Sistema Costarricense de Información Jurídica

Ficha del Pronunciamiento

Opinión Jurídica : 122 - J del 4/9/2001
Consultante:	Alvaro Torres Guerrero
Cargo:	Diputado
Institución:	Asamblea Legislativa
Funcionario:	Fernando Castillo Víquez

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Texto Opinión Jurídica 122

Opinión Jurídica : 122 - J del 04/09/2001

4 de setiembre de 2001

OJ-122-2001
4 de setiembre de 2001




Señor
Alvaro Torres Guerrero
Diputado
Asamblea Legislativa

Estimado señor Diputado:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n.° ODATG-085-2001 del 21 de agosto del año en curso, en el que solicita al órgano superior consultivo técnico-jurídico la opinión sobre una serie de interrogantes relacionadas con la caducidad de una concesión de agua.

Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el Diputado

I.- NORMATIVA APLICABLE.

Ley n.° 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, Ley de Aguas.

"Artículo 26.- Son causas de caducidad de las concesiones:

(…)

II.- La aplicación de las aguas a usos distintos de los señalados en la concesión. Si se trata de riego, por aplicar el agua a otros predios distintos de aquéllos para los que fue concedida, sin permiso del Ministerio del Ambiente y Energía.

(…)

IV.- El traspaso, administración o gravamen total o parcial de la concesión, directa o indirectamente, a favor de Gobiernos o Estados extranjeros, o la admisión de éstos con cualquier clase de participación en la concesión o en la empresa que la explote. En la apreciación de esta causal, el Ministerio del Ambiente y Energía no estará obligado a sujetarse a las reglas de la prueba común y bastará que tenga la convicción moral de su existencia para que decrete la caducidad, sin lugar a reclamo alguno por parte de los interesados…"

V.- El traspaso o gravamen de la concesión, en todo o en parte, o de las obras a que se refiera, sin previa autorización del Ministerio del Ambiente y Energía. Si la concesión hubiere sido otorgada para riego de tierras propias del concesionario y fuere enajenada juntamente con éstas, no habrá lugar a la caducidad de la concesión, aun cuando se hubiere omitido el requisito de la previa autorización del Ministerio del Ambiente y Energía, siempre que el adquirente tuviere capacidad, conforme a esta ley, para ser concesionario de aguas. En todo caso, el adquirente deberá hacer saber el traspaso al Ministerio del Ambiente y Energía dentro de seis meses de la fecha en que aquél hubiere sido consumado. Si transcurrido este plazo el adquirente no da el aviso respectivo, se le impondrá la pena que señala el artículo 166 de esta ley…"

II.- SOBRE EL FONDO.

La consulta que se plantea a la Procuraduría General de la República involucra varias interrogantes, por razones de orden nos referiremos a cada una de ellas en forma separada.

"A.- La empresa E tiene desde marzo de 1996, concesión para la explotación de agua. Si al Estado extranjero le es aplicable el impedimento absoluto de ser titular de una concesión de agua y ese impedimento absoluto también le es aplicable a la empresa E y esta no tiene por lo tanto derecho a esa concesión debido a la participación del gobierno A en la empresa E, ¿Se aplica en esta hipótesis a la empresa E el plazo de prescripción de cuatro años que estipula el artículo 173.5 de la Ley de la Administración Pública?"

De acuerdo con su punto de vista, no es posible consolidar por prescripción el acto de concesión otorgada al Estado extranjero A ni a la empresa E, si nunca se informó o se ocultó adrede al Estado costarricense la existencia de la causal de impedimento absoluto, de previo a otorgar la concesión a la empresa E.

Antes de seguir adelante, debemos hacer una aclaración de rigor. De ninguna manera podemos confundir el instituto de la caducidad con el de la prescripción. En esta dirección, en la opinión jurídica O.J.-016-2001 de 22 de febrero del 2001, expresamos lo siguiente:

"Aunque sea en forma breve, conviene recordar que la ‘…caducidad determina la extinción de acciones o de derechos por el transcurso del plazo en que han de ejercitarse o hacerse valer. En este sentido su finalidad coincide con la prescripción extintiva: se trata de poner término a la incertidumbre jurídica, estableciendo a tal fin un límite temporal para hacer valer los propios derechos ( SSTS 30-4-40, 25-9-50 y 30-5-84); también es idéntico su efecto extintivo (STS 26-6-74).

Dejando aparte estos puntos en común, el régimen jurídico de la caducidad se ha caracterizado tradicionalmente por unas notas propias que la distinguen de la prescripción. Las dos más recordadas por doctrina y jurisprudencia son:

Que no es susceptible de interrupción ni suspensión, produciéndose automáticamente por el paso del tiempo. Abundando en esto el TS ha destacado que ‘así como ésta [la prescripción] tiene por finalidad la extinción de un derecho ante la razón subjetiva de su no ejercicio por su titular… en la caducidad se atiende sólo al hecho objetivo de la falta de ejercicio dentro del plazo prefijado, hasta el punto de que puede sostenerse en realidad que es de índole preclusiva, al tratarse de un plazo dentro del cual, y únicamente dentro de él, puede realizarse un acto con eficacia jurídica…’ (STS 25-5-1979, muy similar a la de 11-5-66).

Que no es preciso que sea alegada por aquel a quien beneficia, ya que es apreciable de oficio por el juez (STS 25-5-79, con cita de otras).

A estas notas de la caducidad frente a la prescripción hay que añadir su carácter irrenunciable." (ENCICLOPEDÍA JURÍDICA BÁSICA, op. cit., página 857).

Por su parte, GIULIANI FONROUGE nos recuerda que a la caducidad no se le aplican las reglas de la interrupción y de la suspensión de la prescripción ni las referentes a los impedimentos ratione initii ( falta de noticias, dolo, violencia), porque en cada disposición que se establece una caducidad, se determina con precisión el momento en que comienza a correr. (GIULIANI FONROUGE (Carlos M.) y otra. Procedimiento Tributario. Editorial Depalma, Buenos Aires-Argentina, 5° edición, 1992, páginas 353 y 354.).

Por consiguiente, en este supuesto, la única alternativa es declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta o la lesividad dentro de los cuatro años. En este sentido, la jurisprudencia administrativa y judicial es abundante y contundente."

Así las cosas, no debemos confundir ambos institutos, ya que su tratamiento, por parte del ordenamiento jurídico es muy diferente y, de esa forma, nos evitamos caer en errores de concepto.

A nuestro modo de ver, el plazo de caducidad de cuatro años se aplica en este caso. Existen varias razones para adoptar esta postura. En primer lugar, no podemos perder de vista de que la empresa E es una entidad constituida y organizada bajo las normas del ordenamiento jurídico costarricense, lo cual le otorga derechos y le impone deberes. Como se expondrá a continuación, el aplicarle a la empresa E una regla jurídica especial y exclusiva, distinta de la general, la cual es aplicable a todos los otros sujetos de derecho, provocaría una violación de varios principios cardinales del Estado social de Derecho.

Como es harto conocido, la Administración Pública está sometida al principio de legalidad ( artículos 11 y 11 constitucional y de la LGAP). Desde esta perspectiva, solo puede realizar aquellas acciones o conductas que previamente están autorizadas por una norma del ordenamiento jurídico. Sobre este importante principio, en el dictamen C-007-2000 del 25 de enero del 2000, indicamos lo siguiente:

"Como tesis de principio, en el análisis del punto que se somete a consideración del órgano asesor, debemos afirmar que la Administración Pública está sometida al principio de legalidad. Con base en él, aquella solo puede realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico ( todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes."

Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto N° 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, "…toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto." ( Véase el voto n.° 440-98 de la Sala Constitucional).

En otra importante resolución, la N° 897-98, el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente:

"Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos – reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el ‘ principio de juridicidad de la Administración’. En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación."

Así las cosas, mientras no exista una norma en el ordenamiento jurídico – de dudosa constitucionalidad si la hubiera por lo que vamos a exponer más adelante-, la Administración Pública no puede aplicar una regla especial a la empresa E, debiendo por ello someterla a la regla general, sea al inciso 5) del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.

En tercer lugar, debemos recordar que corresponde el mérito a la doctrina administrativista el haber plasmado, configurado y desarrollado el principio de inderogabilidad singular del reglamento ( Véase GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y otro, Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas, Madrid-España, reimpresión a la tercera edición, 1980). Según él ( regulado en el artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública), no es posible desaplicar una norma reglamentaria para un caso concreto, ni aún por parte del órgano que emitió el reglamento. A la base de este principio están el principio de legalidad ( fundamento jurídico) y el principio de igualdad ( fundamento político). Nuestra Sala Constitucional, en la opinión consultiva n.° 2009-95, estableció que este principio tenía cobertura constitucional y, por ende, era aplicable a todo el ordenamiento jurídico, incluso lo denominó como el principio de la inderogabilidad singular de la norma; de esta forma hizo extensivo un principio que estaba residenciado en el Derecho Administrativo a todo el ordenamiento jurídico. Al respecto, el Tribunal Constitucional, en el voto up supra, expresó lo siguiente:

" A juicio de la Sala, el principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado y, dentro de su competencia, a su superior, implica que la ley que disciplina el funcionamiento de la Asamblea Legislativa para el ejercicio de una competencia también constitucional, la vincula en los casos concretos en o haya (sic) de ejercerla, lo cual no es más que aplicación del principio general de la inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto; principio general de rango constitucional, como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad".

Lo anterior significa, que la Administración Pública, a la hora de ejercer sus potestades constitucionales y legales debe ceñirse, rigurosamente, a los procedimientos, requisitos y trámites que le impone el ordenamiento jurídico para ejercer sus competencias. Más aún, cuando existe una regla general, objetiva e imparcial, de aplicación a todos los sujetos de Derecho, no podría, so pena de quebrantar este cardinal principio, desaplicarla para un caso concreto, ya sea porque no la aplica del todo o porque crea una nueva, especial y particular, para un determinado sujeto.

Con base en lo anterior, en el supuesto de la empresa E, se aplica por analogía el plazo de caducidad de 4 años que establece el inciso 5 del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.

"B.- La empresa E tiene desde marzo de 1996, concesión para la explotación de agua. Si una persona física o jurídica o un ente público, denuncia en noviembre de 1999 ante el órgano competente, en este caso el Departamento de Aguas del Minae, que la empresa E no tiene derecho a esa concesión debido a la participación del Gobierno A en la empresa E, ¿ Se aplica el plazo de prescripción de cuatro años que estipula el artículo 173.5 de la Ley de la Administración Pública?"

Antes de continuar, debemos hacer una segunda aclaración. Dada la forma en que están planteados los hechos, peligrosamente el órgano asesor podría estar transitando en la cuerda floja del caso concreto, lo cual, por imperativo de ley, está inhibido de abordar; es decir, ante estas situaciones la Procuraduría General de la República debe, necesariamente, declinar la competencia. Así las cosas, esta Procuraduría no emite dictámenes sobre asuntos concretos, dado que al ser de naturaleza vinculante sus pronunciamientos, estaría invadiendo competencias exclusivas de la administración activa correspondiente. No obstante ello, y en un afán de colaboración, vamos a tratar el tema en forma general, haciendo abstracción de los datos puntuales que usted señala. Ahora bien, lo anterior no es óbice para que de este análisis se extraiga una regla objetiva e imparcial que le ayude, con un alto grado de certeza, a dar una respuesta al caso concreto que nos plantea.

El plazo de caducidad de cuatro años, se aplica en todos aquellos supuestos en los cuales la Administración Pública, de motu proprio o por denuncia de un tercero, llega a tener conocimiento cierto y veraz de que una de las causales que prevé la Ley de Aguas en el numeral 26, ha acontecido.

C.- Si la Procuraduría considera que sí se aplica el plazo, "¿ Cuándo se inicia el cómputo del plazo de prescripción, desde que se otorgó la concesión pese a que el Estado costarricense no conocía la causal de impedimento absoluto, o desde que se presentó la denuncia? ¿ Se cumple la causal de caducidad en este caso?"

Si bien es cierto que el instituto jurídico de la caducidad ha sido enfocado desde la óptica del derecho procesal ( caducidad de la instancia y caducidad del procedimiento), también resulta aplicable al derecho sustantivo, en este caso al administrativo. La caducidad, como es bien sabido, es el efecto que se produce a causa del abandono del proceso durante un determinado tiempo fijado por ley. En el ámbito de Derecho Administrativo, se podría conceptualizar como la imposibilidad de ejercer una potestad ( poder-deber) a causa de que la Administración Pública, durante un lapso de tiempo establecido por el legislador ( en este supuesto, cuatro años), no la ejerció, es decir, al dejar transcurrir el tiempo por voluntad propia, la Administración no puede ejercer sus potestades en ese caso particular. El efecto obvio que produce la caducidad, es la consolidación de un derecho a favor del administrado pese a su ilegalidad, todo lo anterior, en aras del valor de la seguridad jurídica.

Con base en lo expuesto atrás, fácilmente se puede concluir que el plazo de caducidad de cuatro años para el ejercicio de las potestades sancionatoria y resolutoria por parte de la Administración, comienza a correr a partir del día que la Administración tiene conocimiento de los hechos que ponen en movimiento los mecanismos y las técnicas jurídicas para proceder a declarar la caducidad de la concesión de agua. Debemos recordar que con el instituto de la caducidad lo que se castiga es el no-ejercicio de la atribución o de la potestad dentro del plazo previsto por el legislador. Si lo anterior es cierto, en la medida que la Administración no tenga conocimiento de los hechos, no es posible aplicar el plazo de caducidad desde el momento en que concedió la concesión o desde el instante que los hechos acontecieron, sino que, el inicio del plazo de la caducidad, debe contarse a partir del momento que ella tiene conocimiento de ellos. Esta tesis que estamos siguiendo, se adecua plenamente al instituto de la caducidad, además de ser razonable, justa y acorde con el sentido común.

En síntesis, el plazo de caducidad se cuenta a partir del momento en que la Administración Pública tiene conocimiento de los hechos.

Debemos aclarar, que la Procuraduría General de la República, en una abundante jurisprudencia administrativa, relativa a la nulidad absoluta, evidente y manifiesta ( artículo 173 de la LGAP), ha sostenido la postura de que el plazo se cuenta a partir de la adopción del acto administrativo declarativo de derechos a favor del administrado. En efecto, en el dictamen C-182-89 de 4 de octubre de 1989, expresó lo siguiente:

"De la lectura del ya citado numeral 173, se obtiene que bien puede la administración, sin necesidad de acudir al contencioso de lesividad, anular sus propios actos declaratorios de derechos siempre y cuando se trate de una nulidad absoluta evidente y manifiesta. Esa potestad oficiosa según el aparte 4º del indicado artículo, le queda vedada si transcurren cuatro años desde el momento en que se adopte. Así entendido, si se tiene en cuenta también el numeral 140 de la referida ley, el que por el interés que tiene paso a transcribir:

‘El acto administrativo producirá su efecto después de comunicado al administrado, excepto si le concede únicamente derechos, en cuyo caso lo producirá desde que se adopte’.

La doctrina anterior, esta contenida también en los artículos, 11, 18, 128, 131, 143, 145, 155, 158, 159, 160, 170, 171 y 172 todos de la misma Ley General de la Administración Pública que refieren a la nulidad absoluta del acto ya sea por vicios de competencia, por violación de ley o por desviación o exceso de poder. Es claro que para una mayor información de lo que ahora se afirma, haya que completar el cuadro fáctico diciendo que como en nuestro medio según se ha visto, el término de la caducidad es de cuatro años, y si de otro lado ni la gestión de fecha seis de diciembre de 1988 hecha por el Señor Jorge E. Carvajal Castro pudo interrumpir el referido plazo, amén de que resulta estéril partir de la fecha en que fue otorgada la escritura de 28 de enero de 1986, si se sabe que aquélla fue una consecuencia del acto que la autorizó y no esté propiamente dicho, es que nos encontramos inhabilitados para rendir el solicitado dictamen en forma favorable, pues debemos resguardar por decirlo así, los principios de seguridad jurídica y el de firmeza de los actos. Nótese que ni aún partiendo de la sesión número 321 de 5 de noviembre de 1984, que es la que más concuerda con lo acontecido ya que la número 236 que se desea anular es anterior, -data del 21 de febrero del citado año y no del 21 de mayo como en forma errónea se indica-, se podría detener el plazo, ya que ciertamente, le está vedado al órgano, avocarse a la revisión y consecuentemente obtener la nulidad de su propio acto si por su propia voluntad dejó transcurrir el tiempo límite." ( Véasen además los dictámenes 168-94 de 2 de noviembre de 1994 y 044-95 de 8 de marzo de 1995).

En el caso que estamos analizando, no se aplica esta posición del órgano asesor, por la elemental razón de que el presupuesto de hecho para que la Administración pueda ejercer sus potestades sancionatorias y resolutorias, lo constituye precisamente el enterarse de que una de las causales de caducidad que prevé el numeral 26 de la Ley de Aguas, se ha producido. Es a partir de aquí que empieza a transcurrir el plazo de los cuatro años, el que si se deja fenecer por voluntad propia, provocaría la imposibilidad de ejercer esas potestades para el caso concreto. Debemos señalar que no estamos ante los supuestos de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y como no se está ante un acto que tiene vicios desde su adopción, sino ante un comportamiento ilegal, tipificado incluso por la norma, de parte del concesionario o de un terceros, no puede aplicarse el plazo de los cuatro años a partir de la adopción del acto de la concesión, sino desde el momento en que se conocen los hechos ilegales.

"D. ¿ Cuál hecho interrumpe el plazo de prescripción a favor de la empresa E, la denuncia interpuesta ante el Estado costarricense?"

En vista de que estamos frente al instituto de la caducidad, y no ante el de la prescripción, como se explicó al inicio de este estudio, ningún acto puede interrumpir el plazo. Si la Administración Pública no ejerce sus atribuciones dentro del plazo, se produce, irremediablemente, la caducidad, es decir, la imposibilidad jurídica para declarar la caducidad ( sanción) de la concesión de agua.

En relación con lo expuesto, en el dictamen N° C-044-95 del 8 de marzo de 1995, esta Procuraduría precisó:

"5.- De lo expuesto hasta aquí podemos tener por establecido lo siguiente: a) que la vía contemplada por la normativa comentada para que la Administración pueda anular en sede administrativa sus propios actos declaratorios de derechos sin acudir al juicio contencioso de lesividad, tiene un carácter excepcional. b) que el término para efectuar la declaratoria de nulidad del acto es de caducidad, y por ello, opera hasta tanto ésta se haga efectiva por parte de la Administración; en este caso, la propia declaratoria de nulidad del nombramiento. c) La interposición de un recurso de amparo no tiene la virtud de interrumpir ni suspender el plazo de caducidad que comienza a contarse desde la emisión del acto presuntamente nulo. 6.- Las anteriores consecuencias son congruentes con el fin que inspira la normativa que regula esta potestad, cual es brindar seguridad jurídica a los administrados a cuyo favor se hayan declarado derechos subjetivos de algún tipo a través de un acto administrativo. Ello requiere indefectiblemente que el término para hacerlo sea absolutamente rígido, pues de lo contrario, habría total incertidumbre y se vería desnaturalizado el límite que se establece precisamente a través del plazo de los cuatro años, a fin de que no se vea sujeto a circunstancias de cualquier naturaleza que pudieran presentarse durante los trámites previos a la declaratoria de nulidad, -sea el desarrollo del proceso administrativo ordinario y la solicitud de criterio a este Despacho-, gestiones que de ningún modo tienen la cualidad de interrumpir o suspender el transcurso del plazo en cuestión".(Véase al respecto, en sentido similar los dictámenes C-182-89 de 4 de octubre de 1989; C-032-92 de 17 de febrero de 1992; C-111-93 de 24 de agosto de 1993; C-117-95 de 31 de mayo de 1995; C-141-95 de 21 de junio de 1995; C-030-96 de 19 de febrero de 1996, C-037-99 de 11 de febrero de 1999; C-052-2000 y C-050-2000 ambos del 16 de marzo del 2000).

Bajo ese contexto, también en el dictamen N° C-295-2000 del 4 de diciembre del 2000, esta Procuraduría argumentó:

"No omito manifestarle que los trámites referidos deberán gestionarse a la mayor brevedad posible, dado que el plazo de cuatro años contemplado en la ley para la anulación en vía administrativa, y sin recurrir al proceso contencioso de lesividad, de un acto absolutamente nulo, cuyo vicio sea de carácter evidente y manifiesto, es de caducidad, con las implicaciones propias de esta figura jurídica, que, a diferencia de la prescripción, resulta ininterrumpible, de tal suerte que si la Administración no procede a la anulación del acto antes de transcurrido ese plazo, ya no le es jurídicamente posible hacer uso de tal potestad extraordinaria (en este sentido pueden verse los pronunciamientos de la Procuraduría C-044-95 y C-141-95)" (Dictamen C-147-96 de 20 de marzo de 1996)

A pesar de que el pronunciamiento cuya reconsideración se solicita ya se habían transcrito dictámenes de esta Procuraduría sobre el plazo que tiene la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo declaratorio de derechos, conviene transcribir, en lo conducente, el pronunciamiento C-117-95 de 31 de mayo de 1995, en el que se recoge alguna de la jurisprudencia emanada de esta Institución sobre el punto:

"En cuanto al plazo que tiene la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos administrativos, esta Procuraduría tiene múltiples dictámenes señalando que el mismo es de cuatro años. A manera de ejemplo, nos permitimos transcribir los siguientes:

"Efectivamente, la Ley General de la Administración Pública, especialmente en sus numerales 173 y 174 ordena a la Administración a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos que contengan un vicio de tal naturaleza, estableciéndose en dichos artículos la competencia y los procedimientos que se deben exigir previos a tal declaratoria.

Ahora bien, el artículo 173 de cita, establece en su aparte 4 lo que a continuación se transcribe:

"4. La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años."

Dicho numeral debe relacionarse con lo dispuesto en el artículo 174.1 de la Ley de comentario, el cual dispone:

"1. La Administración estará obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de esta Ley."

De la relación de ambas normas, debe interpretarse de que, a pesar de que existe obligación de la Administración de declarar la nulidad de los actos que contengan vicios de tal naturaleza, debe ajustarse a las limitaciones de la ley, siendo obviamente una de ellas, la establecida en el numeral 173.4 anteriormente transcrito. Esto significa que, a pesar de que pueda existir un acto que aparentemente contenga un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, si ya transcurrieron cuatro años, la Administración se encuentra impedida de hacer tal declaratoria. En este sentido se pueden ver, entre otros, los pronunciamientos de esta Procuraduría C-46-86 de 3 de marzo de 1986, C-182-89 de 4 de octubre de 1989, C-032-92 de 17 de febrero de 1992 y C-070-92 de 6 de abril de 1992." (C-111-93 de 24 de agosto de 1993).

Es por ello, que nos referiremos al supuesto genérico que usted plantea sobre cuáles actos de la administración interrumpen el plazo de prescripción de cuatro años para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo.

Sobre este punto, en primer término, conviene tener presente lo dispuesto por el artículo 174.1 de la citada Ley General:

"Artículo 174.-

1. La Administración estará obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de esta ley."

Por su parte, el numeral 173.4 de ese mismo cuerpo normativo señala:

"Artículo 173.-

... La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años."

De la lectura de ambos numerales, se desprende con claridad meridiana que la Administración podrá anular sus actos declaratorios de derechos únicamente dentro del referido plazo de cuatro años.

Como antecedente de tales artículos, en las discusiones surgidas en el seno de la Asamblea Legislativa, cuando conocía el proyecto de ley de la Ley General de la Administración Pública, el Lic. Ortíz Ortíz expresó:

"El párrafo 2 dice del período de caducidad de esa potestad de revisión oficiosa por parte de la administración con el objeto de producir cierta seguridad jurídica para la administración porque no es cosa de que el administrado pueda pedirle a la administración 10 años después de que hayan ocurrido los hechos que venga a anular un acto ilegal; la administración tiene hasta 4 años para esa anulación oficiosa en beneficio del administrado."

Ahora bien, una de las diferencias sustanciales entre los términos de caducidad y prescripción es, justamente, que en el primer supuesto el término señalado no se interrumpe. En cambio el plazo de la prescripción es interrumpible bajo determinados supuestos que no es del caso analizar aquí, ya que el artículo en comentario -173 de la Ley General- expresamente indica que el plazo es de caducidad. Sobre la distinción entre caducidad y prescripción, en lo que nos interesa para este caso, nos indica el Dr. Víctor Pérez:

"De lo dicho, puede observarse que cuando nos encontramos frente a una hipótesis de caducidad tenemos como supuesto una carga de perentoria observancia de un término rígido (la rigidez del término, como veremos, es otra diferencia frente a la prescripción) para el cumplimiento específico de un acto (normalmente se trata de un derecho potestativo) con la consecuencia de que el derecho se pierde (efecto extintivo) si el acto de ejercicio no es cumplido dentro del término prefijado o (lo que es lo mismo) si es cumplido extemporáneamente." (Pérez Vargas, Víctor, Derecho Privado, 2da. edición, San José, 1991, págs. 203, 204).

Posteriormente, este mismo autor afirma que: "En síntesis, en la prescripción el momento en que se completa la figura es, por su naturaleza, movible, mientras que en la caducidad la figura permanece anclada al término prefijado.

Con base en lo dicho, podemos determinar cuáles son los caracteres del término de caducidad:

Se trata en primer lugar de un término "aceleratorio", un término dentro del cual debe cumplirse el acto, por cuanto con la caducidad se impone al titular de la situación jurídica una carga de perentoria observación del término para el ejercicio específico del derecho; el derecho se pierde si no se ejercita en la forma prevista dentro del término.

En segundo lugar, unido al carácter aceleratorio del término, se encuentra su carácter perentorio al que ya se ha hecho referencia. Esta calificación de "perentorio" que se atribuye al término denota dos cosas: por un lado el hecho de que se trata de un término cuyo inútil transcurso produce la extinción del derecho y, por otro lado, denota la rigidez e improrrogabilidad del término" (Op.cit., pág. 205).

Las citas resultan bastante ilustrativas sobre el tema y no requieren de ningún comentario adicional.

Valga aclarar que, la Procuraduría General de la República ya se había pronunciado sobre el tema indicando:

"Así las cosas, tenemos que si dentro del plazo de cuatro años que en forma expresa se señala en la ley, (término fatal), la Administración no utilizó su potestad de revisión oficiosa tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto, por la vía fijada en la Ley General de la Administración Pública, caducó –con las implicaciones que conlleva el término– esa potestad, y por lo tanto, carece de competencia para emitir un pronunciamiento sobre ese asunto.

Se debe reiterar, finalmente, que aquí no estamos frente a una prescripción, que sí es susceptible de interrumpirse o suspenderse, características que no posee la caducidad." (Dictamen C-042-92 de 21 de marzo de 1990).

Las anteriores consideraciones nos llevan a la conclusión de que el plazo de cuatro años que tiene la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos es ininterrumpible." (C-168-94 de 2 de noviembre de 1994)

De acuerdo, por lo tanto, con la Ley General de la Administración Pública, y con el criterio que ha sido aplicado en diversos pronunciamientos de esta Procuraduría, la Administración cuenta con cuatro años para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de sus actos administrativos."

Tenemos entonces, que de la relación de los artículos 173 y 174 de la Ley General de la Administración Pública, la Administración cuenta con un plazo de caducidad -ininterrumpible, por lo tanto- para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

Declarar, según el Diccionario de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, significa "Manifestar, publicar, explicar lo dudosa, discutido, ignorado u oculto/Resolver, decidir, determinar un juez/..." (Tomo I, pág. 593).

Por lo tanto, cuando se inicia un procedimiento administrativo en aplicación de los citados numerales, si bien el mismo lo que persigue es lograr la nulidad del acto correspondiente, es lo cierto que es únicamente el acto administrativo en el que la Administración –después de seguir el procedimiento y previo dictamen de la Procuraduría– expresa su voluntad decidiendo que el acto es absoluta, evidente y manifiestamente nulo, es el que "declara" esa nulidad.

Por lo tanto, tal acto, debe emitirse en un plazo de cuatro años.

Amén de lo anterior, tenemos que si bien esta Procuraduría se ha pronunciado en diversos pronunciamientos, según fue transcrito supra- sobre la imposibilidad de interrumpir el plazo de comentario, es bueno tener presente que la Sala Constitucional, también ha venido a precisar las características del instituto de la caducidad, indicando al respeto que:

"Primeramente debe señalarse que la figura jurídica de la caducidad se caracteriza por lo siguiente: 1) Con anterioridad debe haber surgido una situación jurídica de posibilidad axiológica, 2) Cuya falta de ejercicio en una forma determinada, produzca su extinción, 3) Plazo corto y rígido para el que no se aplica ni la interrupción ni la suspensión, 4) Tiene eficacia innovativa-extintiva" (Voto 2134-95 de 2 de mayo de 1995)

Es claro entonces, siguiendo la terminología utilizada por la Sala Constitucional, que el plazo de la caducidad no puede ser interrumpido ni suspendido." (Dictamen C-141-95 de 21 de julio de 1995). (2) Si bien en el dictamen se habla del inciso 4) de la Ley General de la Administración Pública, debe recordarse que a partir de la reforma introducida a ese artículo, el contenido corresponde al inciso 5)."

"E.- ¿ Quién tiene legitimación para plantear la denuncia, toda persona física o jurídica, todo ente público, o sólo algunas personas o algunos entes público?"

Visualizamos al menos tres razones para sostener que cualquier persona puede plantear la respectiva denuncia en estos asuntos. En primer lugar, de conformidad con el inciso 14) del numeral 121 de la Carta Fundamental, estamos ante un bien patrimonio de la Nación. Los recursos y riquezas naturales del agua gozan de una especial protección, incluso no pueden ser susceptibles de apropiación por los particulares y ni siquiera por la Administración Pública. Tampoco pueden destinarse a fines distintos a los que determinan su propia esencia y naturaleza. Incluso, dando que tienen una afectación constitucional, no pueden ser desafectados por el legislador. ( Véase el voto n.° 10.466 del Tribunal Constitucional). En vista de lo anterior, cualquier persona puede plantear las denuncias que estime pertinente para su protección o para que se destinen al fin que corresponda.

Por otra parte, el recurso hídrico forma parte del medio ambiente. Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional en voto up supra, al citar el numeral 50 constitucional, para establecer cuáles bienes forman parte del patrimonio de la Nación. Por consiguiente, el precepto que se encuentra en ese artículo constitucional, en el sentido de que toda persona está legitimada para denunciar los actos que infrinjan el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y para reclamar la reparación del daño causado, resulta también de aplicación cuando se trata de proteger, conservar y utilizar conforme al ordenamiento jurídico el recurso hídrico.

En tercer lugar, como es bien sabido, el numeral 18 constitucional le impone al costarricense varios deberes constitucionales. En efecto, deben observar la Constitución y las leyes, servir a la Patria, defenderla y contribuir para los gastos públicos. A nuestro juicio, una forma de defender la Patria consiste en vigilar y denunciar el uso indebido, inadecuado y fuera del ordenamiento jurídico de los bienes de la Nación. En otras palabras, un costarricense común hace "Patria" cuando, al tener conocimiento de que se está haciendo uso inadecuado del recurso hídrico o se utiliza en flagrante violación del ordenamiento jurídico, denuncia ese hecho ante la autoridad competente para que ella ejerza las potestades necesarias con el fin de preservar el interés público.

Por último, no podemos desconocer que hoy en día el ciudadano demanda una mayor participación en los asuntos públicos. A la par de la democracia representativa, es necesario abrir los espacios a la participación ciudadana y, de esa manera, potenciar el sistema democrático inyectándole una fuerte dosis de legitimación. Al respecto, en el dictamen C-217-2000 del 13 de setiembre del 2000, expresamos lo siguiente:

"Así las cosas, la participación ciudadana, sobre todo en el ámbito de la actividad de control, resulta constitucional, conveniente y necesaria para que los objetivos que el ordenamiento jurídico le impone a la Administración Pública se cumplan en forma eficaz. Lo anterior es aún más cierto, en aquellos servicios públicos que están asociados a derechos constitucionales primarios en el ámbito social y económico, como ocurre con la seguridad social."

F. "¿ Desde cuándo se computa el plazo de prescripción, desde que el Estado o Gobierno extranjero inició su participación en la empresa concesionaria G, o se computa desde que el Estado de Costa Rica tuvo noticia de la existencia de la causal de caducidad? "

En la hipótesis de causal sobreviniente que usted nos plantea, por lo dicho atrás, también debemos concluir que aquí se aplica el plazo de caducidad de cuatro años.

Ahora bien, de conformidad con la tesis que hemos adoptado en este estudio, el inicio del plazo se computa a partir del día que la Administración Pública tiene conocimiento de los actos que constituyen el presupuesto de hecho de la causal de caducidad ( sanción) que prevé el artículo 26 de la Ley de Aguas.

G. "¿ Cuándo empieza a correr el plazo de prescripción, desde que se inició la causal de caducidad, o bien, si lo hechos son continuos y siguen ocurriendo al día de hoy, desde el día en ocurre el hecho por última vez? ¿Se cumple la causal de caducidad en este caso?"

El ejemplo hipotético a que corresponde esta interrogante, es cuando la empresa E disfruta de una concesión y permite que otra empresa, la C, la explote sin tener una concesión propia.

De acuerdo con el hilo de la argumentación que hemos seguido en esta opinión jurídica, al estar frente al instituto de la caducidad, y no de la prescripción, si la Administración Pública tiene conocimiento de los hechos que usted indica en este ejemplo, y durante cuatro años, contados a partir de ese momento, no ejerce las atribuciones legales para decretar la caducidad ( sanción) de la concesión de agua de la empresa E, no podría luego ejercer la potestad legal, a pesar de que estemos frente actos continuados. En este sentido, debemos recordar que el instituto de la caducidad sanciona el no-ejercicio de una potestad dentro de un lapso de tiempo determinado.

En consecuencia, en este ejemplo, el plazo de la caducidad corre a partir del día que la Administración Pública tiene conocimiento de la causal de la caducidad ( sanción) de la concesión de agua.

H. "¿ Es esta una causal de caducidad? Si la es ¿ Cuándo se inicia el cómputo del plazo de prescripción, desde que la empresa E permite a la empresa F el uso del agua, o desde que se recibe la denuncia?."

Tal y como lo expresamos en nuestra opinión jurídica O.J.-110-2001, solo el concesionario puede hacer uso del agua que le ha sido concedida, destinándola al fin solicitado. Ergo, el uso del agua por un tercero, no autorizado por la Administración Pública, provoca que se dé uno de los presupuestos de hecho que prevé una de las causales del numeral 26. A nuestro modo de ver, dada la claridad de la norma, el asunto no merece mayores comentarios.

Al igual que en los casos anteriores, en este supuesto, el inicio del cómputo del plazo de caducidad es a partir del día que la Administración Pública tiene noticia de los hechos.

III.- CONCLUSIONES

1. - En el caso de la empresa E, se aplica por analogía el plazo de caducidad de 4 años que establece el inciso 5 del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.

2. - El plazo de caducidad de cuatro años, se aplica en todos aquellos supuestos en los cuales la Administración Pública, de motu proprio o por denuncia de un tercero, llegue a tener conocimiento cierto y veraz de que una de las causales que prevé la Ley de Aguas en el numeral 26, ha acontecido.

3. - El plazo de caducidad se cuenta a partir del momento en que la Administración Pública tiene conocimiento de los hechos.

4. - Cualquier persona puede plantear la respectiva denuncia en estos asuntos.

5. - En la hipótesis de causal sobreviniente que usted nos plantea, también debemos concluir que aquí se aplica el plazo de caducidad de cuatro años. En este supuesto, el inicio del plazo se computa a partir del día que la Administración Pública tiene conocimiento de los hechos.

6. - Cuando la empresa E disfruta de una concesión y permite que otra empresa, la C, la explote sin tener una concesión propia, el plazo de la caducidad corre a partir del día que la Administración Pública se entera de ello.

7. - El uso del agua por un tercero, no autorizado por la Administración Pública, provoca que se dé uno de los presupuestos de hecho que prevé el numeral 26 para que opere una de las causales ahí establecidas. Al igual que en los casos anteriores, en este supuesto, el inicio del cómputo del plazo de caducidad es a partir del día que la Administración Pública tiene noticia de los hechos.

De usted, con toda consideración,






Lic. Fernando Castillo Víquez
Procurador Constitucional


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