C-235-2001

28 de agosto del 2001

Doctor

Rogelio Pardo Evans

Ministro

Ministerio de Salud

S.D.

Estimado señor Ministro:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio N° DM-EC-Y-994 de fecha 28 de junio del 2001, recibido en esta Procuraduría General de la República el día 3 de los corrientes, y asignado a la suscrita el día 6, en el que solicita el pronunciamiento que exige el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, con el objeto de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución administrativa Nº DM-338-00 de las 9 horas del 15 de marzo del 2000 emitida a favor de la señora Elieth Delgado Azofeifa.

    Lamentablemente, este Órgano Asesor no puede acceder a su petición, debido a la existencia de vicios en la tramitación del procedimiento ordinario correspondiente, situación que debe ajustarse a Derecho como requisito previo a emitir el dictamen solicitado.

    Esta Procuraduría General de la República ha insistido que el "órgano director debe observar las formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública." (Véase al respecto el dictamen N° C-173-95 del 7 de agosto de 1995.)

    Bajo ese contexto, el órgano director debe tomar en consideración que "las reglas establecidas en los artículos 239 al 247 acerca de la comunicación de los actos del procedimiento deben ser observadas. Destaca dentro del articulado el numeral 245 que indica que la notificación debe contener el texto íntegro del acto con indicación de los recursos procedentes, del órgano que los resolverá, de aquél ante el cual deberán interponerse y del plazo para interponerlos." (Tomado del supracitado dictamen).

    En el expediente que se nos remitió –mediante oficio N° DAJ-EC-1594-2001 de fecha 13 de agosto del 2001, ante solicitud N° ADPb-488-2001 de este Despacho de fecha 6 de los corrientes-, se observa que el órgano director al momento de iniciar el procedimiento administrativo y citar a la señora Elieth Delgado Azofeifa a la comparecencia, no observó el numeral 245 de la Ley General de la Administración Pública, en virtud de que no se le hizo saber a la señora Delgado los recursos que procedían, el órgano que los resolvería, el plazo para interponerlos y ante quién debían presentarse.

    Por consiguiente, se omitió un requisito establecido legalmente y es evidente que la omisión señalada vulnera el debido proceso y el derecho de defensa, toda vez que un elemento integrante del debido proceso es que se garantice al posible afectado que se cumplan las formalidades estipuladas en la Ley General de la Administración Pública: y en ese sentido, dicha omisión violenta el derecho de defensa, a tenor de lo dispuesto por el supracitado numeral 223 de la misma ley, lo cual se traduce en un vicio insubsanable en el procedimiento. Por lo tanto, la citación es defectuosa por omisión de un requisito esencial, razón por la cual es nula, según lo señalado en los artículos 223 y 254 del mismo texto normativo (a mayor abundamiento véase el dictamen N° C-024-94 de 10 de febrero de 1994).

    Dentro de este orden de ideas, no puede olvidarse que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha sido conteste en afirmar que "Los principios del debido proceso extraíbles de la Ley General y señalados por esta Sala en su jurisprudencia, son de estricto acatamiento obligatorio por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador." (Voto N° 2945-94 de las 8:12 horas del 17 de junio de 1994).

    Así las cosas, si dentro del desarrollo del procedimiento administrativo se patentiza algún tipo de violación a los principios del debido proceso, la Administración debe anular el respectivo acto (verbigracia citación a comparecencia oral y privada), así como las actuaciones y resoluciones posteriores, fase procesal a la que se debe retrotraer dicho procedimiento, en virtud de que el "incumplimiento total o parcial de las pautas ordenatorias del procedimiento administrativo acarrea sanciones jurídicas reparatorias de la antijuricidad en procura de la salvaguarda de la sanidad del derecho." (DROMI, José Roberto, El Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, p. 59).

    Si bien lo anterior es motivo suficiente para devolver el expediente sin la respectiva opinión, se considera conveniente realizar algunas observaciones que si bien no dan lugar a una nulidad absoluta del procedimiento, obviamente en el entendido en que se deba a errores materiales a la hora de enviar el expediente de marras según se expondrá, lo cierto es que ello no impide que esta Procuraduría recomiende la aplicación de lo que dispone la Ley General de la Administración Pública.

    En el folio 50 del expediente en estudio se consigna que la señora Delgado Azofeifa no asistió a la comparecencia según el acta que se levantó al efecto; sin embargo, dentro del citado expediente no consta ningún acta al respecto. En ese sentido, queda la duda si por un error material no se adjuntó la referida copia certificada del acta o bien ésta del todo no existe a tenor del expediente que se nos remitiera. Si se da el último supuesto, se advierte que el solo dicho en el citado folio no puede equipararse al acta de la comparecencia, la cual al no existir hace que la audiencia se tenga por no hecha.

    Téngase presente que para rendir el dictamen solicitado es de rigor que esta Procuraduría cuente con el expediente tramitado al efecto, y que este a su vez esté conformado por todas las resoluciones y actuaciones que hubiesen sido preciso dictar para anular un acto creador de derechos subjetivos, y máxime si se trata de lo relativo a la audiencia oral y privada que "es el derecho de ser oído y oportunidad del interesado para presentar argumentos y producir prueba que entienda pertinente". (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto N° 15-90 de las 16:45 horas del 5 de enero de 1990).

    A pesar de que por la naturaleza de la audiencia la parte puede renunciar a la comparecencia si lo estima necesario para proteger sus derechos e intereses, como derivación de la garantía contenida en el artículo 39 de la Carta Magna que estipula que nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo (véase al respecto la sentencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia N° 126-96 de las 15:57 horas del 9 de enero de 1996), tal situación debe ser registrada en un acta donde conste que en el día y la hora indicados para tal efecto, en el lugar designado, se hizo presente el órgano director, no así el interesado; esto como garantía del correcto desarrollo del proceso.

    Por otra parte, se patentiza que los documentos de los folios 9, 10, 11, 13, 15, 20, 35, 48, 51 se encuentran sin firmar. Por consiguiente, queda la interrogante si es un error material a la hora de fotocopiar el expediente original o por el contrario efectivamente estos documentos carecen de firma.

    Lo antes señalado crea incertidumbre, y además denota que el expediente no está completo y en su debido orden, y esta Procuraduría General de la República ha sido conteste en afirmar que "(…) conforma parte de la garantía constitucional citada [el debido proceso] el orden en la tramitación del procedimiento." (Véase al respecto, verbigracia opinión jurídica N° O.J. 060-98 del 15 de julio de 1998, los dictámenes números C-210-2000 del 4 de setiembre y C-290-2000 del 20 de noviembre ambos del año 2000, y el dictamen N° C-182-2001 del 26 de junio del 2001, entre otros).

    A mayor abundamiento, es necesario señalar que las notificaciones de las distintas resoluciones tramitadas durante el procedimiento administrativo que nos ocupa, no han seguido los lineamientos que en Derecho corresponden, por cuanto en el expediente no se encuentra ningún acta de notificación propiamente dicha; verbigracia el folio 43 del expediente que consta de un "informe de transacción" de fax, aparentemente de los oficios de conformación del órgano director y del que cita a comparecencia; no obstante no tiene indicación de la persona a quién se le notifica ni el del nombre del funcionario quien hace la notificación con su firma respectiva.

    Tocante a las exigencias para que las notificaciones -dentro de un procedimiento administrativo- se consideren ajustadas a Derecho, su soporte descansa en los artículos 239 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública (véanse con mayor detalle los dictámenes números C- 062-2000 del 31 de marzo del 2000 y C-309-2000 del 13 de diciembre del 2000).

    En torno al tema de los requisitos de notificación, la Procuraduría mediante dictamen N° C-055-99 del 18 de marzo de 1999, indicó:

"(...) interesa particularmente –a raíz de las omisiones detectadas- hacer referencia a los previstos en los artículos 243 inciso 2) y 245.

La primera de las disposiciones aludidas exige, para efectos de prueba, que en caso de notificación personal se levante un acta, la cual debe ser firmada por el interesado y por el notificador, o sólo por este último, sí el primero no ha querido firmar.

La segunda requiere que la notificación contenga el texto íntegro del acto que se pretende comunicar, con indicación expresa de los recursos procedentes, del órgano que los resolverá, de aquél ante el cual debe interponerse y del plazo para hacerlo."

    Además, la Procuraduría mediante dictamen N° C-049-99 del 5 de marzo de 1999, comentó:

"De la lectura de los artículos 239 y siguientes (…) se desprende que en los supuestos en que se debe proceder a la notificación personal, ésta deberá acompañarse con un acta de notificación, con indicación de lo que dispone el numeral 245, si la notificación fuese del acto inicial del procedimiento y si tales datos no constaran en dicha acta.

Efectivamente, la omisión en la confección del acta no necesariamente da lugar a la nulidad absoluta de la notificación, de conformidad con el artículo 247 inciso 2).

Es más, la Sala Constitucional ha sido flexible al respecto, al indicar:

"(…) es importante recordar que a pesar de que la notificación no se realice mediante los mecanismos dispuestos por la ley, se tendrá por hecha cuando la parte o el interesado gestione, dándose por enterado, expresa o implícitamente, de lo resuelto (artículo 247 inciso 1, Ley General de la Administración Pública. En consideración a lo expuesto, procede declarar sin lugar el recurso." (Voto 3464-98 de 8 de julio de 1994).

(…) Por lo tanto, si bien la omisión del acta de notificación puede no dar lugar a una nulidad absoluta del procedimiento –lo que el pronunciamiento cuya reconsideración se solicita no entra a valorar- es lo cierto que ello no impide que esta Procuraduría recomiende la aplicación de lo que dispone la Ley General sobre este aspecto, esto es, que las comunicaciones dentro del procedimiento se realicen levantando un acta de notificación con indicación clara de la persona a quien se le notifica, qué se notifica, el nombre de quien hace la notificación, la fecha y hora, con las firmas respectiva, salvo, se agrega, que se niegue la firma, supuesto en el cual el notificador deberá dejar constancia de tal situación (art. 243, párrafo 2)."(El subrayado no es del original).

    Debe tenerse presente que las notificaciones son parte esencial de la garantía de un debido proceso, según lo ha señalado la Sala Constitucional:

"El derecho de defensa o derecho al debido proceso en materia administrativa comprende básicamente: a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento, b) derecho de ser oído y oportunidad del interesado para presentar argumentos y producir prueba que entienda pertinente, c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y los motivos en que ella se funde, e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada. " (Lo subrayado no es del original) (Voto N° 15-90 de las 16:45 horas del 5 de enero de 1990)

    Siendo así, el necesario apego al debido proceso le proporciona al administrado la oportunidad de evitar que se le prive arbitrariamente de la adecuada y oportuna tutela de los derechos que le corresponden.

    Además, debe recalcarse que el procedimiento administrativo es de acatamiento obligatorio para la Administración Pública por cuanto "... los órganos administrativos actúan sujetándose a reglas de procedimiento predeterminadas, de modo que el cumplimiento de las normas de procedimiento, es, por lo tanto, un deber de los órganos públicos ... Esta obligatoriedad general de los procedimientos instituidos resulta indispensable y debe ser mantenida con verdadera obstinación, puesto que las brechas que se abran contra ese principio, al permitir la discrecionalidad o mejor aún la arbitrariedad de la administración en este campo, constituirán ataques dirigidos contra el objeto mismo del procedimiento administrativo, contra sus finalidades de eficiencia, acierto, y corrección y garantía jurídica, instituidas a favor de los administrados." (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, p 12- 27).

    A lo que antecede hay que agregar que el órgano director al momento de iniciar el procedimiento administrativo y citar a la señora Elieth Delgado Azofeifa a la comparecencia, no le indicó a la señora Delgado que debía señalar lugar para oír notificaciones; si bien en este caso no existe nulidad absoluta en virtud de que ella había señalado claramente dentro del expediente un número de fax para recibir notificaciones, es importante que a la hora de iniciar un procedimiento ordinario a tenor del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, se le indique expresamente a la parte que debe señalar lugar para oír notificaciones.

CONCLUSIÓN.

    De conformidad con lo expuesto, al existir vicios substanciales en la instrucción del procedimiento administrativo relacionado con la anulación de la resolución administrativa Nº DM-338-00 de las 9 horas del 15 de marzo del 2000 emitida a favor de la señora Elieth Delgado Azofeifa, este órgano se encuentra imposibilitado para emitir dictamen sobre la eventual existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, hasta tanto se subsanen por parte de la administración activa los vicios apuntados.

    Remito adjunto el expediente administrativo que nos fuera suministrado.

    Sin otro en particular, del señor Ministro de Salud, deferentemente suscribe,

Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy

PROCURADORA ADJUNTA

ACACHA/mvc