Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 096 del 17/07/2001
Internet
Año:
Buscar en:
Menú de Búsquedas Avanzadas
Texto del pronunciamiento
Resumen
Normativa relacionada
Jurisprudencia Judicial
Descriptores
Publicación del pronunciamiento
Observaciones
Opciones:
Guardar
Imprimir

Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Opinión Jurídica 096
 
  Opinión Jurídica : 096 - J   del 17/07/2001   

OJ- 096-2001
17 de julio del 2001
 
 
 
Diputado
Jorge Eduardo Sánchez Sibaja
Presidente
Comisión Permanente de Gobierno y Administración
S.O.
 
 
 
Estimado señor:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio de fecha 15 de mayo del 2001, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General con respecto al proyecto de "Ley para garantizar la calidad en la reconstrucción y el mantenimiento de la red vial costarricense" - expediente legislativo 14.103, publicado en La Gaceta Nº 208 de 31 de octubre del 2000- que pretende reformar los artículos 20 y 27 de la Ley Nº 7798 de 30 de abril de 1994 - Ley de Creación del Consejo de Vialidad (CONAVI)-.


    Sobre el particular, me permito manifestarle lo siguiente:


I.- Consideraciones previas.

    De previo a referirnos a su petición, cabe señalar que la audiencia conferida a la Procuraduría General no está dentro de los supuestos que establece el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, por lo que el plazo de ocho días hábiles allí previstos no le resulta aplicable a este órgano superior consultivo.


    En todo caso, ofrecemos disculpas por la demora en la emisión del criterio solicitado, todo justificado por el volumen de trabajo propio de este Despacho.


    Ahora bien, como usted sabrá, en consideración a la investidura de los señores Diputados, y como una forma de colaboración con las altas funciones que la Constitución Política le atribuye a ese Poder de la República, la Procuraduría General siempre ha vertido su criterio como opinión consultiva, sin efectos vinculantes, sobre los proyectos de ley que se someten a su conocimiento.


    Sin embargo, en el presente caso debemos indicar que, lamentablemente, por razones objetivas, del todo ajenas a nuestra voluntad, carece de relevancia emitir nuestro criterio jurídico sobre el proyecto de "Ley para garantizar la calidad en la reconstrucción y el mantenimiento de la red vial costarricense", ya que esta iniciativa ha perdido vigencia con la reciente promulgación de la Ley Nº 8114 de 4 de julio del 2001 – Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias -, y por consiguiente, la presente consulta carece de interés actual.


 


II.- El proyecto de Ley consultado.

    El proyecto de "Ley para garantizar la calidad en la reconstrucción y el mantenimiento de la red vial costarricense" (Reforma a la Ley Nº 7798, de 30 de abril de 1994), se compone de dos artículos, cuyo contenido es el siguiente:


"Artículo 1º- Refórmase el punto 4 del inciso a) del artículo 20 de la ley Nº 7798, Creación del Consejo Nacional de Viabilidad (sic), para que en lo sucesivo se lea de la siguiente manera:


"Artículo 20.-


(...)


4. La tarifa será de un quince por ciento (15%). De la totalidad de lo percibido por este concepto, el Consejo Nacional de Vialidad destinará en su presupuesto al menos un tres por ciento (3%) que luego deberá girar a la Universidad de Costa Rica para que, bajo la modalidad presupuestaria de fondos restringidos vigente en esta entidad universitaria, la Universidad administre tales recursos y sea, por intermedio del Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales (LANAMME), que se ejecuten las funciones establecidas en el artículo 27 de esta Ley.


(...)


El monto de los recursos financieros asignados en esta norma al Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales para el cumplimiento de lo establecido en el artículo 27, de ninguna manera podrán considerarse parte del monto de los recursos que integran el fondo especial para el financiamiento de la educación superior, según las normas consagradas en el artículo 85 de la Constitución Política.


5. ..."


Artículo 2º- Refórmase el párrafo segundo y adiciónase un párrafo tercero al artículo 27 de la Ley Nº 7798, Creación del Consejo Nacional de Viabilidad (sic), para que en lo sucesivo se lea de la siguiente manera:


"Artículo 27.-


(...)


Cada año y adicionalmente a su labor ordinaria de auditoría técnica, con el fin de lograr la máxima eficiencia de la inversión pública en obras de reconstrucción y conservación óptima de la red vial costarricense y garantizar su calidad, el Consejo Nacional de Vialidad, por intermedio del Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales (LANAMME) de la Universidad de Costa Rica, deberá:
  1. Valorar el grado de mejoras de la red vial.
  2. Evaluar la totalidad de la red nacional pavimentada.
  3. Evaluar las carreteras y puentes en concesión.
  4. Actualizar el Manual de Especificaciones, cuya edición (revisada y corregida) deberá publicarse cada diez años.
  5. Ejecutar y auspiciar programas de cursos de actualización y actividades de transferencia de tecnologías dirigidas a ingenieros e inspectores.
  6. Ejecutar y auspiciar programas de formación y acreditación a técnicos de laboratorio.
  7. Realizar auditorías técnicas de proyectos en ejecución y a los laboratorios que trabajan para el sector vial.
  8. Brindar asesoría técnica al jerarca superior de la Dirección de Vialidad del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) y al Ministro y Viceministro del sector.
  9. Ejecutar y auspiciar programas e investigación acerca de los problemas de la infraestructura vial pavimentada del país.

Del resultado final de las auditorías técnicas a proyectos en ejecución y de las evaluaciones que haga a la red nacional pavimentada y a las carreteras y puentes en concesión, el LANAMME informará, para lo que en derecho corresponda, al Consejo Nacional de Vialidad, a la Asamblea Legislativa, al Ministro de la Presidencia, a la Contraloría General de la República y a la Defensoría de los Habitantes."

    Según se desprende de la exposición de motivos, el citado proyecto de Ley tiene como finalidad "apuntalar la dirección que en materia de construcción y mantenimiento de las carreteras que (...) debe seguir nuestro país en su aspiración de alcanzar el verdadero desarrollo nacional". (La Gaceta Nº 208 de 31 de octubre del 2000).


    Y cabe destacar, que esta iniciativa, al igual que otra sobre "Simplificación y Equidad en la carga tributaria que pesa sobre los combustibles" –publicada también en La Gaceta Nº 208 op. cit. -, rescata una moción referida a los artículos 5º y 6º del Proyecto de "Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria" –según consta en la página 60 del acta de la sesión plenaria extraordinaria número 1, del 29 de agosto del 2000, del expediente legislativo Nº 14.189-, proyecto éste último que fue archivado provisionalmente por el Plenario Legislativo, al no ser aprobado en sesiones extraordinarias.


    Su objetivo es que de la totalidad de la tarifa del 15% que constituye la contribución especial sobre la distribución nacional e internacional de los combustibles y energéticos derivados del petróleo, el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) destine en su presupuesto, al menos, un 3% a la Universidad de Costa Rica, para que bajo la modalidad presupuestaria de fondos restringidos, esa institución autónoma administre esos recursos por medio del Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales (LANAMME), adscrita a la Escuela de Ingeniería Civil.


    Cabe advertir, que el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, brindó su informe sobre este proyecto de ley, mediante oficio Nº ST-021-01-2001, mediante el cual se hicieron las siguientes observaciones de interés:


"El artículo 2 del proyecto (...) presenta roces de constitucionalidad, al obligar a la Universidad de Costa Rica, en la figura del Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales a cumplir determinadas funciones, infringiéndose el artículo 84 de la Constitución Política que establece en lo conducente "La Universidad de Costa Rica es una institución de cultura superior que goza de independencia para el desempeño de sus funciones y plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios (...)


Algunas de las funciones que se otorgan al Laboratorio Nacional de Materiales Modelos Estructurales de la Universidad de Costa Rica, son atribuciones actuales del Consejo Nacional de Vialidad, produciéndose un choque de competencias entre ambas entidades (...)


Ante esta situación, consideramos conveniente delimitar las funciones de estas entidades.

III.- Opinión consultiva previa de la Sala Constitucional sobre el proyecto de Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, expediente legislativo número 14.189.

    Los diputados Otto Guevara Guth, José Manuel Núñez González, Célimo Guido Cruz, José Merino del Río, Guido Vargas Artavia, Rafael Arias Fallas, Álvaro Torres Guerrero, Jorge Luis Villanueva Badilla, Manuel Laríos Ugalde, Walter Muñoz Céspedes y Justo Orozco Álvarez, formularon consulta legislativa facultativa de constitucionalidad respecto del proyecto de "Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias", expediente legislativo número 14.189.


    Entre otras cosas, los señores diputados consultaron si los artículos 5º y 6º del citado proyecto tributario violentan la autonomía universitaria, por cuanto confieren atribuciones al Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales de la Universidad de Costa Rica, que originalmente corresponden al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, siendo que en el caso de que la Universidad de Costa Rica pudiera ejercer dichas competencias, lo haría voluntariamente mediante un instrumento contractual, pero nunca constreñida por una Ley, en razón de que la autonomía universitaria tiene rango constitucional. Consultaron también, si los artículos mencionados son contrarios a los principios de razonabilidad y racionalidad, por la forma en que se están asignando los recursos, puesto que se otorga un 30% al Consejo Nacional de Vialidad y un 3,5% al Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, siendo que de ese 30% de la Comisión Nacional de Vialidad se asignará un 3% para la Universidad, un 75% para red nacional y un 25% para la red cantonal, razón por la cual no cierran los cálculos y no se sabe de dónde se tomará el 3% mencionado.


    Por su parte, la Sala Constitucional, mediante resolución Nº 2001-02642 de las 14:30 hrs. del 4 de abril del 2001 –Expediente 01-001851-0007-CO-, sobre los puntos antes aludidos de la consulta, concluyó lo siguiente:


"X.- De la suma de los porcentajes establecidos en el artículo 5 del proyecto. Cuestionan los consultantes el hecho de que la suma de las diversas cifras contenidas en el artículo 5 del proyecto, referentes a la forma de distribución de los montos por ser recaudados por concepto del impuesto único a los combustibles allí establecido, no suma un ciento por ciento exacto, en detrimento del principio constitucional de razonabilidad. El texto de dicho artículo establece –en lo conducente- lo siguiente:


"ARTÍCULO 5.- Del destino de los recursos. Del producto anual de los ingresos provenientes de la recaudación del impuesto único sobre los combustibles, se destinará un (30%) a favor del Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) y un tres punto cinco por ciento (3.5%) para el pago de servicios ambientales exclusivamente, a favor del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO). El destino de este 33.5% tiene carácter específico y su giro es de carácter obligatorio para el Ministerio de Hacienda.


Del treinta por ciento (30%) destinado al Consejo Nacional de Vialidad se asignará hasta el tres por ciento (3%) para garantizar la máxima eficiencia de la inversión pública de reconstrucción y conservación óptima de la red vial costarricense. Este 30% se distribuirá de la siguiente manera:


a) El setenta y cinco por ciento (75%) se destinará exclusivamente para conservación, mantenimiento rutinario, mantenimiento periódico, mejoramiento, rehabilitación y una vez cumplidos estos objetivos los sobrantes serán para la construcción de obras viales nuevas de la red vial nacional.


La suma correspondiente al tres por ciento (3%) será girada por la Tesorería Nacional al CONAVI para que este lo entregue a la Universidad de Costa Rica, para que los administre bajo la modalidad presupuestaria de fondos restringidos vigente en esa entidad universitaria, por medio de su Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales, quien velará por que estos recursos sean aplicados para garantizar la calidad en la red vial nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 6 de la presente Ley…


b) El veinticinco por ciento (25%) restante se destinará exclusivamente para conservación, mantenimiento rutinario, mantenimiento periódico, mejoramiento, rehabilitación y una vez cumplidos estos objetivos los sobrantes serán para la construcción de obras viales nuevas de la red vial cantonal entendiéndose como tal los caminos vecinales, no clasificados y calles urbanas de acuerdo con las bases de datos de la Dirección de Planificación del MOPT.

                    (…)"


    No considera la Sala que la situación acusada por los consultantes constituya un vicio de inconstitucionalidad del dispositivo contenido en el texto en cuestión, el 3% a que hace referencia el párrafo segundo de este artículo 5, es el mismo que hace referencia el párrafo 2° del inciso a) de ese mismo artículo, de forma que no existe el quebranto señalado, a pesar de lo anterior la redacción de dicho artículo no tiene la claridad que debe tener cualquier norma del ordenamiento jurídico y con mucho más razón si se trata de normas de la importancia económica de las aquí señalada. Por lo que en cuanto a este extremo entiende la Sala que no se da el vicio de inconstitucionalidad acusado, en el tanto se interprete que el 3% a que hace referencia el párrafo 2° del artículo 5 es el mismo 3% a que hace referencia el párrafo 2° del inciso a) de dicho artículo, que se encuentra destinado a financiar la supervisión y control de calidad de la red vial nacional.


XI.- Asignación de competencias al Laboratorio de Materiales y Modelos Constructivos de la Universidad de Costa Rica. A juicio de los diputados consultantes, la asignación de competencias en materia de inspección de la red vial, capacitación, entre otras, que hacen los artículos 5 y 6 del proyecto en estudio al Laboratorio de Materiales y Modelos Constructivos de la Universidad de Costa Rica lesiona la autonomía con que está investida dicha institución de conformidad con los términos del artículo 84 de la Constitución Política. Disponen los referidos numerales lo siguiente:


"ARTÍCULO 5.-


            (…)


La suma correspondiente al tres por ciento (3%) será girada por la Tesorería Nacional al CONAVI para que este lo entregue a la Universidad de Costa Rica, para que los administre bajo la modalidad presupuestaria de fondos restringidos vigente en esa entidad universitaria, por medio de su Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales, quien velará por que estos recursos sean aplicados para garantizar la calidad en la red vial nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 6 de la presente Ley. En virtud del destino específico que obligatoriamente se establece en esta Ley a los recursos destinados al Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales, se establece que tales fondos de ninguna manera afectarán a la Universidad de Costa Rica en lo que concierne a la distribución de las rentas que integran el Fondo Especial para el Financiamiento de la Educación Superior, según las normas consagradas en el artículo 85 de la Constitución Política.

                    (…)"


"ARTÍCULO 6.- De la fiscalización para garantizar la calidad de la red vial nacional. Para lograr la eficiencia de la inversión pública, el Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales de la Universidad de Costa Rica, realizará permanentemente las siguientes tareas:


a) Programas de formación y acreditación a técnicos de laboratorio.

                    b) Auditorias técnicas de proyectos en ejecución.


c) Evaluación bienal de la totalidad de la red nacional pavimentada.

                    d) Evaluación anual de las carreteras y puentes en concesión.


e) Actualización del Manual de Especificaciones y publicación de una nueva edición (revisada y actualizada) cada diez años.


f) Auditorías técnicas a los laboratorios que trabajan para el sector vial.


g) Asesoría técnica al jerarca superior de la Dirección de Vialidad del MOPT y al Ministro y Viceministro del sector.


h) Ejecución y auspicio de programas de cursos de actualización y actividades de transferencia de tecnología dirigidas a ingenieros e inspectores.


i) Programas de investigación acerca de los problemas de la infraestructura vial pavimentada del país.


Del resultado final de las auditorias técnicas a proyectos en ejecución y de las evaluaciones que haga a la red nacional pavimentada y a las carreteras y puentes en concesión, el Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales de la Universidad de Costa Rica informará, para lo que en derecho corresponda, a la Asamblea Legislativa, al Ministerio de la Presidencia, Ministerio de Obras Públicas y Transportes a la Contraloría General de la República y a la Defensoría de los Habitantes."

    No cabe duda que la forma imperativa que utiliza el artículo 6 y las funciones que se le asignan al Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales de la Universidad de Costa Rica violentan la autonomía universitaria establecida en el artículo 84 de la Constitución Política. Tradicionalmente este Laboratorio ha entrado en convenios con el Estado y otras instituciones para ejercer funciones semejantes a las que se le ordenan en el artículo 6 cuestionado, lo cual resulta compatible con la autonomía universitaria, pero no por la vía de la imposición unilateral de tareas ajenas al quehacer educativo. El Estado puede entrar en convenios con el Laboratorio para que éste asuma las mismas funciones del artículo 6, pero será la Universidad de Costa Rica en ejercicio de su autonomía la que determinará las funciones que pueda asumir como parte de su gestión universitaria, y el Estado podrá cubrir los costos con los recursos establecidos en el artículo 5 del proyecto consultado. Por su parte el artículo 5 no hace más que asignar fondos para fines específicos, lo cual no resulta inconstitucional, siempre que se sigan las vías convencionales mencionadas anteriormente. En vista de lo anterior, resulta inconstitucional el artículo 6 del proyecto no así el artículo 5."

    Según se infiere de manera clara de lo transcrito, la Sala Constitucional evacuó la consulta, en lo que interesa, en el sentido de que el artículo 6º del proyecto de Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias es inconstitucional por violentar la autonomía universitaria establecida en el artículo 84 de la Carta Política. En cuanto al artículo 5º inciso a), estimó que no resultaba inconstitucional en el tanto se interpretara que el 3% a que hace referencia el párrafo 2º de ese artículo, es el mismo 3% al que hace referencia el párrafo 2º del inciso a) de dicho numeral, que es aquel destinado a financiar la supervisión y control de calidad de la red vial nacional.


 


IV.- Promulgación de la "Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias".

    Como será de su estimable conocimiento, mediante Ley Nº 8114 de 4 de julio del 2001, se promulgó la "Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias" –Alcance Nº 53 a La Gaceta Nº 131 de 9 de julio del 2001-.

    Y cabe destacar que en sus artículos 5º y 6º se contienen las reformas que se pretendían implementar por medio del proyecto de Ley "para garantizar la calidad en la reconstrucción y el mantenimiento de la red vial costarricense", sobre el cual versa su consulta.


    Al respecto, en lo que interesa, la citada Ley establece lo siguiente:


"(...)


Artículo 5º- Destino de los recursos. Del producto anual de los ingresos provenientes de la recaudación del impuesto único sobre los combustibles, se destinará un treinta por ciento (30%) a favor del Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) y un tres como cinco por ciento (3,5%), exclusivamente para el pago de servicios ambientales, a favor del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO). El destino de este treinta y tres como cinco por ciento (33,5%) tiene carácter específico y su giro es de carácter obligatorio para el Ministerio de Hacienda.


Del treinta por ciento (30%) destinado al Consejo nacional de Vialidad, se asignará hasta el tres por ciento (3%) para garantizar la máxima eficiencia de la inversión pública de reconstrucción y conservación óptima de la red vial costarricense. Este treinta por ciento (30%) se distribuirá de la siguiente manera:


a) El setenta y cinco por ciento (75%) se destinará exclusivamente a conservación, mantenimiento rutinario, mantenimiento periódico, mejoramiento y rehabilitación; una vez cumplidos estos objetivos, los sobrantes se emplearán para construir obras viales de la red vial nacional.


La suma correspondiente al tres por ciento (3%) será girada por la Tesorería Nacional al CONAVI para que la entregue a la Universidad de Costa Rica, que la administrará bajo la modalidad presupuestaria de fondos restringidos vigente en esa entidad universitaria, mediante su Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales, el cual velará por que estos recursos se apliquen para garantizar la calidad de la red vial nacional, de conformidad con el artículo 6 de la presente Ley. En virtud del destino específico que obligatoriamente se establece en esta Ley para los recursos destinados al Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales, se establece que tales fondos de ninguna manera afectarán a la Universidad de Costa Rica en lo que concierne a la distribución de las rentas que integran el Fondo Especial para el Financiamiento de la Educación Superior, según las normas consagradas en el artículo 85 de la Constitución Política.


(...)


Artículo 6º- Fiscalización para garantizar la calidad de la red vial nacional. Para lograr la eficiencia de la inversión pública, la Universidad de Costa Rica podrá celebrar convenios con el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) a fin de realizar, por intermedio de su Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales, las siguientes tareas:
  1. Programas de formación y acreditación para técnicos de laboratorio.
  2. Auditorías técnicas de proyectos en ejecución.
  3. Evaluación bienal de toda la red nacional pavimentada.
  4. Evaluación anual de carreteras y puentes en concesión.
  5. Actualización del manual de especificaciones y publicación de una nueva edición (revisada y actualizada) cada diez años.
  6. Auditorías técnicas a los laboratorios que trabajan para el sector vial.
  7. Asesoramiento técnico al jerarca superior de la Dirección de Vialidad del MOPT, así como al ministro y viceministro del sector.
  8. Ejecución y auspicio de programas de cursos de actualización y actividades de transferencia de tecnología dirigidas a ingenieros e inspectores.
  9. Programas de investigación sobre los problemas de la infraestructura vial pavimentada del país.

El laboratorio citado en este artículo informará, para lo que en derecho corresponda, a la Asamblea Legislativa, al Ministerio de la Presidencia, al MOPT, a la Contraloría General de la República y a la Defensoría de los Habitantes, el resultado final de las auditorías técnicas realizadas a proyectos en ejecución y de las evaluaciones efectuadas a la red nacional pavimentada, las carreteras y los puentes en concesión.


(...)"

CONCLUSIÓN:

    Tomando en consideración que el proyecto de "Ley para garantizar la calidad en la reconstrucción y el mantenimiento de la red vial costarricense" (expediente legislativo 14.103) surgió como una iniciativa alterna, que pretendía rescatar una moción presentada sobre los artículos 5º y 6º del Proyecto de "Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria" (expediente legislativo Nº 14.189), el cual, al momento de haberse efectuado esta consulta, había sido archivado provisionalmente por el Plenario Legislativo, al no ser aprobado en sesiones extraordinarias, es obvio entonces, que con la promulgación de la Ley Nº 8114 de 4 de julio del 2001 -"Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria"-, tanto el proyecto consultado, como la opinión jurídica que pudiésemos verter, carecen de interés actual.


    En virtud de lo anterior, dadas las actuales circunstancias, carece de relevancia la emisión de un criterio jurídico de nuestra parte, sobre el proyecto de ley que nos fuese consultado.


    Atentamente,


 


Luis Guillermo Bonilla Herrera
Procurador
LGBH/pg