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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 190
 
  Dictamen : 190 del 04/07/2001   

C- 190-2001


San José, 04 de julio de 2001


 


Licenciado


Antonio Ayales Esna


Director Ejecutivo


Asamblea Legislativa


S.D.


 


Estimado señor:


    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su oficio D.E.-1665-08-99 de 25 de agosto de 1999, por medio del cual consulta a esta Procuraduría si se encuentra ajustado a derecho un procedimiento que se ha venido utilizando en esa Asamblea para la reasignación de puestos de carrera. Se pide que este Órgano Asesor establezca "…si es procedente la práctica que se ha venido dando en esta institución, de trasladar temporalmente puestos administrativos (regidos por el Régimen de Servicio Civil) al área de fracciones políticas, los cuales son reasignados a clases propias del régimen de confianza, sin cumplir con los procedimientos legalmente previstos para las reasignaciones de los puestos administrativos".


    Se aporta el criterio legal respectivo, en el cual se concluye que "… la práctica de trasladar temporalmente puestos administrativos (regidos por el Servicio Civil) al área de fracciones políticas y reasignar a clases propias del régimen de confianza sin cumplir requisitos, contraviene los principios constitucionales, por confundir dos regímenes completamente diferentes".


    Cabe agregar que luego de remitida su consulta, se recibió la visita de funcionarios de esa Asamblea interesados en el tema, lo cual dio lugar a que el Lic. Hugo Cascante Micó remitiera a usted el oficio DRH-1589-99 de 20 de setiembre de 1999, del que se envió copia a esta Procuraduría. Allí se expusieron una serie de razones en apoyo de la exigencia de requisitos para ocupar puestos de confianza y concretamente se expresó que: "… "…por tener estrecha relación con tal problemática, consideramos oportuno que dicha consulta sea ampliada, en cuanto a la determinación de eximir de requisitos legales para los nombramientos, y consecuentemente las reasignaciones en los puestos del Área de Fracciones Políticas -régimen de confianza- (Acuerdos 24 - Sesión 62-95, 4 - Sesión 133-97 y 24 - Sesión 12-98)". Sin embargo, al no haberse recibido en este Despacho la indicada ampliación, se procede a dar respuesta a la consulta, limitándonos a los términos en que fuera planteada en el oficio indicado en un inicio.


    Con respecto al punto consultado, nos permitimos manifestarle lo siguiente:


1.- Efectivamente, y tal y como se sostiene en el criterio legal que se aporta, en materia de empleo público existen principios constitucionales de observancia ineludible por las instituciones públicas. Eso no deja lugar a duda alguna, máxime cuando se trata de un régimen estatutario bien definido, como lo es por excelencia el que priva en ese Poder de la República para el personal de carrera. Nos referimos al vínculo de quienes se encuentran regulados por el numeral 8, siguientes y concordantes de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa ( 4556 de 29 de abril de 1970).


    Y uno de los principios que rigen tales relaciones es el de la estabilidad en el cargo, el cual, junto con el relativo al nombramiento por idoneidad comprobada, se convierten en los principales pilares del Régimen de Servicio Civil (ambos consagrados por el numeral 192 de la Constitución Política).


    Y es precisamente a través del primero de ellos que, a juicio de esta Procuraduría, debe ser enfocado el cuestionamiento hecho al procedimiento utilizado en la Asamblea Legislativa para lograr las reasignaciones de los puestos de interés; o sea, mediante el traslado temporal de puestos administrativos (de carrera) al área de fracciones políticas, en donde, como consecuencia del desempeño de tareas de esa otra naturaleza, se obtiene la reasignación de la plaza. Y lo que cobra relevancia en lo que al principio de estabilidad se refiere, es que aunque no se exprese literalmente en la consulta, la reasignación del puesto de carrera "a clases propias del régimen de confianza" (regulado por el numeral 44 y siguientes de la Ley de Personal de la Asamblea), lleva aparejada ineludiblemente la exclusión del servidor que lo ocupa del régimen estatutario. En otras palabras, que el mecanismo utilizado para obtener la reasignación, aunque tenga implicaciones salariales favorables para el servidor, le acarrea un perjuicio indiscutible, derivado de la falta de protección del régimen estatutario en lo que toca a la estabilidad de que venía gozando. De manera que a futuro quedará expuesto a ser cesado libremente (artículo 46, inciso a) de la citada Ley de Personal), lo cual ocurrirá inevitablemente cuando sobrevengan los cambios políticos propios del Poder Legislativo.


    Cabe agregar que con respecto a la protección de la estabilidad en el cargo, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha sido abundante en ese tema. Al respecto, cabe hacer cita de tres fallos constitucionales, relacionados entre sí, y que son los números 1692-90 de 15:46 hrs. del 21 de noviembre de 1990 y 5222-94 de 14:51 hrs. del 13 de setiembre y 5778-94 de 14:51 hrs. del 5 de octubre, ambas de 1994. En ellos queda claramente marcada la diferencia existente entre los servidores cubiertos por un régimen estatutario y los funcionarios de confianza.


    En el citado de último, que se basa en los dos anteriores, se transcribe del 5222-94 la cita que a su vez se hace allí de otra sentencia (la N° 1180-91 de 10:38 hrs. del 21 de junio de 1991) que se refiere a la garantía de la estabilidad y que, en lo que interesa, expresó que: "…como ya lo ha establecido la reiterada jurisprudencia de esta Sala, los empleados públicos adscritos al Régimen de Servicio Civil gozan de lo que la doctrina constitucional ha dado en llamar estabilidad propia, lo que implica que la separación de este personal, además de ser procedente solamente por las causales expresamente previstas, debe hacerse por el procedimiento que al efecto dispone el Estatuto del Servicio Civil y su reglamento".


    Por el contrario, en lo que toca a los servidores de confianza, en el citado fallo 5778-94, en lo que interesa, se expresa que la institución patronal "…puede libremente, sin sujeción alguna, ni trámite ni procedimiento, dejar el nombramiento sin efecto -por cuanto fue hecho con entera discrecionalidad, … sin que ello venga en desmedro ni demérito alguno de la persona a la que se cesó en sus funciones…".


    Queda así patente la flagrante violación que se ha venido haciendo del principio de estabilidad consagrado en el numeral 192 de la Constitución y desarrollado -como correspondía en cumplimiento de ese precepto constitucional- por la Ley de Personal de ese Poder (artículo 38 y siguientes). Tal violación, derivada de ese cambio al régimen de confianza -según se ha dicho- trae como consecuencia la pérdida de la garantía de estabilidad que protege a quienes se encuentran cubiertos por una normativa estatutaria.


2. Incluso, puede irse más allá, si se piensa en las implicaciones que en los fondos públicos tiene la remoción -ya por la simple voluntad patronal- de quienes, utilizando el indicado procedimiento, pasan al "área de fracciones políticas". Ello por cuanto, según se ha expuesto, ineludiblemente tendrán que ser cesados en determinado momento, por haber pasado sus puestos a formar parte de un régimen de confianza donde, por su propia naturaleza, la permanencia del servidor depende de la voluntad de las fracciones legislativas o, en última instancia, de la terminación del período constitucional de los integrantes de ese Poder.


    Se tendría así que incurrir en una erogación injustificada de fondos públicos, traducida en el pago de las indemnizaciones laborales propias del despido con responsabilidad patronal, lo cual no hubiese ocurrido de mantenerse el servidor en la plaza y funciones que originalmente tenía asignadas. Dicha plaza, según lo expuesto, a contrapelo de la normativa constitucional y legal que regían en la especie, sufrió esa extraña transformación en lo que toca a las funciones que corresponden a su ocupante; luego, lo que resulta aún más grave, conforme se ha visto, ese cambio conduce a la exclusión del servidor de la garantía de la estabilidad que lo venía protegiendo.


3.- Cabe agregar que la reasignación que, por razones obvias, va a resultar más favorable salarialmente para el servidor, se sale totalmente de los supuestos en que se hace necesario ese cambio en la clasificación de un puesto. En efecto, técnicamente una reasignación se justifica cuando sobreviene una variación en las tareas y responsabilidades, pero como producto de las necesidades del servicio; o sea, de que por alguna razón (por ejemplo, modernización), con el transcurso del tiempo surge la imperiosa necesidad de cambiar la clasificación, en razón de que las funciones y responsabilidades requeridas para la debida prestación del servicio son diferentes. Por el contrario, el extraño procedimiento que se describe en la consulta, y que culmina con la reasignación a un puesto de confianza, si no lo constituye, por lo menos linda o se aproxima a un fraude a la ley, producto de un forzamiento de la realidad, que en manera alguna tiene relación con necesidades del servicio surgidas con el paso del tiempo.


4.- Sólo resta reiterar que como no se amplió la consulta en cuanto al tema de los requisitos para acceder a los puestos de confianza -posteriormente sugerido a usted en el indicado oficio del Director de Recursos Humanos- el presente estudio no comprende ese punto (que guarda relación directa con el principio de idoneidad también contenido en el artículo 192 constitucional). Sin embargo, ese enfoque no resulta ser tan trascendente, dada la manifiesta improcedencia del cambio de régimen de los servidores involucrados (del de carrera al de confianza) que ha quedado aquí establecida. Tal desautorización, independientemente de que deban cumplirse o no requisitos para ocupar el cargo de confianza, resulta suficiente por sí sola para impedir el acceso a esa otra clase de puesto.


    Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera contraria a derecho la práctica de trasladar temporalmente puestos de carrera (protegidos por el Servicio Civil), al Área de Fracciones Políticas ("los cuales son reasignados a clases propias del régimen de confianza", como se expresa en la consulta). Ello por cuanto, aparte de que se atenta contra la garantía de estabilidad que protege al servidor, también puede implicar una erogación injustificada de fondos públicos a futuro; igualmente, porque tampoco concurren los supuestos que técnicamente se requieren para que opere una reasignación .


Lo saluda, atentamente,


Lic. Ricardo Vargas Vázquez


PROCURADOR ASESOR