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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 112
 
  Opinión Jurídica : 112 - J   del 14/08/2001   

14 de agosto del 2001
O.J.-112-2001
14 de agosto del 2001
 
 
 
 
Licenciado
Jorge Eduardo Sánchez Sibaja
Presidente de la Comisión Permanente
Ordinaria de Asuntos de Gobierno y Administración
Su despacho

 

Estimado señor Presidente:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su carta del 6 de los corrientes, a través de la cual solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre el proyecto de ley denominado "Reforma al inciso b) del artículo 96 y el artículo 97 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional N.° 7135 del 11 de octubre de 1989", el cual se tramita bajo el expediente legislativo número 14.308.


Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el Diputado.


I.- RESUMEN DEL PROYECTO DE LEY.


El proyecto de ley tiene dos objetivos. El primero, reformar el inciso b) del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, estableciendo que procedería la consulta facultativa de constitucionalidad, siempre y cuando ésta se presentara por acuerdo de la mayoría absoluta de la Asamblea Legislativa ( 29 Diputados). Cuando se tratara de un proyecto de ley en conocimiento de una Comisión Permanente con Potestad Legislativa Plena, se requeriría del acuerdo de la mayoría absoluta de ese órgano parlamentario. El segundo, modificar el numeral 97 de ese mismo cuerpo normativo, para otorgarle al Directorio Legislativo legitimación, tanto en el caso de la consulta preceptiva como en el de la facultativa, excepto cuando se tratara de un proyecto de ley en conocimiento de una Comisión Permanente con Potestad Legislativa Plena, pues, en este supuesto, la haría el Directorio de la Comisión.


II.- SOBRE EL FONDO DEL PROYECTO.


El tema que nos ocupa, no nos resulta extraño. En efecto, en la opinión jurídica O.J.-010-2001 del 1° de febrero del año en curso, expresamos lo siguiente:


"Además, tal y como lo expusimos en el Simposio-Taller sobre las Jurisdicciones Constitucional y Contencioso Administrativa, celebrado en el mes octubre de 1999, el cual fue promovido por la Procuraduría General de la República, el permitirle a un solo Diputado el plantear la consulta de constitucionalidad facultativa podría provocar problemas de entrabamiento en la Asamblea Legislativa y un desplazamiento de atribuciones constitucionales y reglamentarias del Parlamento a la Sala Constitucional. En esa oportunidad, expresamos lo siguiente:


‘En cuanto a los procesos de control de constitucionalidad, se han planteado varias iniciativas. En primer lugar, ha existido una tendencia, sobre todo de los miembros de la clase política de eliminar el control previo de constitucionalidad facultativo, es decir, aquel en el cual se requiere de diez firmas de Diputados para plantear la consulta de constitucionalidad a la Sala. Tanto el proyecto del Diputado Trejos Fonseca como en los proyectos del Diputado Trejos Salas y de don Luis Fishman, se elimina ese control previo facultativo, con la única diferencia de que en el proyecto de don Luis Fishman se pasa del control previo a un control posterior, es decir, se le da legitimación a diez diputados para que, una vez promulgada la ley, puedan tener acceso directo a la acción de inconstitucionalidad. Yo me he pronunciado en contra de estas iniciativas, tanto en los informes que me correspondió elaborar en calidad de asesor de Parlamento, como en algunos foros en que me ha tocado participar, por varias razones. En primer lugar, creo que el control previo de constitucionalidad facultativo no ha representado un exceso de trabajo para la Sala Constitucional como se mencionan en los proyectos de ley. Revisando las estadísticas encontramos lo siguiente: en diez años se han presentado 273 consultas de constitucionalidad. De esas 273, 220 han sido consultas preceptivas, es decir, han sido consultas que se han debido presentar porque estaba de por medio una reforma constitucional o la aprobación de un convenio internacional. Entonces, lo que nos queda como resultado es que, aproximadamente, son 53 consultas facultativas las que se han presentado a lo largo de diez años. Así las cosas, el argumento de que existe un exceso de trabajo para la Sala Constitucional por este tipo de consulta no es válido.


En segundo lugar, se ha dicho que el legislador abusa, porque lo que no gana en el debate parlamentario lo trata de ganar en la Sala Constitucional planteando la consulta al Tribunal. A mí me parece que eso no es tan cierto. Muchas veces ocurre lo contrario, la mayoría parlamentaria, ante los argumentos de la oposición y la minoría, es la que presenta la consulta porque tiene dudas sobre si el proyecto de ley es o no constitucional. Entonces, para estar segura, sobre todo en proyectos de gran trascendencia para el país, le pide a la oposición que firme conjuntamente la consulta. Por otra parte, son casos muy aislados en los cuales se ha utilizado la consulta de constitucionalidad como un mecanismo para trasladar un conflicto de naturaleza político a la Sala Constitucional. Además, la Sala, en algunas sentencias, cuando ha visualizado esas intenciones ha resuelto adecuadamente el asunto, como sucedió recientemente en un caso donde trataron de utilizar una consulta previa para sostener una acción de constitucionalidad. La Sala muy atinadamente dijo que no se puede sustentar una acción de inconstitucionalidad en una consulta de constitucionalidad.


La otra razón que me lleva a luchar porque se mantenga la consulta previa de constitucionalidad facultativa, es el hecho de que en materia presupuestaria la Sala Constitucional ha venido a sentar una importante jurisprudencia, que sino hubiera sido por la existencia de la consulta previa de constitucionalidad facultativa no se hubiese dictado. Con una agravante, y es que en materia de presupuestaria, debido al principio de anualidad, el presupuesto se liquida en un año, tiene que estar liquidado a más tardar el 31 de marzo del año siguiente, aunque hay excepciones con ciertas partidas que se liquidan hasta junio. Lo cierto del caso es que, en materia presupuestaria, sino existiera la consulta previa de constitucionalidad facultativa, como decía algún tratadista español, se convertiría la ley de presupuesto en una ley ómnibus donde, otra vez, se empezarían a introducir materias no atinentes a la presupuestaria. También, lo cual sería aún más grave, es que se comenzaría a violentar los principios en materia presupuestaria, concretamente, el principio de especialidad, el principio de la anualidad, etcétera. En un tema tan importante de control debe existir un mecanismo efectivo para que se respeten los principios constitucionales…’


‘Y la cuarta razón, es que la consulta facultativa de constitucionalidad le permite a la oposición tener un instrumento importante frente a las mayorías parlamentarias, mayorías que a veces son muy arbitrarias y a veces no tienen como objetivo, como lo he dicho muchas veces, el respeto de la Constitución…’


‘Hay otras reformas que ha planteado el Diputado Guevara. Él pretende que la consulta la pueda plantear un solo Diputado. Me parece que eso traería un entrabamiento del parlamento, además, la experiencia, en otras legislaciones, es que se requiera, por lo menos, de un importante número de Diputados para cuestionar el proyecto de ley que se está discutiendo’


Dicho lo anterior, más bien somos de la tesis de que se debe elevar el número de firmas de Diputados que se requieren para plantear la consulta a la Sala Constitucional. Nos parece que se debería exigir el número mínimo de un tercio de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa. Ello supondría que se recurría a la consulta solo cuando exista un importante consenso en el parlamento, y no como ocurre en la actualidad que se plantea la consulta, en algunos casos, debido a la labor de convencimiento que hace un Diputado sobre otros, sin que para ello se cuente con el respectivo aval de las fracciones parlamentarias. Además, se reducirían a tres las consultas que se pueden plantear sobre una iniciativa, y no a cinco, como ocurre en la actualidad de acuerdo con el voto n.° 3220-2000 ( opinión consultiva) de la Sala Constitucional."


Como puede observarse, somos de la tesis de que deben exigirse más requisitos para plantear la consulta facultativa de constitucionalidad, fundamentalmente, elevando el número de firmas de Diputados. Empero, el establecer que medie un acuerdo por mayoría absoluta de la totalidad de la Cámara, no solo desnaturaliza una de las razones de ser de esta consulta, ya que su introducción en el sistema político francés, en la década de los setenta, fue una concesión que hizo el entonces Presidente de la República Valéry Giscard d’Estaing a favor de la oposición, sino que la despojaría de un instrumento vital en el marco de la sociedad democrática y del respeto al Derecho de la Constitución. Éste es un aspecto que debe ser seriamente valorado por los legisladores.


III.- CONCLUSIÓN.


El proyecto de ley no presenta problemas de constitucionalidad. Su aprobación o no es un asunto de política legislativa.


De usted, con toda consideración,


 
 
 
 
 
Lic. Fernando Castillo Víquez
Procurador Constitucional