C-197-2001

12 de julio de 2001

 Licenciado

Antonio Ayales Esna

Director Ejecutivo

Asamblea Legislativa

S. D.

Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, damos respuesta a su oficio Direc. 972-06-2001 de fecha 27 de junio pasado. A través del citado oficio se nos consulta si el inciso h) del artículo 7 del Reglamento para la utilización de vehículos de la Asamblea Legislativa, es legal. Se pregunta además si dicha disposición "posibilita o no que se le proporcione a los señores diputados el combustible necesario cuando utilicen los vehículos de uso administrativo de la institución, tanto en representación del Parlamento fuera de su sede, en sus giras comunales, como en sus traslados en el área metropolitana y siempre en el ejercicio de funciones institucionales".

    Se adjunta a la consulta el criterio emitido por el Departamento de Asesoría Jurídica de ese Poder ( oficio N° 347-01 del día 21 de junio del año en curso), donde se concluye que: "1. La asignación de remuneración y ayudas técnicas y administrativas para los diputados está sujeta a reserva de ley, por lo que cualquier variación, extensión o modificación se debe hacer mediante ley ordinaria, la cual debe ser proporcional y razonable, de manera tal que no se convierta en un privilegio y transgreda el artículo 112 constitucional. –2. No es posible, sin caer en una abierta ilegalidad, mantener una asignación irrestricta de combustible a cargo de la institución para las giras de los señores Diputados, ya que por disposición legal éstos tienen derecho únicamente a 500 litros mensuales, que deben utilizados en el ejercicio de sus funciones".

    Con respecto a lo consultado, nos permitimos manifestarle lo siguiente:

1).- ANTECEDENTES:

    En la opinión jurídica O.J. N° 036-2001 del 17 de abril pasado, este Organo Asesor externó su criterio con respecto a la imposibilidad legal de suministrar 500 litros de combustible para uso del Director Ejecutivo de la Asamblea. Además, por conexidad debió reiterarse lo establecido por pronunciamientos de esta Procuraduría, en el sentido de que tampoco tenía derecho a utilizar un vehículo de uso discrecional (asignado a la Dirección Ejecutiva). Lo anterior, por considerarlo contrario a las disposiciones pertinentes de la Ley de Tránsito y a lo resuelto por la Sala Constitucional en la sentencia N° 1974-97 de las 15:00 horas del 9 de abril de 1997.

    Ahora bien, la citada opinión jurídica fue conocida por el Directorio Legislativo en el artículo 6 de la Sesión Extraordinaria No 137-2001 de fecha 26 de abril. También se conoció en esa sesión el oficio D.E.-724-04-2001 de 23 de ese mes, suscrito por el señor Director Ejecutivo, donde "renuncia" a la asignación mensual de 500 litros de combustible, en virtud de lo establecido en tal O.J. . El Directorio Legislativo acordó en esa sesión aceptar aquella renuncia y avalar las conclusiones del criterio seguido allí por la Procuraduría en lo relativo a la situación de dicho funcionario.

    En síntesis, nuestra opinión jurídica versó únicamente sobre dos aspectos: asignación de combustible y uso de vehículo del Director Ejecutivo. Sin embargo, el anterior Directorio Legislativo dispuso trasladar al actual el análisis de la O.J. de interés, con el fin de que determinara si afectaba o no otros intereses de ese Poder. Ello, a nuestro juicio, carecía de relevancia, por cuanto –se repite- en ese criterio solamente se analizó lo relativo al Director Ejecutivo, debido a que fue sólo con respecto a la situación de ese funcionario que se formuló la consulta respectiva.

2).- EFECTOS DE LA OPINIÓN JURÍDICA OJ-036-2001.

    En este aparte, haremos un análisis de los efectos que originó nuestra O.J. en el seno de la Asamblea Legislativa:

1. ARTÍCULO 7 DE LA SESION No 140-2001, DEL 15 DE MAYO DEL 2001:

    En reunión celebrada por el Directorio Legislativo, se adoptó el siguiente acuerdo:

"Acoger las conclusiones de la opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, externadas mediante oficio OJ-036-2001, y en consecuencia dejar sin efecto el artículo 28 de la Sesión No 5-1998, celebrada por el Directorio Legislativo el 26 de mayo de 1998, relacionado con el aporte de cupones de combustible que brinda la institución para que los legisladores realicen giras".

    Sobre lo transcrito, hacemos notar que el criterio externado en la citada O.J. no tiene ninguna relación con los términos de dicho acuerdo. Desconocemos el fundamento jurídico que pudo haber pesado en esa decisión, por cuanto –insistimos- este Organo Asesor no se pronunció sobre la asignación de combustible para las giras de los señores diputados.

B) Posteriormente, con fecha 20 de junio del año en curso, el Director Ejecutivo, mediante oficio No DE. 1142-06-2001, le solicita a la Licenciada Flory Arguedas Escalante, Directora a.i. del Departamento de Asesoría Legal, que coordine una reunión con la Dra. Elena Fallas Vega y la Licda Marina Ramírez Altamirano, "…con el fin de que realicen un análisis de los criterios externados hasta el momento, con respecto a la asignación de combustible por parte de la Asamblea Legislativa para los diputados (específicamente el otorgado para las giras)".

A raíz de lo anterior, el Departamento de Asesoría Jurídica emitió, con fecha 21 de junio de ese mes, el criterio jurídico As. Leg.-347-01. Llama poderosamente la atención que esa Asesoría utilizara nuestra opinión jurídica O.J.-036-2001 para contestar lo solicitado por el señor Director Ejecutivo. Efectivamente, si analizamos dicho estudio jurídico, fácilmente se observa que no hay relación alguna entre las consideraciones contenidas en nuestra O.J. con el tema tratado por la Licda. Arguedas Escalante; o sea que conforme se ha dicho, el análisis de la Procuraduría no se refirió en modo alguno al suministro de combustible para las giras de los señores diputados, ya que la consulta planteada versaba sobre otra materia.

En resumen, consideramos que no hay relación jurídica alguna entre el estudio solicitado por el Director Ejecutivo (que diera lugar al criterio de esa Asesoría Legal) con el contenido de nuestra O.J.-036-2001. Tal situación, pone en evidencia también la ausencia de un criterio legal, debidamente fundamentado como se exige por ley, que ampare la actual consulta. No obstante lo señalado y en aras de brindar nuestra colaboración al Directorio Legislativo, no se solicitará un nuevo criterio jurídico, dada la premura o necesidad que tiene ese Organo de contar a la brevedad con nuestra opinión sobre el nuevo tema; o sea, el referido al uso de vehículos administrativos y suministro de combustible institucional para funciones propias de los señores diputados.

3.- REGLAMENTO INTERNO PARA LA UTILIZACION DE VEHICULOS DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA:

De previo a entrar al análisis de la consulta de fondo, es preciso señalar que hay un error material en la cita que allí se hace del inciso h) del artículo 7 de ese Reglamento, pues el literal de interés no es ese, sino el i).

Ahora bien, el texto del reglamento vigente fue publicado en la Gaceta No 89 de 10 de mayo de 1999. El artículo 31 de ese cuerpo normativo expresa que deroga todas aquellas disposiciones que se le opongan, razón por la cual el reglamento que le antecedió (publicado en la Gaceta N° 187 de 30 de setiembre de 1993), quedó sin efecto. El fundamento legal del nuevo cuerpo reglamentario, según se expresa allí ( y con toda razón, según lo que se expondrá), lo constituyen los numerales 224, 225 y 226 de la Ley de Tránsito. Así tenemos que el articulo 224 establece una clasificación de los vehículos del Estado (uso discrecional, uso administrativo general y uso de la fuerza pública). Por su parte, las normas 225 y 226 definen cuáles son los vehículos de uso discrecional y los de uso administrativo, respectivamente. Siendo el más relevante para la presente consulta, procederemos a transcribir el artículo 226, que expresa:

"Uso administrativo. Estos vehículos son los destinados para los servicios regulares de transporte, para el desarrollo normal de las instituciones o ministerios y deben estar sometidos a regulaciones especiales". (el destacado es nuestro)

Por su parte el reglamento, como norma secundaria y complementaria de la ley, desarrolla el objetivo pretendido por el legislador, o sea, la utilización de los vehículos de uso administrativo en los quehaceres propios de la Asamblea. En ese sentido y a efecto de integrar lo dispuesto por el artículo 226 antes transcrito, resulta necesario también transcribir las normas de interés del reglamento relacionadas con la consulta, a saber:

"Artículo 6°_ La utilización bajo la modalidad de uso administrativo deberá ser únicamente para atender servicios regulares de transporte de diputados y funcionarios de la Asamblea Legislativa en el desarrollo normal de sus funciones y actividades institucionales… (el destacado es nuestro)

Artículo 7°_Los vehículos de uso administrativo deberán estar sometidos a las siguientes regulaciones:

1. a)…
2. i) La institución suministrará los cupones de combustible y la unidad de Transportes ejercerá el control necesario para el uso de combustible de los vehículos de la institución.

Como puede observarse, sin realizar grandes esfuerzos de interpretación de los numerales transcritos, de ellos se deduce de forma clara y precisa que los señores diputados pueden utilizar los vehículos de uso administrativo para cumplir con sus funciones. Lo anterior implica, además, que el suministro de combustible para esos automotores, según lo establecido en el inciso i), lo debe hacer la Institución, y ello resulta del todo lógico, dado que el combustible es un elemento esencial para la utilización de los automotores. Eso no admite discusión alguna, por lo que resulta innecesaria cualquier otra justificación.

Sobre lo anterior, resulta de vital importancia lo establecido en la Sentencia N° 1974-97 de las 15:00 horas del 9 de abril de l997, emitida por la Sala Constitucional, cuyos alcances son de sobra conocidos en esa Institución. En efecto, esa resolución se encuentra estrechamente relacionada con esa Asamblea Legislativa, por cuanto corresponde a una acción de inconstitucionalidad que se interpuso precisamente contra los artículos 4 y 11 de otro cuerpo reglamentario que en ese entonces regía el uso de vehículos en ese Poder de la República.

En aquella oportunidad, la Sala Constitucional resolvió que el artículo 4 era inconstitucional, más no así el numeral 11. Éste último estaba relacionado con la utilización de vehículos de uso administrativo por parte de los señores diputados, destinados a visitar sus comunidades. En el CONSIDERANDO V de ese fallo, la Sala expresó razones que resultan fundamentales para dar solución a la consulta que nos ocupa.

Para empezar, el Tribunal Constitucional al efectuar un análisis del artículo 226 de la Ley de Tránsito, manifestó lo siguiente:

"Evidentemente, en cada uno de los órganos constitucionales del Estado -entre los que se encuentra, obviamente, la Asamblea Legislativa- y de las instituciones autónomas, el empleo de estos vehículos adopta particularidades propias de la actividad regular de cada uno de ellos. De ahí que la Ley de Tránsito enuncie de modo muy general el régimen a que se debe ajustar el uso de esta categoría de vehículos en las diversas dependencias públicas, sin particularizar las modalidades que en cada caso impone la actividad que éstas deben desarrollar (tanto la actividad puramente administrativa, como la que es típica de cada órgano y por consiguiente diversa de la de los demás.)". (el destacado y lo escrito entre guiones no corresponde así al texto).

Como puede observarse, aquí la Sala estableció que dicha norma legal -dada la generalidad que debe tener su contenido-, había regulado de modo general las condiciones para la operación de los vehículos de uso administrativo en las distintas instituciones públicas, en cuenta la Asamblea Legislativa. Luego, lo que es muy importante, también sostuvo que no correspondía a la norma legal "particularizar las modalidades" de uso de los automotores, ya que éstas debían adecuarse a la actividad que se desarrolla en cada dependencia pública.

Seguidamente, la Sala al referirse a la constitucionalidad del uso de los vehículos administrativos por parte de los señores diputados, expresó que:

"En esta perspectiva el uso de los vehículos según las exigencias impuestas por esas modalidades específicas, ha de entenderse implícitamente autorizado por la ley, ya sea que reglamentariamente se disponga así con el mayor detalle o con la concreción que precisan las circunstancias que singularizan cada órgano, o aún cuando no se dispusiere de ese modo. Estas razones de orden general son apropiadas para el caso del reglamento legislativo que aquí se examina. Basándose en ellas la Sala no encuentra que los incisos b y c del artículo 11 del reglamento desborden lo establecido en el articulo 226 de la ley de tránsito: esos incisos facultan a los diputados para usar los vehículos (pertenecientes a la categoría de uso administrativo general).(…) estima la Sala que los mencionados incisos b y c del artículo 11 del reglamento son modalidades de regulación especial que calzan con lo establecido en el artículo 226 de la ley. Por consiguiente, esta parte del artículo 11 debe absolverse del reclamo de inconstitucionalidad". (el destacado no es del original).

Como puede verse, en la parte antes transcrita la Sala dejó claramente establecido que no resultaba inconstitucional la utilización de los vehículos institucionales por parte de los señores diputados, al considerar que también la actividad desarrollada por ellos era compatible con el uso de esos automotores.

Queda ahora por definir si al desaparecer la restricción establecida por el citado artículo 11 reglamentario, que condicionaba la utilización de tales vehículos a que el combustible respectivo debiera ser cubierto por los legisladores, pueda implicar una ilegalidad en la normativa reglamentaria actual. O sea, si el suministro de combustible institucional de que habla el inciso i) del numeral 7 actualmente vigente, pueda estar contraviniendo la ley, concretamente el citado artículo 226 de la ley de Tránsito.

Este punto, que se refiere a la parte medular del presente estudio, considera esta Procuraduría que encuentra solución en el citado fallo de la Sala, dado que allí en forma categórica se estableció que esa norma legal era la que servía de sustento al uso de los vehículos de la Asamblea por los señores diputados. Luego, en lo que se refiere a la modificación hecha al Reglamento, en el sentido de que ya no recae en esos funcionarios cubrir el combustible, de acuerdo con las razones expuestas por la Sala, los términos o condiciones para la utilización de esos automotores, corresponden a cada institución. De manera que la reforma hecha al Reglamento, que resulta más ventajosa para los legisladores, salvo que contemple un uso abusivo o irracional de vehículos y combustible, no podría ser tildada de ilegal. Y es aquí donde corresponde confrontar la norma reglamentaria con lo que dispone el numeral 226 de repetida cita.

Si se analiza el texto de este último, y tal y como lo sostuvo el fallo constitucional, allí el legislador lo que hizo, como técnica y constitucionalmente correspondía, era sentar las pautas generales para la utilización de esa modalidad de vehículos. Si se observan tales regulaciones, allí no se encuentra ninguna que imponga a los usuarios la carga que representa pagar el combustible. Por consiguiente, en criterio de la Procuraduría la nueva regulación que contempla el Reglamento no puede considerarse que resulte ilegal por el hecho de haber "exonerado" a los legisladores de la indicada "carga" que establecía la normativa reglamentaria anterior. Ese suministro del combustible por parte de la Institución, prevista en la nueva normativa reglamentaria, puede ser calificado entonces como una de las "ayudas técnicas y administrativas" de que habla la norma 113 constitucional.

Cabe agregar que, con respecto al requisito de reserva de ley que extraña el criterio legal que se acompañó a la consulta, que éste lo constituye el citado numeral 226, pues así lo estableció en forma categórica la Sala, al expresar:

"(…) Desde esta óptica, el empleo de vehículos de uso administrativo general por parte de los diputados para visitar las comunidades en "labores propias de su cargo" (como reza el inciso a del artículo 11), es, a juicio de este Tribunal, una modalidad específica del desarrollo de la Asamblea, admitida por el artículo 226 de la Ley de Tránsito. De aquí se sigue que el citado inciso a no excede lo dispuesto en esta norma legal, y por ende, no infringe el principio de reserva de ley del artículo 113 constitucional. Estas mismas consideraciones, que exonera de vicios de validez la totalidad del artículo 11, sirven para desestimar la posibilidad de que se vea en esta normativa -correctamente aplicada- una fuente de privilegios". (el destacado es nuestro)

Desde luego, que no puede dejarse de lado tampoco que esta Procuraduría en el dictamen C-141-93 de 25 de octubre de 1993, había establecido que: "…los diputados sólo tienen derecho para uso discrecional a la asignación de quinientos litros de gasolina mensual, en vehículos automotores no pertenecientes al Parlamento, según lo autoriza expresamente el artículo 5 de la ley N° 7352 de 21 de julio de 1993". Sin embargo, la asignación de tal combustible, bajo ningún concepto, puede ser relacionada o equiparada al que la actual normativa reglamentaria autoriza para el uso de los automotores de interés (los cuales, valga decir sí son "pertenecientes al Parlamento" ). En todo caso cabe agregar que cuando se emitió el citado dictamen, no existía todavía el fallo de la Sala Constitucional que en forma clara dejó abierta la posibilidad de que por vía de un reglamento especial, la Asamblea Legislativa regulara las condiciones en que debían utilizarse los vehículos de interés; igualmente tampoco regía la normativa actual donde se establece que el combustible debe ser suplido por la Institución.

Cabe reiterar finalmente que la definición de los términos en que debe suministrarse el combustible a esos automotores, es materia a desarrollar en el reglamento respectivo, como lo sostuvo el fallo constitucional; igualmente, ha de recordarse que el propio numeral 226 de la ley de tránsito expresa que los automotores de interés "deben estar sometidos a regulaciones especiales". A la vez hacer la advertencia de que cualquier exceso o uso irracional que pudiera existir, tendría que ser cuestionado a través de los mecanismos jurídicos existentes al efecto; o sea que no sería materia relacionada con la legalidad o ilegalidad del inciso i) del articulo 7 reglamentario, analizada a la luz de la normativa pertinente de la Ley de Tránsito, que es el punto concreto que se ha tratado en el presente dictamen. Tampoco, por las mismas razones, cabe entrar aquí al análisis del resto de la normativa reglamentaria relacionada propiamente con las modalidades de utilización de los vehículos de la Asamblea Legislativa.

Con fundamento en lo expuesto y de una correcta interpretación de los artículos 6 y 7 inciso i) del Reglamento Interno para la Utilización de Vehículos de la Asamblea Legislativa, en relación con el numeral 226 de la Ley de Tránsito, cabe concluir que de acuerdo con el procedimiento allí establecido, los señores diputados pueden utilizar los vehículos de uso administrativo para el desarrollo normal de sus funciones y de sus actividades institucionales; a la vez, que la asignación a ellos de un vehículo de uso administrativo, lleva implícito el suministro de combustible.

De usted, atentamente,

Lic. Ricardo Vargas Vázquez                                   Lic. Julio Reyes Chacón

PROCURADOR ASESOR                                      ASISTENTE DE PROCURADURIA

Copia: Jefes de Fracción