.

Para realizar sus trabajos, además de inscribirse en este Colegio de acuerdo con la presente Ley y su Reglamento, deberán someterse a las condiciones que establezca su Junta Directiva, en cuanto a la índole de la actividad y el tiempo requerido para llevarlo a cabo."

    Por otra parte, también podría pensarse en la posibilidad de que la norma en estudio se haya emitido con la intención de esperar el transcurso del plazo establecido para que la Dirección General de Migración y Extranjería pudiese cancelar la residencia al extranjero, ante el eventual incumplimiento de las condiciones impuestas al momento del ingreso al país o al del otorgamiento de la residencia (artículo 51 de la Ley General de Migración y Extranjería, n.° 7033 de 4 de agosto de 1986); sin embargo, consideramos que ese tampoco constituye un motivo razonable para establecer la limitación que se analiza, pues, de conformidad con la Ley General de Migración y Extranjería, la condición migratoria que ostenta cualquier persona extranjera, independientemente de cuál sea, puede cancelarse, sin importar el tiempo que se tiene de poseerla, cuando se incumplan las condiciones que motivaron el ingreso de la persona al país, o los requisitos necesarios para obtener una condición determinada.

    En ese sentido, y refiriéndose a los residentes permanentes, la ley citada indica, en su artículo 66, que de incumplirse la legislación migratoria vigente o de incurrirse en una de las causales de expulsión, se pierde la condición de residente permanente, con las consecuencias que ello conlleva.

    Si bien podrían ensayarse otras justificaciones para el establecimiento de la limitación que nos ocupa, a nuestro criterio, ninguna de ellas puede servir de base para restringir el derecho al trabajo de los extranjeros radicados legalmente en el país.

    Obsérvese, además, que el artículo 10 de la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica, aparte de contener una limitación irrazonable al derecho fundamental al trabajo, contribuye además a que se genere una discriminación odiosa entre nacionales y extranjeros, contraria a lo dispuesto en el artículo 19 de la Constitución Política.

    Ya la Sala Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse respecto a la invalidez de normas similares a la que se analiza. A manera de ejemplo, al resolver una acción planteada contra el artículo 7 inciso d) del "Reglamento de Incorporación de la Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica", ese Organo Contralor de Constitucionalidad resolvió:

"La idoneidad, la calidad moral y la ética - no la nacionalidad- deben ser pues, algunos de los parámetros válidos que un Colegio Profesional debe tomar en cuenta a la hora de incorporar profesionales. Poner un límite temporal a los extranjeros para poder incorporarse, como un plus de los requisitos académicos y de idoneidad que la ley exige, es innecesario e irracional, pues no cumple del todo, ningún objetivo relacionado con la función de los colegios profesionales, o el ejercicio de la función en sí misma. Se constituye pues, en una limitación que discrimina, en razón de la condición - en este caso la nacionalidad- , en contra de lo dispuesto en el artículo 19, 33, 56 y 68 de la Constitución Política" (Sentencia n° 1898 de las 10:45 horas del 12 de marzo de 1999).

    Más adelante, en la misma resolución, la Sala dijo:

"Los extranjeros tienen los mismos derechos laborales con respecto a los costarricenses, de acuerdo a la normativa citada, así se estableció en la sentencia n° 01059-95 y más recientemente en la número 616-99 que establecía la prohibición a los patronos de contratar mano de obra extranjera, dependiendo de los porcentajes de mano de obra nacional que tuvieran, contenida en el artículo 13 del Código de Trabajo. Así las cosas, lo procedente es eliminar la limitación de los cinco años contenida en las normas impugnadas, de tal forma que se puedan incorporar al colegio profesional los extranjeros que tengan residencia en el país y hayan cumplido con los demás requisitos legales y reglamentarios de incorporación".

    A pesar de que la inconstitucionalidad del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros Agrónomos parece evidente (nos referimos, en particular, al requisito relacionado con el período de espera de 5 años para incorporar a ese Colegio a un extranjero graduado en el exterior), lo cierto del caso es que contra dicha disposición no ha sido planteada acción de inconstitucionalidad alguna ante la Sala Constitucional, único órgano competente - en virtud del control concentrado de constitucionalidad que existe en nuestro medio- para declarar su nulidad. Así las cosas, el artículo 10 citado, al menos en lo que al requisito aludido se refiere, sigue formando parte del ordenamiento jurídico vigente, por lo que debe respetarse.

    Análisis aparte requiere el mismo artículo 10 de cita, en relación con el requisito exigido ahí a todos los extranjeros, de contar necesariamente con cédula de residencia para poder incorporarse al Colegio de Ingenieros Agrónomos. A ese asunto nos referiremos seguidamente.

 

II.- CONSIDERACIONES ACERCA DE LA LEY GENERAL DE MIGRACIÓN Y EXTRANJERÍA Y SU REGLAMENTO.

    Como hemos podido comprobar con la lectura del artículo 10 de la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros Agrónomos, a los extranjeros en general (incluyendo a los refugiados) se les exigen los cinco años a que hemos venido haciendo alusión, no a partir de su ingreso al país, sino más bien, a partir del momento en que hayan obtenido la cédula de residencia permanente. Por esa razón, un extranjero que tenga cinco años o más de haber ingresado legalmente al país, pero bajo una condición distinta a la de "residente permanente", no podría - en principio- pretender incorporarse al Colegio de Ingenieros Agrónomos.

    Ante la situación descrita, conviene repasar las diferentes condiciones en que puede permanecer un extranjero en nuestro país y los derechos que cada una de ellas le otorga. Lo anterior con la finalidad de confrontar las disposiciones sobre esa materia, con lo regulado en el artículo 10 de la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros Agrónomos.

    Indica el artículo 30 de la Ley General de Migración y Extranjería:

"Artículo 30.- Los extranjeros residentes y aquellos que determine el reglamento de esta ley, acreditarán su status migratorio con el documento que para tal fin otorgará la Dirección General."

    Por su parte, el numeral 31 establece cuáles son los documentos en cuestión, al indicar lo siguiente:

"Artículo 31.- Los documentos que acreditan la permanencia en el país son:

1. Cédula de residencia.
2. Permiso temporal de radicación.
3. Carné de refugiado.

Ch) Carné de residente pensionado o de residente rentista

d) Carné de asilado territorial."

    La disposición recién transcrita realiza una enunciación taxativa respecto a las condiciones y los documentos mediante los cuales es posible que un extranjero permanezca legalmente en el país. Así, en el caso de los refugiados, su permanencia legal en el país se acredita con el documento denominado "carné de refugiado".

    Para nuestros fines, llama la atención el contenido del artículo 32 de la misma Ley General de Migración y Extranjería, el cual dispone:

"Artículo 32.- En los documentos mencionados en el artículo anterior se indicará, en cada caso, su término de validez y si su titular está o no habilitado para laborar en el país conforme con el ordenamiento jurídico."

    De la lectura de la norma transcrita se puede deducir que no solamente los extranjeros con cédula de residencia permanente pueden ejercer labores remuneradas, sino que es factible que aquellos que acreditan su permanencia en Costa Rica a través de un documento diferente al indicado, posean también ese derecho.

    Quede claro que en nuestro país, no todos los extranjeros pueden dedicarse a labores remuneradas, pues para ello se debe cumplir una serie de requisitos; sin embargo, eso no implica que solo tengan ese derecho los residentes permanentes.

    Confirma lo anterior lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley General de Migración y Extranjería:

"Artículo 70.- Los extranjeros con residencia permanente o radicación temporal en el país, habilitados para trabajar según su categoría o subcategoría de ingreso y permanencia, gozarán de la protección de las leyes laborales y sociales pertinentes."

    Partiendo de lo expuesto, resulta claro que la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica, al exigir la cédula de residencia permanente para iniciar el cómputo de los cinco años necesarios para incorporar a un extranjero a ese Colegio Profesional, impone limitaciones más severas que las contenidas en la propia Ley General de Migración y Extranjería. Esta última, como ya indicamos, permite el ejercicio de labores remuneradas, incluso, a aquellas personas que no han alcanzado la condición de residentes permanentes.

 

III.- NORMATIVA DE DERECHO INTERNACIONAL APLICABLE AL ASUNTO:

    El Convenio 111 de la Organización Internacional del Trabajo, "Sobre Discriminación en materia de Empleo y Ocupación" aprobado por nuestro país según Ley n.° 2848 de 26 de octubre de 1961, aborda aspectos relacionados con el tema bajo análisis.

    Así, los tres primeros artículos de ese instrumento internacional, en lo que interesa, disponen lo siguiente:

"Artículo 1.-

1.- A los efectos de este Convenio, el término "discriminación" comprende:

a) Cualquier distinción, exclusión o preferencia basada en motivos de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo y la ocupación;

b) Cualquier otra distinción, exclusión o preferencia que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o trato en el empleo u ocupación, que podrá ser especificada por el Miembro interesado previa consulta con las organizaciones representativas de empleadores y trabajadores, cuando dichas organizaciones existan, y con otros organismos apropiados.

2. Las distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado no serán consideradas como discriminación.

3. A los efectos de este Convenio, los términos "empleo" y "ocupación" incluyen tanto el acceso a los medios de formación profesional y la admisión en el empleo y en las diversas ocupaciones como también las condiciones de trabajo."

"Artículo 2.-

Todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una práctica nacional que promueva, por métodos adecuados a las condiciones y a la práctica nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto."

"Artículo 3.-

Todo miembro para el cual el presente Convenio se halle en vigor se obliga, por métodos adaptados a las circunstancias y a las prácticas nacionales, a:

(...)

c) Derogar las disposiciones legislativas y modificar las disposiciones o prácticas administrativas que sean incompatibles con dicha política;

(...)"

    Como podemos observar del contenido de los artículos transcritos, el Estado costarricense ha asumido la obligación de fomentar una política de no discriminación en materia laboral entre los diferentes grupos inmersos en su sociedad, incluidos dentro de estos, el conformado por los extranjeros.

    Consecuentemente, es importante analizar el artículo 10 de la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros Agrónomos, a efecto de determinar si los requisitos de incorporación ahí establecidos son discriminatorios, en los términos indicados por el Convenio 111 citado.

    A nuestro juicio, tal discriminación sí existe, pues, al exigirse a los extranjeros - aunque no se hace referencia únicamente a quienes ostentan la condición de refugiados- requisitos poco razonables para el ejercicio de la profesión, se está generando una diferencia basada en la ascendencia nacional. Ese trato diferenciado limita, a ese grupo de habitantes, sus oportunidades en materia de empleo.

    Por otra parte, la "Convención Sobre el Estatuto de los Refugiados", ratificada por Costa Rica mediante la Ley n.° 6079 de 29 de agosto de 1977, indica, en su artículo 19, lo siguiente:

"Artículo 19:

Profesiones Liberales

1. Todo Estado contratante concederá a los refugiados que se encuentren legalmente en su territorio, que posean diplomas reconocidos por las autoridades competentes de tal Estado y que deseen ejercer una profesión liberal, el trato más favorable posible y en ningún caso menos favorable que el generalmente concedido en las mismas circunstancias a los extranjeros.

(...)".

    En relación con el Convenio de cita, el criterio de la Asesoría Legal del Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica, señala:

"(...) las normas del Estatuto de Refugiados no regulan la situación de manera concreta sino que hacen remisión a las normas internas."

    Y, refiriéndose particularmente al recién transcrito artículo 19 indica:

"Esta norma consagra el principio de que se debe aplicar las normas que resulten más favorables y que se apliquen a otros extranjeros. En el caso que nos ocupa, el Colegio aplica las normas en la misma forma que se le aplican a otros extranjeros, sin que existan situaciones que hayan obtenido un beneficio mayor que lo que las mismas normas establecen."

    De conformidad con la disposición en estudio (artículo 19 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados) a los refugiados debe dársele "el trato más favorable posible, y en ningún caso menos favorable que el generalmente concedido en las mismas circunstancias a los extranjeros." Partiendo de ello, debemos indicar que el artículo 10 de la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica, incumple tal mandato. En ese sentido, recordemos que en Costa Rica la condición de residente se bifurca en dos vertientes: la de residente permanente y la de residente temporal. La cédula de residencia permanente - documento que se solicita como requisito en el artículo 10 de la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica para efectos de incorporación- es un documento que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley General de Migración y Extranjería, se extiende solamente al extranjero que ingresa para permanecer indefinidamente en el país, ya sea como inmigrante, rentista, pensionado, inversionista, o como pariente de un ciudadano costarricense.

    Por su parte, el artículo 36 de ese cuerpo normativo, menciona, en su inciso d), a los refugiados, como una subcategoría de quienes ingresan al país en condición de radicados temporales, por lo que el documento que legaliza su situación migratoria, es el denominado carné de refugiado.

    De lo expuesto, podemos afirmar que el artículo 10 de la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica, al autorizar solo a los extranjeros que tengan cinco años o más de poseer cédula de residencia permanente a incorporarse a ese Colegio, no así a los que tengan ese mismo lapso de poseer el carné de refugiado, es contrario a lo dispuesto en el artículo 19 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, el cual obliga a todo Estado contratante a brindar a los refugiados el trato más favorable posible, y en ningún caso menos favorable que el concedido en las mismas circunstancias a los extranjeros.

    Así las cosas, al poseer la Convención de cita un rango superior al de la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica (según lo dispuesto en el artículo 7 de la Constitución Política, en relación con el 6 de la Ley General de la Administración Pública) lo procedente es privilegiar la aplicación de la norma de mayor rango (véase, entre otros, el Voto de la Sala Constitucional n.° 0503-96 de las 10:21 horas del 26 de enero de 1996) debiendo entenderse que los refugiados con un mínimo de cinco años de poseer el carné respectivo (lapso de espera, en todo caso, de dudosa constitucionalidad) y que cumplan los demás requisitos establecidos para ello, tienen derecho a ser incorporados al Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica.

    A mayor abundamiento, la Sala Constitucional ha resuelto que "… los instrumentos de Derechos Humanos vigentes en Costa Rica, tienen no solamente un valor similar a la Constitución Política, sino que en la medida en que otorguen mayores derechos o garantías a las personas, privan sobre la Constitución…" (Voto n.° 3435- 92 de las 16:20 horas del 11 de noviembre de 1992, aclarado por el Voto n.° 5759-93).

IV.- CONCLUSIÓN:

    De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- El artículo 10 de la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica, al exigir a los profesionales extranjeros graduados fuera del país un mínimo de cinco años de poseer cédula de residencia permanente para poder incorporarse a ese Colegio Profesional, presenta vicios que hacen dudar de su constitucionalidad. No obstante, corresponde a la Sala de la materia hacer la declaratoria respectiva, una vez que se le haya instado por quien se encuentre legitimado para ello.

2.- El artículo 19 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, obliga a los Estados contratantes - dentro de los cuales se encuentra Costa Rica- a otorgar a los refugiados el trato más favorable posible, y en ningún caso menos favorable que el generalmente concedido en las mismas circunstancias a los extranjeros. Por esa razón, al ser dicha norma de rango superior al artículo 10 citado, y habiéndose constatado la existencia de mandatos contradictorios entre ambas disposiciones, lo procedente es propiciar la aplicación de la norma de mayor jerarquía.

3.- Lo anterior implica que los extranjeros que hayan poseído la condición de refugiados durante cinco años o más, y cumplan los otros requisitos exigidos por ley para ello, tienen derecho a que se les incorpore como miembros del Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica.

Del señor Secretario de la Junta Directiva, atentos se suscriben,

 

 

Msc. Julio César Mesén Montoya                  Lic. Guillermo J. Fernández Lizano

Procurador Adjunto                                      Abogado de Procuraduría