C-218-2001

6 de agosto del 2001

Licenciado

Carlos Castro Arias

Ministro

Ministerio de Obras Públicas y Transportes

Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero al oficio del MB. Ricardo Cordero Vargas quien, como Ministro a.i. remitió el oficio, sin número, de 19 de junio del año en curso, y se da respuesta a la consulta en los siguientes términos.

    Plantea usted la duda de si "Es jurídicamente viable que los Oficiales de la Policía de Tránsito de este Ministerio continúen sancionando a las personas que prestan el servicio de transporte no autorizado de conformidad con lo establecido en los artículos 129 inciso ch) y 144 inciso d) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas y Terrestres No. 7331 o por el contrario se estaría aplicando una doble sanción por una misma falta."

I. Vigencia de las normas citadas

    Conviene tener presente el contenido de los numerales de la Ley de Tránsito por vías públicas y Terrestres, Ley No. 7331 sobre los que se plantea la duda, y determinar si éstos se encuentran vigentes o no.

    En primer término, el artículo 129 inciso ch) ha sido objeto de varias reformas y resoluciones de la Sala Constitucional.

    El texto original de éste era el siguiente:

"ARTÍCULO 129.- Se impondrá una multa de veinte mil colones, sin perjuicio de sanciones conexas (…)

ch) Al conductor que se dedique a prestar el servicio de transporte público, en cualquiera de sus modalidades, sin contar con las respectivas autorizaciones, en violación de lo dispuesto en el inciso a), numeral 1 o en el inciso b), numeral 1 ambos del artículo 97 y del artículo 112 de esta ley."

    Mediante Ley Nº 7883 de 9 de junio de 1999, se modifica el citado numeral, adicionando el encabezado con lo siguiente "excepto lo dispuesto en el inciso g) del presente artículo", adicionando, además, el inciso g).

    Por su parte, el artículo 62 de la Ley Nº 7969 de 22 de diciembre de 1999, vuelve a reformar el texto del inciso ch), para que éste dijera:

"ch) Se impondrá multa de salario y medio base de un trabajador misceláneo 1, según la Ley No. 7337, de 5 de mayo de 1993, sin perjuicio de sanciones conexas, al conductor o propietario del vehículo que se dedique a prestar el servicio de transporte público en cualquiera de sus modalidades, sin las autorizaciones respectivas, violando el numeral 1 del inciso a) o el numeral 1 del inciso b), ambos del artículo 97 y el artículo 112 de esta ley.

Para aplicar la sanción regulada por este numeral y el juzgamiento, las autoridades judiciales impondrán plenamente el régimen de prueba por presunciones e indicios claros y concordantes, que definen tanto las legislaciones procesales civiles como penales; así como las reglas de la lógica, conveniencia, oportunidad, razonabilidad y la sana crítica. Se tomarán como presunciones e indicios la habitualidad en la prestación del servicio no autorizado o los signos externos e internos colocados en los vehículos para llamar la atención del usuario, a fin de inducirlo a usar el vehículo que utiliza un taxi autorizado."

    Posteriormente, y ante una consulta judicial de constitucionalidad, la Sala Constitucional emite la resolución 2000-02992 del 12 de abril del 2000, en la que se declara que "la aplicación del artículo 129 inciso ch) de la Ley de Tránsito, según reformada operada mediante Ley N°7969, publicada en La Gaceta N°20 del día 28 de enero último, resulta inconstitucional por violación del principio de legalidad (artículo 39 de la Constitución Política)".

    De la anterior resolución se solicita aclaración, la que la Sala Constitucional concede mediante Voto Nº 2001-4888 de 8 de junio del 2001, en el que se indica: "Se aclara la sentencia número 2000-02992, de las 15:27 horas del día 12 de abril de 2000, en el sentido de que por virtud de ese fallo se mantiene la vigencia del citado inciso ch) del artículo 129, según texto de la Ley de Tránsito número 7331, de 13 de abril de 1993".

    Por lo tanto, el texto vigente del citado numeral, es el siguiente:

"Artículo 129.- Se impondrá una multa de veinte mil colones, sin perjuicio de las sanciones conexas, excepto lo dispuesto en el inciso g) del presente artículo:

(...) ch) Al conductor que se dedique a prestar el servicio de transporte público, en cualquiera de sus modalidades, sin contar con las respectivas autorizaciones, en violación de lo dispuesto en el inciso a), numeral 1 o en el inciso b), numeral 1 ambos del artículo 97 y del artículo 112 de esta ley. (...)"

    También resulta necesario repasar las modificaciones sufridas al artículo 144 inciso d). Veamos:

    El texto original del artículo 144 era el siguiente:

"Artículo 144.- Los oficiales de tránsito inmovilizarán los vehículos, ante las siguientes infracciones de sus conductores:

a) Irrespetar, por parte de los vehículos que transporten materiales peligrosos, lo dispuesto por el artículo 101 de esta Ley.

b) Circular en las vías públicas con un vehículo construido o adaptado para competencias de velocidad.

c) Producir ruidos, gases y humo que excedan los límites establecidos en el artículo 121 de esta Ley."

    Mediante Ley Nº 7721 de 9 de diciembre de 1997, se modifica el inciso c) de Ley de Tránsito, pero para efectos de la presente consulta no interesa el contenido de esa reforma.

    Por su parte, el artículo 62 de la Ley Nº 7969 de 22 de diciembre de 1999, además de reformar el artículo 129 (reforma ya citada) adiciona un inciso al artículo 144, que dice:

"d) Prestar el servicio de transporte público en cualquiera de sus modalidades, sin las respectivas autorizaciones, violando el numeral 1 del inciso a), o el numeral 1) del inciso b), ambos del artículo 97 y el artículo 112 de esta ley."

    Por lo tanto, el texto actual del artículo 144 inciso d) es el siguiente:

"Artículo 144.- Los oficiales de tránsito inmovilizarán los vehículos, ante las siguientes infracciones de sus conductores:

(...) d) Prestar el servicio de transporte público en cualquiera de sus modalidades, sin las respectivas autorizaciones, violando el numeral 1 del inciso a), o el numeral 1) del inciso b), ambos del artículo 97 y el artículo 112 de esta ley." (Así adicionado por Ley N° 7969 del 22 de diciembre de 1999)

    Lo anterior nos permite afirmar, que a esta fecha, ambos numerales se encuentran vigentes.

II. Sobre la vigencia de las leyes y el control concentrado de constitucionalidad

    El artículo 129 de nuestra Constitución Política dispone:

"Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.

Nadie puede alegar ignorancia de la ley salvo en los casos que la misma autorice.

No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de interés público.

Los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa.

La ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior, y contra su observancia no puede alegarse ni desuso ni costumbre o práctica en contrario."

    La Sala Constitucional, al respecto, por ejemplo ha señalado que "…las normas jurídicas continuarán vigentes y son eficaces en tanto no sean afectadas por otras posteriores de igual rango, como claramente lo dispone el artículo 129 de la Constitución, como sigue: (…)" . Por lo tanto, hasta que una ley o una norma de una ley, no haya sido derogada por otra, mantiene su vigencia.

    Por su parte, la Carta Magna, en su artículo 10, regula otro supuesto para dejar sin efecto una norma, esto es, a través de declaratoria de inconstitucionalidad. En lo que interesa, dispone:

"Corresponderá a una Sala especializada de la Corte Suprema de Justicia declarar, por mayoría absoluta de sus miembros, la inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público. (…)"

    Se ha discutido si nuestro ordenamiento jurídico contiene un control concentrado de constitucionalidad o uno difuso. En este sentido, el profesor Rubén Hernández afirma que: "Nuestro ordenamiento consagra un modelo fundamentalmente concentrado, aunque atribuido a una Sala especializada dentro de la Corte Suprema de Justicia (art. 10 de la Constitución)." (Rubén Hernández Valle, Derecho Procesal Constitucional, Editorial Juricentro, San José, pág. 116).

    La siguiente resolución de la Sala es clara sobre el tema, así que, a pesar de su extensión, es necesario realizar la siguiente cita:

"El artículo 10 Constitucional, en lo conducente, dice: ‘Corresponderá a una Sala especializada de la Corte Suprema de Justicia declarar, por mayoría absoluta de sus miembros, la inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público...’ Como se ve, el artículo consagra el principio de supremacía de la Constitución, y a la vez resuelve el tema conexo de definir a quién corresponde la preservación de ese principio. El texto, producto de la reforma de 1989, confirma la tesis de un sistema concentrado que ya venía consagrado constitucionalmente desde 1949 y a nivel meramente legislativo desde 1938. En opinión de este Tribunal, la norma constitucional otorga competencia para ‘declarar la inconstitucionalidad’ de normas de cualquier naturaleza y actos sujetos al Derecho Público a un órgano que crea en ese acto: una Sala especializada de la Corte Suprema de Justicia, por cierto, la única Sala de la Corte Suprema de Justicia de la cual se ocupa –y extensamente– la Constitución Política. El artículo, al menos en la parte supra transcrita, que es la que interesa a los efectos de esta sentencia, puede decirse que tiene notables diferencias con el texto que sustituyó y que venía desde 1949. Entre ellas, tenemos: a) crea un órgano especializado para conocer de la inconstitucionalidad, lo que luego la Ley de la Jurisdicción Constitucional denominará Sala Constitucional; b) le otorga competencia universal para declarar la inconstitucionalidad, pues abarca normas de cualquier naturaleza y actos sujetos al Derecho Público; c) ya no define la naturaleza de la declaratoria de inconstitucionalidad, como sí lo hacía el anterior artículo 10, que ligaba la inconstitucionalidad a la nulidad absoluta. Eso ha quedado ahora a la regulación de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que lo hace en sus artículos 88 y 91 al disponer que la sentencia que acoja la inconstitucionalidad es declarativa, por tanto anulatoria y con efecto retroactivo a la fecha de vigencia de la norma inconstitucional. De ahí que el artículo 10 Constitucional y la Ley de la Jurisdicción Constitucional forman un indisoluble núcleo del sistema de control de constitucionalidad costarricense, en tanto ésta desarrolla lo mandado en aquél, y se hace prácticamente insuperable para cualquier otra normativa que intente penetrarla. Del artículo 10 actual se puede decir que no solamente ha creado una jurisdicción constitucional especializada, vedando claramente a la jurisdicción ordinaria el ejercicio compartido de aquélla, sino que también le ha otorgado un carácter concentrado en grado máximo, al reunir en ella una serie de competencias (habeas corpus, amparo, inconstitucionalidad, consultas legislativas, consultas judiciales, conflictos entre Poderes, etc.) que por una parte, eran compartidas en el antiguo sistema por varios tribunales, y por otra, innovando competencias, que también se concentran en esta nueva jurisdicción constitucional. Por ello, el citado artículo 10 otorga una competencia exclusiva y excluyente a un órgano especializado, cuya composición ha sido también especialmente diseñada por el legislador constitucional. No puede echarse de menos, para encontrarle el sentido correcto a la citada norma, que el texto constitucional omita indicar que ningún otro tribunal podría pronunciar la inconstitucionalidad de normas y actos. Una exigencia de ese tipo enfrentaría la lógica jurídica. Por eso, en cualquier caso se debe entender que existe una clara y absoluta reserva constitucional en esta materia, que se convierte en materia no disponible para el legislador ordinario. Un tema similar ha sido tratado y resuelto por la jurisprudencia constitucional en la misma forma, cuando se dijo que el Tribunal Supremo de Elecciones podía válida y legítimamente dictar normas reglamentarias relacionadas con la ejecución de los recursos financieros con que el Estado financia la participación de los partidos políticos en las elecciones generales, porque es materia electoral y lo electoral constitucionalmente le ha sido atribuido, no obstante que en principio la materia reglamentaria corresponde al Poder Ejecutivo, por disponerlo así, pero de modo genérico, la Constitución. En la hipótesis de que el Tribunal Supremo de Elecciones fuera un órgano de mera creación legal, no podría ostentar el poder reglamentario, que es originario del Ejecutivo (Vid. sentencia N° 980-91 ). En otras palabras, no basta que estemos convencidos de la necesidad o utilidad de que cualquier juez pueda pronunciar la inconstitucionalidad de una norma, pues en el Estado de Derecho se requiere que haya una competencia legítimamente otorgada. En el caso bajo análisis, una ley ordinaria no basta para desvirtuar el esquema constitucional. El control de constitucionalidad en poder del juez ordinario sería posible –acaso necesario, conveniente, útil y todo lo que se quiera– si no hubiera una regulación constitucional que expresamente atribuye esa competencia a un órgano calificado, creado por ella misma, como es la Sala Constitucional. Como se ha dicho, en forma resumida, esa posibilidad del control en manos diferentes al órgano constitucionalmente señalado, queda fuera del alcance de la ley ordinaria, pues la materia constitucionalmente regulada automáticamente escapa a su ámbito y rango de regulación, como también se ha escrito en el ámbito de la doctrina nacional. Esta es la verdadera reserva que la Constitución establece en materia de control de constitucionalidad. Por ese motivo, hablamos aquí ya no simplemente del principio de legalidad, sino específicamente del principio de legalidad constitucional, que es su versión más calificada y atendible. Ante tal reserva, constituiría un sofisma afirmar que el principio de supremacía constitucional lleva a que toda autoridad pública –y obviamente todo juez– tiene competencia para desaplicar las normas inconstitucionales, independientemente del alcance que se le otorgue a ese acto. Por eso es importante señalar el desarrollo que la Ley de la Jurisdicción Constitucional ha hecho de esa reserva constitucional, cuando en su artículo 4° dispone: ‘La jurisdicción constitucional se ejerce por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia establecida en el artículo 10 de la Constitución Política’. Significa esta reafirmación, ni más ni menos, que no podemos entender en el sistema costarricense una jurisdicción constitucional compartida. Y entendemos que la jurisdicción constitucional equivale a justicia constitucional, es decir, son términos sinónimos, por lo que sería una especie de artilugio tratar de diferenciar entre una y otra para entonces legitimar la interpretación del artículo 8.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial en su mera literalidad. (...) Si volvemos la mirada hacia el pasado, encontramos que el sistema costarricense ha evolucionado desde un sistema difuso de control de constitucionalidad, como el diseñado por la Ley de Tribunales de 1887, ante el silencio de la Constitución al respecto y pasando a un sistema concentrado basado únicamente en regulación legal (Ley Orgánica del Poder Judicial y Código de Procedimientos Civiles de 1937), ante el mismo silencio constitucional. Este último se sustituyó por otro, igualmente concentrado, pero esta vez con rango constitucional según lo dispuesto por la Constitución Política del 7 de noviembre de 1949, hasta finalmente desembocar en un sistema concentrado en grado máximo, que es el de la reforma de 1989. Con toda claridad, entendemos que a raíz de la última reforma hay un principio reforzado de concentración, muy próximo y derivado de otro expreso de especialización, en punto al control de constitucionalidad. Hay que decirlo con la mayor claridad posible: no nos dice nada el intento de diferenciar la competencia de la Sala Constitucional para declarar la inconstitucionalidad como anulatoria y erga omnes, de la del juez común, que sería de mera desaplicación para el caso concreto y sus partes. Ambas serían ejercicio del control de constitucionalidad y ambas las encontramos en el derecho comparado dentro del elenco de sistemas en esta materia. En resumen, en las hipótesis de que un juez del orden común desaplique la norma para el caso concreto y un tribunal constitucional anule erga omnes, estaríamos ante actos de igual naturaleza. El por qué unos países se inscriben en un sistema de efectos jurídicos y otros en el opuesto, tiene alguna justificación histórica que ahora no corresponde examinar extensamente, pero es un dato de la realidad jurídica que marca una diferencia fundamental. Para ubicarnos en 1989, los impulsores de la reforma constitucional claramente se manifestaron por crear un órgano jurisdiccional que concentrara toda la justicia constitucional, fundándose en una fuerte crítica a los jueces del orden común cuando ejercieron aquélla de modo compartido. Se dijo, precisamente, que la justicia constitucional era una especialidad y por tanto debía existir un órgano especializado y exclusivamente dedicado a ello. Hay que advertir también que una nota distingue al sistema de control difuso y es que la declaratoria de inconstitucionalidad en poder de todo juez o tribunal, que desaplica la norma al caso concreto, viene acompañada con la posibilidad de que un órgano supremo conozca el asunto y en definitiva establezca una regla que, de ser confirmatoria, siente un precedente aplicable con carácter erga omnes (el "stare decisis" estadounidense). En el sistema difuso existe esa coherencia de hacer coincidir a la jurisdicción común con la constitucional, o de que no haya diferencias, estando presente, eso sí, un órgano de cúspide que mantiene la unidad de la interpretación constitucional. En el modelo costarricense, que reserva el control de constitucionalidad a un órgano especializado (artículo 10 y 128 de la Constitución Política), establecer la bifurcación de vías, que no desembocan en un mismo órgano de cúspide, atenta contra un principio de seguridad jurídica, también constitucional y que no puede desatenderse, pues tendríamos entonces que las dos jurisdicciones –la constitucional y la ordinaria– estarían simultáneamente ejerciendo control de constitucionalidad (ejercicio paralelo y concurrente) con la posibilidad de que haya criterios contradictorios, ya a lo interno de la jurisdicción ordinaria (compuesta por multiplicidad de jueces), ya entre ésta y la constitucional. Por eso hemos afirmado que basta la lectura de los antecedentes de creación de la Sala Constitucional, especializada, reforzada, con una competencia ampliada, para entender que en 1989 culminó un esfuerzo por restarle a los jueces del orden común poder de decisión en materia constitucional. Y nuevamente, nos referimos a los más altos jueces de ese orden, que tenían la función del control de constitucionalidad, como de otros niveles en que radicaba también el ejercicio de la jurisdicción constitucional en su versión de protección de derechos fundamentales. Tampoco se salva el escollo que venimos apuntando, con señalar que siempre la Sala Constitucional tendría la última palabra, pues no hay posibilidad de garantizar que lo resuelto por la jurisdicción común llegue algún día a la Sala. Más bien hay que hacer una referencia necesaria a que la Sala Constitucional, si bien por mayoría, rechazó la inconstitucionalidad del artículo 30 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (sentencia N° 2277-92), vedando que se pudiera acudir en amparo respecto de las actuaciones jurisdiccionales de los jueces, no importa las violaciones constitucionales que en ellas se evidenciaran. Se dijo en esa sentencia que ni de modo terminal la jurisdicción constitucional puede conocer en amparo de lo resuelto por los jueces del orden común, garantizándose así una doble jurisdicción, propia de las funciones que a cada una, constitucionalmente le corresponde. Dentro del tema de la seguridad, no es ocioso mencionar también, que el proceso en la acción de inconstitucionalidad ofrece la posibilidad de que la Sala sea asesorada por otro órgano muy importante como es la Procuraduría General de la República, mientras que si se aceptase como legítimo que la declaratoria la haga cualquier juez, sería sin siquiera existir una advertencia de que se va a dar un pronunciamiento del calibre que constituye declarar la inconstitucionalidad de una norma jurídica." (Resolución Nº 1185-95 las 14:33 horas del 2 de marzo de 1995; lo indicado entre paréntesis no es del original)."

    La concentración de nuestro sistema de constitucionalidad ha sido reafirmado por nuestros dictámenes (Nota: Por ejemplo, en C-246-98 de 18 de noviembre de 1998 y C-137-2001 de 16 de febrero de 2001). Asimismo, en el dictamen C-012-2000 de 26 de enero del año 2000, se señaló:

"(…) debe precisarse que esta Procuraduría no tiene competencia para pronunciarse sobre la posible constitucionalidad o no de una norma, por existir en nuestro ordenamiento un control concentrado de constitucionalidad (artículo 10 de la Constitución Política)" (Dictamen C-012-2000 de 26 de enero del 2000)

    Por lo tanto, este Órgano Asesor es incompetente para establecer la inconstitucionalidad de una norma.

III. Sobre lo consultado

    La duda que se plantea, según se indicó al inicio, es si jurídicamente viable que los Oficiales de Tránsito continúen sancionando a las personas que prestan los servicios de transporte no autorizado, de conformidad con lo establecido en los artículos 129 inciso ch) y 144 inciso d) de la Ley de Tránsito, o por el contrario, si se estaría aplicando una doble sanción por una misma falta.

    Tal y como se señaló, tanto el artículo 129 inciso ch), como el 144, ambos de la Ley de Tránsito, se encuentran vigentes.

    Ahora bien, la consulta planteada por ustedes llevaría a que, si se determina la existencia de una doble sanción por una misma falta, una de las dos normas pueda ser desaplicada por los Oficiales de Tránsito.

    Tal declaratoria no es posible hacerla de acuerdo con el ejercicio de nuestra competencia, debido a que conllevaría una valoración de si la existencia de ambas normas violenta el principio constitucional de non bis in ídem, lo que es de resorte exclusivo de la Sala Constitucional.

IV. Conclusión

    Los artículos 129 inciso ch) y 144 inciso d) de la Ley de Tránsito, se encuentran vigentes. Por lo tanto, hasta que alguna de las dos normas sea derogada o declarada inconstitucional, los oficiales de Tránsito pueden aplicar las sanciones previstas en ellas.

Atentamente,

Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora Administrativa

ALBE/albe