C-255-2001

25 de setiembre del 2001

 

Licenciado

Bernardo Benavides B.

Ministro

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

S. D.

 

Estimado señor Ministro:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me es grato referirme a su oficio N° DMT-705-2001 de fecha 30 de julio del presente año, recibido en esta Procuraduría General de la República el día 1° del pasado mes de agosto, y asignado a mi conocimiento el día 3 del mismo mes; en el cual solicita se rinda el dictamen favorable requerido por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, a efecto de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos tramitados en el expediente denominado "Denuncia de SITEP contra nombramiento de miembros directores del Consejo Nacional de Salarios".

    Lamentablemente, este Órgano Asesor no puede rendir dicho dictamen favorable, debido a la existencia de graves vicios durante el trámite del procedimiento ordinario correspondiente, el cual, por las razones que más adelante se expondrán, no se desarrolló de manera tal que su fin fuera determinar si existía o no una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

    También es preciso advertir que se tenga presente que el expediente administrativo que se remita a este Despacho debe ser el expediente original o en su defecto una copia certificada del mismo. Lo anterior, en virtud de que el expediente administrativo que adjunta a su consulta no cumple con dicho requerimiento, toda vez que si bien existen documentos originales también hay otros que son simples copias no certificadas como en Derecho corresponde. Ambas situaciones deben ser ajustadas previo a emitir el dictamen solicitado.

1. DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA DECLARAR LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA.

El procedimiento para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos de la Administración Pública, se encuentra regulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, sobre el cual debe señalarse que "los adjetivos "evidente y manifiesta", que califican a la nulidad absoluta que nos ocupa, son propios de nuestro ordenamiento. De ahí que para comprender mejor sus alcances, tenemos que referirnos inicialmente a la nulidad absoluta. Este tipo de nulidad, llamada de "pleno derecho" tiene una característica de suyo especial, en razón de que resulta ser de "orden público...". (Procuraduría General de la República, dictamen N° C-019-87 de 27 de enero de 1987).

El artículo 173 establece una excepción al principio de intangibilidad de los actos propios, permitiéndole a la Administración volver sobre sus propios actos cuando sea patente una nulidad de ese tipo. Sin embargo, establece la ley como requisito esencial que dicha nulidad sea declarada mediante un procedimiento administrativo ordinario, en el que se observen los principios y las garantías del debido proceso, y que se haya brindado audiencia a todas las partes, procedimiento que debe ser constatado por la Procuraduría General de la República para poder emitir el dictamen de rigor.

De acuerdo con lo anterior, es necesario que se respeten toda las garantías del debido proceso de manera que la nulidad absoluta, evidente y manifiesta pueda ser declarada en sede administrativa. Para poder establecer qué se entiende por debido proceso, se debe atender a lo dicho por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia:

"EL DEBIDO PROCESO constitucional no sólo es aquel que nos da las grandes líneas o principios a que debe estar sometido cualquier proceso jurisdiccional, o administrativo, sino que también contiene las prevenciones necesarias para evitar que la autoridad judicial o administrativa, con motivo de su trámite afecte o lesione los derechos fundamentales de los ciudadanos. Así el debido proceso puede ser concebido como un sistema o un medio, para garantizar la justicia y la equidad. Estos principios han llevado a esta Sala a mantener en sus sentencias que el principio del DEBIDO PROCESO contenido en los artículos 39 y 41 constitucionales rige tanto para los procedimientos jurisdiccionales como para los administrativos..." (Voto N° 1714-90 de las 15:03 horas del 23 de noviembre de 1990).

A mayor abundamiento, cabe transcribir –parcialmente- lo manifestado en el dictamen de la Procuraduría General de la República N° C-037-99 del 11 de febrero de 1999:

"En lo que respecta al contenido mínimo de un procedimiento para que se considere ajustado a las reglas del debido proceso, ese mismo Organo Contralor de Constitucionalidad ha indicado:

"...el derecho de defensa garantizado por el artículo 39 de la Constitución Política, y por consiguiente el principio del debido proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra Carta Fundamental (...) para una mayor comprensión se han sintetizado así: a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la Administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la resolución dictada. Tomen en cuenta los recurridos que el derecho de defensa resguardado en el artículo 39 ibídem, no sólo rige para los procedimientos jurisdiccionales, sino también para cualquier procedimiento administrativo llevado a cabo por la Administración Pública..." Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 1224-91 de las 16:30 horas del 27 de junio de 1991."

Esta Procuraduría General de la República ha insistido que el "órgano director debe observar las formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública." (Véase al respecto el dictamen N° C-173-95 del 7 de agosto de 1995.)

Dentro de este orden de ideas, no puede olvidarse que la Sala Constitucional ha sido conteste en afirmar que "Los principios del debido proceso extraíbles de la Ley General y señalados por esta Sala en su jurisprudencia, son de estricto acatamiento obligatorio por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador." (Voto N° 2945-94 de las 8:12 horas del 17 de junio de 1994).

Así las cosas, si dentro del desarrollo del procedimiento administrativo se patentiza algún tipo de violación a los principios del debido proceso, la Administración debe anular el respectivo acto (verbigracia citación a comparecencia oral y privada), así como las actuaciones y resoluciones posteriores, fase procesal a la que se debe retrotraer dicho procedimiento, en virtud de que el "incumplimiento total o parcial de las pautas ordenatorias del procedimiento administrativo acarrea sanciones jurídicas reparatorias de la antijuricidad en procura de la salvaguarda de la sanidad del derecho." (DROMI, José Roberto, El Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, p. 59).

Además, debe recalcarse que el procedimiento administrativo es de acatamiento obligatorio para la Administración Pública por cuanto "... los órganos administrativos actúan sujetándose a reglas de procedimiento predeterminadas, de modo que el cumplimiento de las normas de procedimiento, es, por lo tanto, un deber de los órganos públicos... Esta obligatoriedad general de los procedimientos instituidos resulta indispensable y debe ser mantenida con verdadera obstinación, puesto que las brechas que se abran contra ese principio, al permitir la discrecionalidad o mejor aún la arbitrariedad de la administración en este campo, constituirán ataques dirigidos contra el objeto mismo del procedimiento administrativo, contra sus finalidades de eficiencia, acierto, y corrección y garantía jurídica, instituidas a favor de los administrados." (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, p 12- 27).

Teniendo como parámetro lo expuesto, y después de analizar el expediente en el que se llevó a cabo la gestión que nos ocupa, se patentizan una serie de violaciones esenciales al principio del debido proceso, de los cuales deviene que el procedimiento deba ser anulado en su totalidad por encontrarse dichos errores desde la resolución o auto inicial del procedimiento, a saber la N°451-98 de las nueve y treinta horas del veintiséis de octubre de 1998 (folios 42 y 43). Dicha resolución fue revocada por la resolución N° 489-98 de catorce horas del seis de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (folios 66 a 69) en la cual se dispone que "... por razones de oportunidad, conveniencia y mérito, se revoca la resolución citada y se ordena reiniciar el trámite con arreglo a las reglas del procedimiento ordinario dispuesto por la Ley General de la Administración Pública".

No obstante lo anterior, en la siguiente resolución N° 517-98 de ocho horas del dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (folios 64 y 65), producida al efecto de nombrar al órgano director del procedimiento y que se convierte en la que formalmente lo inicia, se omite indicar las personas contra las cuales se está iniciando la investigación administrativa, no se determina cuál es el carácter o finalidad de dicho procedimiento, no se individualiza cuál es el acto administrativo sobre el cual va a versar la contención, así como las posibles consecuencias jurídicas. Además, no se señalan los recursos procedentes contra dicha resolución, del órgano que los resolverá, de aquél ante el cual deben interponerse y del plazo para hacerlo.

Por otro lado, es necesario señalar que mediante el procedimiento administrativo que se inició con la resolución N° 451-98 (folios 42-43), se pretendía esclarecer una denuncia presentada por el Secretario General del Sindicato Industrial de Trabajadores de la Empresa Privada, señor Luis A. Serrano Estrada, por el nombramiento de funcionarios públicos en el Consejo Nacional de Salarios. Dicho procedimiento se inició como uno sumario, basándose en los artículos 320 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, para luego ser convertido en procedimiento ordinario por medio de la resolución N° 489-98 del seis de noviembre de 1998 (folios 66 a 69), tomando como fundamento legal los artículos 214, 308 y 326 de la Ley citada.

Nótese que después de esta conversión es que se nombra a la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social como órgano director del procedimiento, mediante resolución N° 517-98 del dieciséis de noviembre de 1998 (folios 64 y 65), suscrita por el Presidente de la República y el Ministro de Trabajo, a pesar de que debía haber sido el órgano director el encargado de convertir a ordinario el procedimiento administrativo, según se desprende del artículo 326 de la citada Ley General, no como se dio en la especie. Además, en esta conversión tampoco se siguieron otras formalidades que la ley exige, como lo son la debida audiencia de las partes y la aprobación del superior.

Tenemos entonces, que de acuerdo con lo hasta aquí externado se encuentra motivo suficiente para devolver el expediente sin el respectivo dictamen; sin embargo es de rigor indicar otros defectos graves que ostenta el procedimiento en estudio, de manera tal que puedan ser observadas todas las formalidades en los futuros procesos.

 

2. INTIMACIÓN

En un procedimiento administrativo que pretenda la anulación de actos que otorgan derechos subjetivos, el órgano director debe tomar en consideración que deviene indispensable que desde el inicio del procedimiento administrativo, el afectado tenga pleno conocimiento del acto declaratorio de derechos, debidamente individualizado y que conste fehacientemente en el expediente que se pretende declarar su nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

Ahora bien, en las resoluciones N° 451-98 de nueve horas treinta minutos del veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y ocho, en la que se da inicio al procedimiento y audiencia a los interesados (folios 42 y 43); en la N°489-98 de las catorce horas del seis de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (folios 66 a 69), en la cual se convierte el procedimiento sumario a ordinario, en la N° 517-98 del dieciséis de noviembre de 1998 (folios 64 y 65), donde se nombra al órgano director del procedimiento; N° 606-98 de once y diez horas del veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (folios 92 a 94), donde se resuelve un recurso de revocatoria y nulidad concomitante presentado por XXX; así como en las demás resoluciones del procedimiento y en las actas de citación a la comparecencia oral y privada (ver folios 101 a 134 y 225 a 257) se tiene como objeto del procedimiento la Investigación Administrativa de los señores XXX, XXX, y XXX y en ningún momento se cita ni siquiera el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, ni mucho menos se prevé la posibilidad de declarar la existencia de una nulidad absoluta evidente y manifiesta de sus nombramientos en el Consejo de Salarios.

En ese sentido, no es sino hasta que el órgano director emite sus recomendaciones finales que, se menciona en el expediente la posibilidad de aplicar el numeral 173 y declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

Aunado a lo anterior, tampoco en ningún momento se individualiza, puntual y detalladamente, el acto administrativo que efectivamente realiza dicho nombramiento, ni tampoco la fecha en que se dictó ese acto.

Por lo tanto, queda claro que no estuvieron nunca apercibidos los afectados de las implicaciones jurídicas que este procedimiento les podría acarrear, violándose así de manera flagrante uno de los requisitos esenciales del debido proceso, la debida intimación al interesado de las razones que justifican la apertura del procedimiento, violándose así también su derecho a una debida y efectiva defensa.

Sobre los requisitos de la intimación, la Sala Constitucional ha indicado que "... el principio de intimación, obliga al órgano encargado de realizar el procedimiento, a poner en conocimiento del afectado una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos y sus consecuencias legales". (Voto Nº 2945-94 de las 8:42 horas del 17 de junio de 1994.) (El subrayado es nuestro).

El mismo Tribunal Constitucional, refiriéndose a los principios de intimación e imputación -contenidos dentro del principio constitucional del debido proceso regulado en el numeral 41 de nuestra Constitución Política-, y a la obligación de establecer el carácter, y los fines del procedimiento, ha señalado lo siguiente:

"a) Principio de intimación: Consiste en el acto procesal por medio del cual se pone en conocimiento del funcionario la acusación formal. La instrucción de los cargos tiene que hacerse mediante una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos que se le imputan y sus consecuencias jurídicas. b) Principio de imputación: es el derecho a una acusación formal, debe el juzgador individualizar al acusado, describir en detalle, en forma precisa y de manera clara el hecho que se le imputa. Debe también realizarse una clara calificación legal del hecho, estableciendo las bases jurídicas de la acusación y la concreta pretensión punitiva. Así el imputado podrá defenderse de un supuesto hecho punible o sancionatorio como en este caso, y no de simples conjeturas o suposiciones." (Voto N° 632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999. En sentido similar, véase los votos N° 2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo y el N° 2376-98 de 1 de abril ambos de 1998).

"IV. El principio de intimación pretende garantizar dos aspectos: a) que a la persona investigada, se le comuniquen de manera exacta los hechos que dan origen al proceso que se interesa, con la finalidad de que pueda proveer a su defensa, y b) que en el pronunciamiento de fondo se dé una identidad entre lo intimado y lo resuelto.". (Voto N° 955-95 de las 10:30 horas del 17 de febrero de 1995). (El subrayado no es del original).

En igual línea de razonamiento, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha manifestado:

"III.- El tema de la tutela del debido proceso, principio constitucional sustentado en el artículo 41 de nuestra Carta Magna, ha sido abordado en reiteradas oportunidades por la Sala respectiva. En tales pronunciamientos ha indicado cuáles deben considerarse elementos básicos del principio en referencia. Así por ejemplo, los votos 15-90 de 16:45hrs. del 5-1-90 y 1734 de 15:26 hrs. del 4-9-9, hacen referencia al tema en los siguientes términos:

(...)

IV. Obsérvese cómo en el proceso ha de procurarse la garantía de una serie de derechos en forma integral. Sea, de verse alguno de ellos alguno de ellos disminuido o vedado de ejercer en un todo, el proceso integro sufre como consecuencia la nulidad por transgresión del debido proceso. Por ello debe valorarse con sumo cuidado cada caso, pues no obstante existir la posibilidad de determinar elementos básicos en relación con aquel principio, deviene prácticamente imposible, conformar un esquema o marco unívoco -aplicable siempre- el cual resulte infalible protector del debido proceso. Máxime si se considera que las circunstancias del proceso, son en última instancia las que permiten concluir si se satisfizo o no el principio.

(...) La intimación de los cargos debe ser expresa, precisa y particularizada. No corresponde al administrado dilucidar, del cúmulo de información y actuaciones comprendidas en un expediente administrativo, cuáles son los cargos que se le endilgan. Lo anterior podría abocarlo, incluso, a no pronunciarse sobre algunos de ellos porque no los valoró como tales; o bien porque no los ubicó en el expediente, lo cual menoscaba tanto el derecho de defensa, cuanto al debido proceso." (Resolución N° 21 de las 14:15 horas del 9 de abril de 1997.) (El subrayado es nuestro).

A mayor abundamiento, la Procuraduría mediante dictamen N° C-049-99 del 5 de marzo de 1999, señaló:

"Principios básicos en el procedimiento administrativo, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala supra transcrita son el de imputación y el de intimación, que consisten en la obligación de la Administración de establecer claramente cuáles son los hechos y cargos por los cuales inicia el procedimiento, lo que debe unirse a los señalado por ese órgano jurisdiccional del deber de la Administración de notificar el carácter y los fines del procedimiento."

Por consiguiente, si no habido una debida intimación del acto que se pretende anular, es de rigor devolver el expediente sin el dictamen que fuera requerido en aplicación del propio artículo 173, que establece que en el respectivo procedimiento administrativo ordinario se deben observar los principios y las garantías del debido proceso.

 

3. DE LAS CITACIONES Y LA COMPARECENCIA ORAL Y PRIVADA.

Según se desprende de la Ley General de la Administración Pública, artículos 309 a 319, la comparecencia oral y privada constituye un elemento esencial del procedimiento ordinario, en virtud de que es allí donde las partes tienen la posibilidad de exponer sus argumentos y producir la prueba que consideren necesaria para su defensa. Bajo este supuesto, nuestro ordenamiento prevé que para que esta audiencia se pueda realizar, debe estar precedida por una citación que cumpla con todos los requisitos previstos por el artículo 249 del mismo texto legal.

En el presente caso, se observa que dichos requisitos no fueron cumplidos a cabalidad por el órgano director al momento de realizar las citaciones, por cuanto no se indicó ni en las realizadas previo a la primera audiencia ni en las que precedieron a la segunda, "los apercibimientos a los que quedaban sujetos los citados, en caso de omisión, con indicación clara de la naturaleza y medida de las sanciones" (folios 101 a 134 y 225 a 257). Por lo tanto, la citación se hizo sin el debido seguimiento de los términos del artículo 249 inciso f) de la Ley General de la Administración Pública, produciéndose así una omisión de carácter substancial, y que consecuentemente violenta el debido proceso, y el derecho de defensa de los afectados a tenor de las garantías constitucionales.

Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 254 de la Ley General de la Administración Pública que inequívocamente establece que: "Las citaciones defectuosas por omisión de alguno de los requisitos exigidos por el artículo 249 serán nulas, excepto en el caso del señalado por el inciso d) del mismo."

Aunado a lo expuesto, es importante que se tenga en cuenta que a tenor de la norma 311 en concordancia con el artículo 250 inciso 2, ambos de la Ley General de la Administración Pública, toda citación a la comparecencia oral y privada debe realizarse con un plazo máximo de 15 días de anticipación, y que el artículo 312 inciso 1° de esa misma Ley establece que con la citación debe la Administración enumerar toda la documentación pertinente que se tenga, dentro de lo cual se echa de menos en las mencionadas citaciones el acto administrativo donde conste el nombramiento de los funcionarios del Consejo Nacional de Salarios, siendo que éste es el acto que a la postre se pretendió anular. Este último defecto se da tanto en las primeras como en las segundas citaciones.

En cuanto al acta de la audiencia, cabe señalar que la misma debe ser firmada por los declarantes, por las personas encargas de recoger las declaraciones, y por las partes (artículo 270 de la Ley General de la Administración Pública); excepto cuando la comparecencia fuere gravada toda vez que el acta respectiva podrá ser levantada posteriormente con la sola firma del funcionario director según los términos del artículo 313 del mismo texto normativo.

Por otro lado, es necesario mencionar que en concordancia con la defectuosa realización del procedimiento que se analiza, tanto en las citaciones como en las respectivas audiencias, se les indica a las partes que el proceso o asunto del que se trata es una investigación administrativa contra los ya mencionados funcionarios, contrario a lo que el órgano director solicita en su informe final, sea la declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta bajo los supuestos del artículo 173; de lo cual se desprende, nuevamente, los graves problemas de intimación que ostenta el proceso que se estudia.

De lo anterior se colige, que los vicios sustanciales en las citaciones aunados a la defectuosa intimación, hacen que las comparecencias no hayan podido lograr los efectos que la Ley pretende, siendo que el derecho de defensa se ve claramente limitado, como se establece en el dictamen de la Procuraduría General de la República N° C-163-2001 del 31 de mayo del 2001:

" Ha quedado de manifiesto en líneas anteriores, la relevancia de una debida intimación para ejercer un adecuado derecho de defensa; y si esto no ocurre, consecuentemente la audiencia legal, como el medio idóneo que contempla la Ley General de la Administración Pública para el ejercicio de la más amplia defensa de las partes, no logra su cometido, en vista de que la parte no tiene todos los elementos fácticos y jurídicos que propician el procedimiento, a pesar de que por su naturaleza la parte puede renunciar a la comparecencia, si lo estima necesario para proteger sus derechos e intereses, como derivación de la garantía contenida en el artículo 39 de la Carta Magna, que estipula que nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo (véase al respecto la sentencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia N° 126-96 de las 15:57 horas del 9 de enero de 1996).

Sobre el particular, el jurista español Jesús González Pérez, en su obra "EL DERECHO A LA TUTELA JURISDICCIONAL", afirma que la "citada audiencia da al interesado la posibilidad de aportar al expediente su versión de los hechos (en la doble versión fáctica y jurídica) que, como elemento de juicio más, resulta en todo caso indispensable para que la autoridad disidente resuelva conociendo los datos o argumentos que legalmente pueda aportar el administrado con la finalidad de contrarrestar una prueba o posición que prima facie o presuntivamente se manifiesta para el de forma adversa." (Madrid, Editorial Civitas S.A., 1989, pp. 176-177)."

 

4. EN RELACIÓN CON LOS RECURSOS.

En los artículos 342 a 352 de la Ley General de la Administración Pública,

se regula lo referente a los recursos que se pueden presentar en el procedimiento administrativo, sea en el proceso sumario o en el ordinario. En el primer caso, el numeral 344 establece los recursos que proceden, sea contra el rechazo ad portas de la petición, de la denegación de la audiencia para concluir el procedimiento y del acto final, y con respecto a los procesos ordinarios la norma 345 dispone que cabrán los recursos ordinarios únicamente contra el acto que inicie el procedimiento, contra la que deniega la comparecencia oral, o cualquier prueba y contra el acto final.

En el expediente de marras se observa que la señora XXX y el señor XXX presentaron un recurso de revocatoria y reconsideración contra la resolución 451-98 de las nueve horas y treinta minutos del veintiséis de octubre de 1998, lo cual consta en el expediente. Si bien, se llegó a la conclusión de que ese recurso no procedía según la normativa citada. Lo anterior no constituye una excusa para no haber procedido conforme a Derecho, por lo que se violentó claramente el debido proceso, toda vez que debía haber sido resuelto dentro de los ocho días posteriores a su presentación, lo cual no sucedió en virtud de que dicho documento se extravió, como se afirma en el oficio N° DAJ-AIR-071-99 del 16 de febrero de 1999, suscrito por el órgano director del procedimiento.

5. SOBRE EL PLAZO DE CADUCIDAD.

Es necesario mencionar que la potestad anulatoria con que cuenta la Administración para llevar a cabo el procedimiento que se establece en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, debe ejercitarse dentro del plazo cuatrienal a que hace referencia el inciso 5) de ese artículo 173. Valga acotar que, es un plazo de caducidad y no de prescripción, por lo cual resulta ininterrumpible. De ahí que:

"Aunque sea en forma breve, conviene recordar que la "…caducidad determina la extinción de acciones o de derechos por el transcurso del plazo en que han de ejercitarse o hacerse valer. En este sentido su finalidad coincide con la prescripción extintiva: se trata de poner término a la incertidumbre jurídica, estableciendo a tal fin un límite temporal para hacer valer los propios derechos (SSTS 30-4-40, 25-9-50 y 30-5-84); también es idéntico su efecto extintivo (STS 26-6-74).

Dejando aparte estos puntos en común, el régimen jurídico de la caducidad se ha caracterizado tradicionalmente por unas notas propias que la distinguen de la prescripción. Las dos más recordadas por doctrina y jurisprudencia son:

1. Que no es susceptible de interrupción ni suspensión, produciéndose automáticamente por el paso del tiempo. Abundando en esto el TS ha destacado que ‘así como ésta [la prescripción] tiene por finalidad la extinción de un derecho ante la razón subjetiva de su no ejercicio por su titular… en la caducidad se atiende sólo al hecho objetivo de la falta de ejercicio dentro del plazo prefijado, hasta el punto de que puede sostenerse en realidad que es de índole preclusiva, al tratarse de un plazo dentro del cual, y únicamente dentro de él, puede realizarse un acto con eficacia jurídica…’ (STS 25-5-1979, muy similar a la de 11-5-66).
2. Que no es preciso que sea alegada por aquel a quien beneficia, ya que es apreciable de oficio por el juez (STS 25-5-79, con cita de otras).

A estas notas de la caducidad frente a la prescripción hay que añadir su carácter irrenunciable." ENCICLOPEDÍA JURÍDICA BÁSICA, op. cit., página 857.

Por su parte, GIULIANI FONROUGE nos recuerda que a la caducidad no se le aplican las reglas de la interrupción y de la suspensión de la prescripción ni las referentes a los impedimentos ratione initii (falta de noticias, dolo, violencia), porque en cada disposición que se establece una caducidad, se determina con precisión el momento en que comienza a correr. GIULIANI FONROUGE (Carlos M.) y otra. Procedimiento Tributario. Editorial Depalma, Buenos Aires-Argentina, 5° edición, 1992, páginas 353 y 354." (Procuraduría General de la República. Opinión Jurídica N° O.J.- 016-2001 del 22 de febrero de 2001).

    En relación con lo expuesto, en el dictamen N° C-044-95 del 8 de marzo de 1995, esta Procuraduría precisó:

"5. - De lo expuesto hasta aquí podemos tener por establecido lo siguiente: a) que la vía contemplada por la normativa comentada para que la Administración pueda anular en sede administrativa sus propios actos declaratorios de derechos sin acudir al juicio contencioso de lesividad, tiene un carácter excepcional. b) que el término para efectuar la declaratoria de nulidad del acto es de caducidad, y por ello, opera hasta tanto ésta se haga efectiva por parte de la Administración; en este caso, la propia declaratoria de nulidad del nombramiento. c) La interposición de un recurso de amparo no tiene la virtud de interrumpir ni suspender el plazo de caducidad que comienza a contarse desde la emisión del acto presuntamente nulo. 6. - Las anteriores consecuencias son congruentes con el fin que inspira la normativa que regula esta potestad, cual es brindar seguridad jurídica a los administrados a cuyo favor se hayan declarado derechos subjetivos de algún tipo a través de un acto administrativo. Ello requiere indefectiblemente que el término para hacerlo sea absolutamente rígido, pues de lo contrario, habría total incertidumbre y se vería desnaturalizado el límite que se establece precisamente a través del plazo de los cuatro años, a fin de que no se vea sujeto a circunstancias de cualquier naturaleza que pudieran presentarse durante los trámites previos a la declaratoria de nulidad, -sea el desarrollo del proceso administrativo ordinario y la solicitud de criterio a este Despacho-, gestiones que de ningún modo tienen la cualidad de interrumpir o suspender el transcurso del plazo en cuestión". (Véase al respecto, en sentido similar los dictámenes C-182-89 de 4 de octubre de 1989; C-032-92 de 17 de febrero de 1992; C-111-93 de 24 de agosto de 1993; C-117-95 de 31 de mayo de 1995; C-141-95 de 21 de junio de 1995; C-030-96 de 19 de febrero de 1996, C-037-99 de 11 de febrero de 1999; C-052-2000 y C-050-2000 ambos del 16 de marzo del 2000).

    Bajo ese contexto, también en el dictamen N° C-295-2000 del 4 de diciembre del 2000, esta Procuraduría argumentó:

"No omito manifestarle que los trámites referidos deberán gestionarse a la mayor brevedad posible, dado que el plazo de cuatro años contemplado en la ley para la anulación en vía administrativa, y sin recurrir al proceso contencioso de lesividad, de un acto absolutamente nulo, cuyo vicio sea de carácter evidente y manifiesto, es de caducidad, con las implicaciones propias de esta figura jurídica, que, a diferencia de la prescripción, resulta ininterrumpible, de tal suerte que si la Administración no procede a la anulación del acto antes de transcurrido ese plazo, ya no le es jurídicamente posible hacer uso de tal potestad extraordinaria (en este sentido pueden verse los pronunciamientos de la Procuraduría C-044-95 y C-141-95)" (Dictamen C-147-96 de 20 de marzo de 1996)

A pesar de que el pronunciamiento cuya reconsideración se solicita ya se habían transcrito dictámenes de esta Procuraduría sobre el plazo que tiene la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo declaratorio de derechos, conviene transcribir, en lo conducente, el pronunciamiento C-117-95 de 31 de mayo de 1995, en el que se recoge alguna de la jurisprudencia emanada de esta Institución sobre el punto:

"En cuanto al plazo que tiene la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos administrativos, esta Procuraduría tiene múltiples dictámenes señalando que el mismo es de cuatro años. A manera de ejemplo, nos permitimos transcribir los siguientes:

"Efectivamente, la Ley General de la Administración Pública, especialmente en sus numerales 173 y 174 ordena a la Administración a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos que contengan un vicio de tal naturaleza, estableciéndose en dichos artículos la competencia y los procedimientos que se deben exigir previos a tal declaratoria.

Ahora bien, el artículo 173 de cita, establece en su aparte 4 lo que a continuación se transcribe:

"4. La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años."

Dicho numeral debe relacionarse con lo dispuesto en el artículo 174.1 de la Ley de comentario, el cual dispone:

"1. La Administración estará obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de esta Ley."

De la relación de ambas normas, debe interpretarse de que, a pesar de que existe obligación de la Administración de declarar la nulidad de los actos que contengan vicios de tal naturaleza, debe ajustarse a las limitaciones de la ley, siendo obviamente una de ellas, la establecida en el numeral 173.4 anteriormente transcrito. Esto significa que, a pesar de que pueda existir un acto que aparentemente contenga un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, si ya transcurrieron cuatro años, la Administración se encuentra impedida de hacer tal declaratoria. En este sentido se pueden ver, entre otros, los pronunciamientos de esta Procuraduría C-46-86 de 3 de marzo de 1986, C-182-89 de 4 de octubre de 1989, C-032-92 de 17 de febrero de 1992 y C-070-92 de 6 de abril de 1992." (C-111-93 de 24 de agosto de 1993).

Es por ello, que nos referiremos al supuesto genérico que usted plantea sobre cuáles actos de la administración interrumpen el plazo de prescripción de cuatro años para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo.

Sobre este punto, en primer término, conviene tener presente lo dispuesto por el artículo 174.1 de la citada Ley General:

"Artículo 174. -

1. La Administración estará obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de esta ley."

Por su parte, el numeral 173.4 de ese mismo cuerpo normativo señala:

"Artículo 173. -

... La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años."

De la lectura de ambos numerales, se desprende con claridad meridiana que la Administración podrá anular sus actos declaratorios de derechos únicamente dentro del referido plazo de cuatro años.

Como antecedente de tales artículos, en las discusiones surgidas en el seno de la Asamblea Legislativa, cuando conocía el proyecto de ley de la Ley General de la Administración Pública, el Lic. Ortíz Ortíz expresó:

"El párrafo 2 dice del período de caducidad de esa potestad de revisión oficiosa por parte de la administración con el objeto de producir cierta seguridad jurídica para la administración porque no es cosa de que el administrado pueda pedirle a la administración 10 años después de que hayan ocurrido los hechos que venga a anular un acto ilegal; la administración tiene hasta 4 años para esa anulación oficiosa en beneficio del administrado."

Ahora bien, una de las diferencias sustanciales entre los términos de caducidad y prescripción es, justamente, que en el primer supuesto el término señalado no se interrumpe. En cambio el plazo de la prescripción es interrumpible bajo determinados supuestos que no es del caso analizar aquí, ya que el artículo en comentario -173 de la Ley General- expresamente indica que el plazo es de caducidad. Sobre la distinción entre caducidad y prescripción, en lo que nos interesa para este caso, nos indica el Dr. Víctor Pérez:

"De lo dicho, puede observarse que cuando nos encontramos frente a una hipótesis de caducidad tenemos como supuesto una carga de perentoria observancia de un término rígido (la rigidez del término, como veremos, es otra diferencia frente a la prescripción) para el cumplimiento específico de un acto (normalmente se trata de un derecho potestativo) con la consecuencia de que el derecho se pierde (efecto extintivo) si el acto de ejercicio no es cumplido dentro del término prefijado o (lo que es lo mismo) si es cumplido extemporáneamente." (Pérez Vargas, Víctor, Derecho Privado, 2da. edición, San José, 1991, págs. 203, 204).

Posteriormente, este mismo autor afirma que: "En síntesis, en la prescripción el momento en que se completa la figura es, por su naturaleza, movible, mientras que en la caducidad la figura permanece anclada al término prefijado.

Con base en lo dicho, podemos determinar cuáles son los caracteres del término de caducidad:

Se trata en primer lugar de un término "aceleratorio", un término dentro del cual debe cumplirse el acto, por cuanto con la caducidad se impone al titular de la situación jurídica una carga de perentoria observación del término para el ejercicio específico del derecho; el derecho se pierde si no se ejercita en la forma prevista dentro del término.

En segundo lugar, unido al carácter aceleratorio del término, se encuentra su carácter perentorio al que ya se ha hecho referencia. Esta calificación de "perentorio" que se atribuye al término denota dos cosas: por un lado el hecho de que se trata de un término cuyo inútil transcurso produce la extinción del derecho y, por otro lado, denota la rigidez e improrrogabilidad del término" (Op. Cit., pág. 205).

Las citas resultan bastante ilustrativas sobre el tema y no requieren de ningún comentario adicional.

Valga aclarar que, la Procuraduría General de la República ya se había pronunciado sobre el tema indicando:

"Así las cosas, tenemos que si dentro del plazo de cuatro años que en forma expresa se señala en la ley, (término fatal), la Administración no utilizó su potestad de revisión oficiosa tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto, por la vía fijada en la Ley General de la Administración Pública, caducó –con las implicaciones que conlleva el término– esa potestad, y por lo tanto, carece de competencia para emitir un pronunciamiento sobre ese asunto.

Se debe reiterar, finalmente, que aquí no estamos frente a una prescripción, que sí es susceptible de interrumpirse o suspenderse, características que no posee la caducidad." (Dictamen C-042-92 de 21 de marzo de 1990).

Las anteriores consideraciones nos llevan a la conclusión de que el plazo de cuatro años que tiene la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos es ininterrumpible." (C-168-94 de 2 de noviembre de 1994)

De acuerdo, por lo tanto, con la Ley General de la Administración Pública, y con el criterio que ha sido aplicado en diversos pronunciamientos de esta Procuraduría, la Administración cuenta con cuatro años para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de sus actos administrativos."

Tenemos entonces, que de la relación de los artículos 173 y 174 de la Ley General de la Administración Pública, la Administración cuenta con un plazo de caducidad -ininterrumpible, por lo tanto- para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

Declarar, según el Diccionario de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, significa "Manifestar, publicar, explicar lo dudosa, discutido, ignorado u oculto/Resolver, decidir, determinar un juez/..." (Tomo I, pág. 593).

Por lo tanto, cuando se inicia un procedimiento administrativo en aplicación de los citados numerales, si bien el mismo lo que persigue es lograr la nulidad del acto correspondiente, es lo cierto que es únicamente el acto administrativo en el que la Administración –después de seguir el procedimiento y previo dictamen de la Procuraduría– expresa su voluntad decidiendo que el acto es absoluta, evidente y manifiestamente nulo, es el que "declara" esa nulidad.

Por lo tanto, tal acto, debe emitirse en un plazo de cuatro años.

Amén de lo anterior, tenemos que si bien esta Procuraduría se ha pronunciado en diversos pronunciamientos, según fue transcrito supra- sobre la imposibilidad de interrumpir el plazo de comentario, es bueno tener presente que la Sala Constitucional, también ha venido a precisar las características del instituto de la caducidad, indicando al respeto que:

"Primeramente debe señalarse que la figura jurídica de la caducidad se caracteriza por lo siguiente: 1) Con anterioridad debe haber surgido una situación jurídica de posibilidad axiológica, 2) Cuya falta de ejercicio en una forma determinada, produzca su extinción, 3) Plazo corto y rígido para el que no se aplica ni la interrupción ni la suspensión, 4) Tiene eficacia innovativa-extintiva" (Voto 2134-95 de 2 de mayo de 1995)

Es claro entonces, siguiendo lo terminología utilizada por la Sala Constitucional, que el plazo de la caducidad no puede ser interrumpido ni suspendido." (Dictamen C-141-95 de 21 de julio de 1995). (2) Si bien en el dictamen se habla del inciso 4) de la Ley General de la Administración Pública, debe recordarse que a partir de la reforma introducida a ese artículo, el contenido corresponde al inciso 5)."

    Aunado a ello, téngase en cuenta que el acto mediante el que se acuerda iniciar un procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, es un acto preparatorio del final que será aquel en que se decida sobre la existencia de la nulidad. Únicamente con la emisión de ese acto final es que se evita el acaecimiento del plazo de caducidad de cuatro años establecido en el mencionado inciso 5) del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

    Así las cosas, se reitera que por tratarse de un plazo de caducidad, éste es ininterrumpible, por lo que la decisión de la Administración de iniciar el procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, no puede tener el efecto de interrumpir el plazo previsto en el inciso 5) del artículo 173.

    Por consiguiente, una vez transcurrido el plazo indicado, caduca la posibilidad de revisión oficiosa de la Administración, por lo que los actos que han conferido derechos a los administrados, aunque presenten vicios, se tornan intangibles.

VI. CONCLUSION.

    De conformidad con lo expuesto, al existir vicios substanciales en la instrucción del procedimiento administrativo relacionado con la Investigación Administrativa contra los señores XXX, XXX, y XXX, por una denuncia de un presunto nombramiento irregular como miembros del Consejo Nacional de Salarios; y al haberse llevado a cabo un procedimiento que no tenía como finalidad declarar una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, este órgano se encuentra imposibilitado para emitir dictamen sobre la eventual existencia de una nulidad de ese tipo, hasta tanto se subsanen por parte de la administración activa los vicios apuntados, y se desarrolle un proceso de acuerdo con dicha pretensión, siempre y cuando se esté dentro del plazo de los cuatro años a que alude el inciso 5) del supracitado numeral 173.

    Remito adjunto el expediente administrativo que nos fuera suministrado.

    Del señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social, deferentemente suscribe,

 

Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy

PROCURADORA ADJUNTA

 

 

 

 

Adj: lo indicado

ACACHA.