Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 242 del 07/09/2001
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 242
 
  Dictamen : 242 del 07/09/2001   

C-242-2001


7 de septiembre de 2001


 


Licenciada


Elizabeth Odio Benito


Ministra del Ambiente y Energía


S. D.


 


Estimada señora Ministra:


Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos a su oficio No. DM-1343-2001 de 03 de agosto del presente año, recibido en la Procuraduría General de la República el 23 del mismo mes, por el que nos indica que "para su respectivo aval y dictamen correspondiente se remiten los antecedentes del expediente administrativo 424-97 correspondiente a los permisos forestales otorgados a favor de la Asociación de Desarrollo Integral de Conte Burica, para proceder a declarar su nulidad, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública".


Sobre el particular nos permitimos manifestar que lamentablemente no es posible acceder a lo solicitado, por cuanto una vez revisado el expediente administrativo remitido (el cual consta de 250 folios el primer tomo y 259 folios el segundo tomo), se ha podido comprobar la existencia de una serie de vicios dentro del mismo que no hace posible emitir el dictamen requerido.


 


I.- INDEBIDA NOTIFICACION DEL TRASLADO O INTIMACION


Mediante oficio No. DM-949-2001 de 11 de junio del 2001, la señora Ministra del Ambiente y Energía comunica a los Licenciados Ana Luisa Leiva Vega y Carlos Lizano Rodríguez, que se les ha designado "como órgano director del procedimiento para que procedan a instruir la tramitación administrativa y solicitar ante la Procuraduría General de la República la nulidad de los actos que aprobaron el aprovechamiento forestal de la Asociación de Desarrollo Integral Conte Burica, expediente administrativo 424-97 del Área de Conservación Osa" .(1) Es oportuno hacer notar la conveniencia de que en el acto de investidura y nombramiento del órgano director del procedimiento administrativo, se identifiquen puntual y detalladamente, el o los actos administrativos específicos sobre los que versará la investigación o instrucción, y no hacerlo de manera general, máxime si se trata de la aplicación del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. Recordemos que dichos actos son los que se indicarán, a su vez, en la correspondiente resolución de traslado o intimación. Todo ello conforme con lo que sobre el particular ha dispuesto en reiteradas ocasiones la Procuraduría General de la República a través de su jurisprudencia administrativa –véase, entre otros, el dictamen No. C-182-2001 de 26 de junio del 2001-.


Acto seguido el órgano director emite la resolución No. R-226-01 MINAE de las 9:00 horas del 12 de junio del 2001, en la cual se cita al señor Julio Espinoza Palacios, en su condición de Presidente con facultades de apoderado general de la Asociación de Desarrollo Integral de Conte de Burica de Corredores (esta agrupación en su carácter de permisionaria afectada), a la comparecencia oral y privada a celebrarse a las 9:00 horas del 18 de julio del 2001 en el Departamento Legal del Ministerio del Ambiente y Energía, "para que se manifieste sobre los hechos indicados en esta resolución y la nulidad evidente y manifiesta que acarrean los actos R 27-97 SRC de las 11:00 horas 4 de marzo de 1997 y R 041-00 SRC ACOSA de las 11:00 horas del 14 de abril del 2000, que otorgaban permisos forestales a su favor, siendo estos actos contrarios a lo establecido en la Ley Indígena en sus artículos 6 y 7 y los Decretos Ejecutivos No. 24777 MIRENEM que estuvo vigente desde el 11 de enero de 1996 hasta el 18 de diciembre de 1997, el No. 26511 MINAE rigiendo del 18 de diciembre de 1997 al 25 de abril de 1999 y el No. 27800-MINAE del 26 de abril de 1999".


Para proceder a la notificación de dicha resolución No. R-226-01 MINAE, así como de los oficios No. ACOSA SPF-109 de 20 de mayo del 2001 y No. ACOSA SPF-119 de 25 de mayo del 2001 (ver en este sentido los folios 222 a 224 del tomo segundo del citado expediente administrativo), se levanta un acta en la copia de "reporte de actividad" de uso de fax en los siguientes términos:


"San José, a las diez horas del día diecinueve del mes de junio del año dos mil uno. De conformidad con el artículo 8 del Reglamento de Uso de Fax se realizaron los siguientes intentos 11:25, 11:39, 12:44, 13:26 y 13:48 horas del día dieciocho de junio sin que se obtuviera el reporte positivo por el que se da por notificada la respectiva resolución a partir del día 19 de junio del 2001. XXX".


Dicho reporte de actividad se refiere a la serie de intentos que se realizaron para notificar lo anterior al representante de la Asociación afectada, al fax número 2-55-32-25, de los cuales, tal y como se advierte en la referida acta, no obtuvo reporte positivo. Además, adjunto a dicha acta aparecen dos portadas de fax en las que se indica la fecha 18 de junio del 2001, expediente No. 424-97-SRC, materia forestal, proceso comparecencia, partes y destinatario Asociación de Desarrollo Integral de Conte Burica de Corredores y fax No. 2-55-32-25, mencionando que se notifican la resolución No. R-226-01 MINAE, y los oficios No. ACOSA SPF-109 y No. ACOSA SPF-119.


El día y hora señaladas para la celebración de la audiencia, se hace constar por parte del órgano director del procedimiento lo que seguidamente se transcribe de la resolución dictada a las 9:00 horas del 18 de julio del 2001: "Siendo las nueve horas del dieciocho de julio del 2001, se hace constar que no se llevó a cabo la comparencia toda vez que el señor Julio Espinoza Palacios no se presentó a la diligencia citada" (ver en este sentido folio 231 del expediente administrativo, tomo segundo).


A lo anterior se le debe adicionar la circunstancia particular de que a folio 230 de dicho expediente administrativo, tomo segundo, aparece una nota suscrita por el Lic. XXX y dirigida al Departamento Legal del Ministerio de Ambiente y Energía, expediente No. 424-97 SRC, indicando expresamente que señala "nuevo lugar para atender notificaciones al FAX: 255-27-63", pidiendo incluso que se tomara nota de lo anterior.


Es claro que por la forma en que se practicó la notificación de la resolución de traslado o intimación No. R-226-01 MINAE y sus respectivos documentos, adolece evidentemente de un vicio de tal naturaleza que acarrea la nulidad de la misma. Nótese que en la especie a los representantes de la asociación afectada, no se les notificó ni se les puso en conocimiento pleno y conforme a derecho, de dichos actos y documentos, tal y como lo exige en estos casos nuestro ordenamiento jurídico, por lo que bajo esa circunstancia se entendería y justificaría la no presencia de dichos representantes de la asociación en la comparecencia oral y privada fijada por el órgano director.


Lo anterior adquiere especial relevancia si tomamos en consideración, además, que en esa misma fecha, vía fax, el Lic. XXX advierte y comunica expresa y claramente, que señala para atender notificaciones el fax 2-55-27-63, o sea, un número distinto al que se practicaron e intentaron las comunicaciones anteriores y que no tuvieron resultado positivo. Extrañamente, teniendo conocimiento de lo anterior la administración activa, no aparece señalamiento alguno en el expediente administrativo en el que se indique que se haya intentado verificar o cumplir con la notificación de traslado o intimación a ese número de fax suministrado, tal y como se exigiría en estos casos, causándosele así un claro y evidente estado de indefensión a la asociación particular afectada, en los términos que advierte el numeral 223.2 de la Ley General de la Administración Pública cuando dispone que "... causará nulidad de lo actuado la omisión de formalidades sustanciales del procedimiento", entendiendo como sustancial aquella formalidad cuya omisión causare indefensión.


Sobre este mismo particular la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General es reiterada y consecuente en relación con las formalidades y exigencias legales que se deben cumplir, al momento de realizar o verificar las notificaciones o comunicaciones de este tipo de actos de traslado e intimaciones, so pena de causar nulidad de todo lo actuado al dejar en estado de indefensión al afectado. (2) Véase entre otros los siguientes pronunciamientos de la Procuraduría General de la República: No. C-164-2001 de 3 de mayo del 2001, No. C-188-2001 de 2 de julio del 2001, No. C-049-99 de 5 de mayo de 1999 y No. C-055-99 de 18 de marzo de 1999. -


A modo de ejemplo téngase presente lo expresado en su oportunidad por la Procuraduría General mediante dictamen No. C-220-2001 de 7 de agosto del 2001:


 


"I.- RESPECTO A LAS NOTIFICACIONES:


Las notificaciones de las distintas resoluciones tramitadas durante el procedimiento administrativo que nos ocupa, no han seguido los lineamientos que en Derecho corresponden, por cuanto en el expediente no se encuentra ningún acta de notificación propiamente dicha, sino simples firmas de algunas de las resoluciones, a excepción del oficio que nombra el órgano director en el cual ni siquiera consta la firma del funcionario.


Téngase presente que tocante a las exigencias para que las notificaciones -dentro de un procedimiento administrativo- se consideren ajustadas a Derecho, su soporte descansa en los artículos 239 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública (véanse con mayor detalle los dictámenes números C- 062-2000 del 31 de marzo del 2000 y C-309-2000 del 13 de diciembre del 2000).


En torno al tema de los requisitos de notificación, la Procuraduría mediante dictamen C-055-99 del 18 de marzo de 1999, indicó:


"(...) interesa particularmente –a raíz de las omisiones detectadas- hacer referencia a los previstos en los artículos 243 inciso 2) y 245.


La primera de las disposiciones aludidas exige, para efectos de prueba, que en caso de notificación personal se levante un acta, la cual debe ser firmada por el interesado y por el notificador, o sólo por este último, sí el primero no ha querido firmar.


La segunda requiere que la notificación contenga el texto íntegro del acto que se pretende comunicar, con indicación expresa de los recursos procedentes, del órgano que los resolverá, de aquél ante el cual debe interponerse y del plazo para hacerlo."


Además, la Procuraduría mediante dictamen C-049-99 del 5 de marzo de 1999, comentó:


"De la lectura de los artículos 239 y siguientes (…) se desprende que en los supuestos en que se debe proceder a la notificación personal, ésta deberá acompañarse con un acta de notificación, con indicación de lo que dispone el numeral 245, si la notificación fuese del acto inicial del procedimiento y si tales datos no constaran en dicha acta.


Efectivamente, la omisión en la confección del acta no necesariamente da lugar a la nulidad absoluta de la notificación, de conformidad con el artículo 247 inciso 2).


Es más, la Sala Constitucional ha sido flexible al respecto, al indicar:


"(…) es importante recordar que a pesar de que la notificación no se realice mediante los mecanismos dispuestos por la ley, se tendrá por hecha cuando la parte o el interesado gestione, dándose por enterado, expresa o implícitamente, de lo resuelto (artículo 247 inciso 1, Ley General de la Administración Pública. En consideración a lo expuesto, procede declarar sin lugar el recurso." (Voto 3464-98 de 8 de julio de 1994).


(…) Por lo tanto, si bien la omisión del acta de notificación puede no da lugar a una nulidad absoluta del procedimiento –lo que el pronunciamiento cuya reconsideración se solicita no entra a valorar- es lo cierto que ello no impide que esta Procuraduría recomiende la aplicación de lo que dispone la Ley General sobre este aspecto, esto es, que las comunicaciones dentro del procedimiento se realicen levantando un acta de notificación con indicación clara de la persona a quien se le notifica, qué se notifica, el nombre de quien hace la notificación, la fecha y hora, con las firmas respectiva, salvo, se agrega, que se niegue la firma, supuesto en el cual el notificador deberá dejar constancia de tal situación (art. 243, párrafo 2)."(El subrayado no es del original).


Debe tenerse presente que las notificaciones son parte esencial de la garantía de un debido proceso, según lo ha señalado la Sala Constitucional:


"El derecho de defensa o derecho al debido proceso en materia administrativa comprende básicamente: a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento, b) derecho de ser oído y oportunidad del interesado para presentar argumentos y producir prueba que entienda pertinente, c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y los motivos en que ella se funde, e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada. " (Lo subrayado no es del original) (Voto15-90 de las 16: 45 horas del 5 de enero de 1990)


Siendo así, el necesario apego al debido proceso le proporciona al administrado la oportunidad de evitar que se le prive arbitrariamente de la adecuada y oportuna tutela de los derechos que le corresponden. Además debe recalcarse que el procedimiento administrativo es de acatamiento obligatorio para la Administración Pública por cuanto "... los órganos administrativos actúan sujetándose a reglas de procedimiento predeterminadas, de modo que el cumplimiento de las normas de procedimiento, es, por lo tanto, un deber de los órganos públicos... Esta obligatoriedad general de los procedimientos instituidos resulta indispensable y debe ser mantenida con verdadera obstinación, puesto que las brechas que se abran contra ese principio, al permitir la discrecionalidad o mejor aún la arbitrariedad de la administración en este campo, constituirán ataques dirigidos contra el objeto mismo del procedimiento administrativo, contra sus finalidades de eficiencia, acierto, y corrección y garantía jurídica, instituidas a favor de los administrados." (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, p 12- 27)".


II.- SOBRE EL PLAZO DE CADUCIDAD PARA EJERCER LA NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DECLARATORIOS DE DERECHOS


Si bien en el acto de investidura y nombramiento del órgano director del procedimiento administrativo, no se identifican de manera puntual y específica el o los actos administrativos sobre los cuales versará dicho procedimiento administrativo, toda vez que se limita a mencionar que se trata de "la nulidad de los actos que aprobaron el aprovechamiento forestal a favor de la Asociación de Desarrollo Integral Conte Burica, expediente administrativo 424-97 del Area de Conservación de Osa" (ver en este sentido lo advertido por nosotros en la nota al pie de página número (1) de este dictamen); En la resolución de traslado dictada por el órgano director No. R-226-01 MINAE de las 9:00 horas del 12 de junio del 2001, sí se determinan y especifican dichos actos administrativos, al mencionar que se refiere a "la nulidad evidente y manifiesta que acarrean los actos R 27-97 SRC de las 11:00 horas 4 de marzo de 1997 y R 041-00 SRC ACOSA de las 11:00 horas del 14 de abril del 2000, que otorgaban permisos forestales a su favor, siendo estos actos contrarios a la establecido en la Ley Indígena en sus artículos 6 y 7 y los Decretos Ejecutivos No. 24777 MIRENEM que estuvo vigente desde el 11 de enero de 1996 hasta el 18 de diciembre de 1997, el No. 26511 MINAE rigiendo del 18 de diciembre de 1997 al 25 de abril de 1999 y el No. 27800-MINAE del 26 de abril de 1999".


Ahora bien, identificados que han sido los actos administrativos sobre los cuales se pretende levantar el presente procedimiento administrativo de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, esta Procuraduría General ha considerado más que conveniente y oportuno que la administración activa tenga presente, analice y valore, lo que se ha establecido por parte de nuestra jurisprudencia administrativa, en relación con el plazo de caducidad cuando se refiere a los casos de nulidad de actos administrativos declaratorios de derechos.


Así, a modo de ilustración para su respectivo análisis y estudio, transcribimos en lo pertinente lo desarrollado sobre el tema en el dictamen No. C-188-2001 de 2 de julio del 2001:


 


"II.- LA NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DECLARATORIOS DE DERECHOS Y EL PLAZO DE CADUCIDAD QUE PESA SOBRE EL EJERCICIO DE LA POTESTAD ANULATORIA.


La potestad de la Administración para anular actos declaratorios de derechos sin recurrir al contencioso de lesividad es excepcional, y está limitada a los casos en donde la nulidad, además de absoluta, presente las características de ser evidente y manifiesta. Sobre el particular, esta Procuraduría ha establecido:


"El proceso de lesividad constituye una garantía para los administrados, en cuya virtud debe entenderse proscrita la posibilidad de que la Administración declare, en vía administrativa, la nulidad de actos suyos creadores de derechos subjetivos favorables a aquéllos (sic). Para el logro de tal finalidad debe, más bien, demandar la anulación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, debiendo -a tales efectos- haber declarado previamente que el acto es lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza (artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Empero, dicha regla conoce una excepción, establecida en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. A su tenor, queda la Administración autorizada a declarar, en la vía administrativa y sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad, la nulidad de un acto declaratorio de derechos, cuando la misma, además de ser absoluta, sea evidente y manifiesta. Aún así y también en garantía del administrado, en el procedimiento respectivo subsiste la intervención de un órgano ajeno al autor del acto en cuestión: la Procuraduría General de la República. Su actuación en estas hipótesis, se plasma mediante la emisión de un dictamen vinculante, que reviste la naturaleza de un acto de control preventivo de legalidad; lo anterior, en el tanto que dicho dictamen, que ha de rendirse antes de dictar el acto final del procedimiento, debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la Administración, en el sentido de acreditar que en la especie los vicios del acto son efectivamente de tal magnitud". (Dictamen C-080-94 del 17 de mayo de 1994).


Por otra parte, la potestad anulatoria con que cuenta la Administración para llevar a cabo el procedimiento que se establece en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, debe ejercitarse dentro del plazo cuatrienal a que hace referencia el inciso 5) de ese artículo 173. Valga acotar que, es un plazo de caducidad y no de prescripción, por lo cual resulta ininterrumpible. De ahí que:


"Aunque sea en forma breve, conviene recordar que la "…caducidad determina la extinción de acciones o de derechos por el transcurso del plazo en que han de ejercitarse o hacerse valer. En este sentido su finalidad coincide con la prescripción extintiva: se trata de poner término a la incertidumbre jurídica, estableciendo a tal fin un límite temporal para hacer valer los propios derechos (SSTS 30-4-40, 25-9-50 y 30-5-84); también es idéntico su efecto extintivo (STS 26-6-74).


Dejando aparte estos puntos en común, el régimen jurídico de la caducidad se ha caracterizado tradicionalmente por unas notas propias que la distinguen de la prescripción. Las dos más recordadas por doctrina y jurisprudencia son:


    1. Que no es susceptible de interrupción ni suspensión, produciéndose automáticamente por el paso del tiempo. Abundando en esto el TS ha destacado que ‘así como ésta [la prescripción] tiene por finalidad la extinción de un derecho ante la razón subjetiva de su no ejercicio por su titular… en la caducidad se atiende sólo al hecho objetivo de la falta de ejercicio dentro del plazo prefijado, hasta el punto de que puede sostenerse en realidad que es de índole preclusiva, al tratarse de un plazo dentro del cual, y únicamente dentro de él, puede realizarse un acto con eficacia jurídica…’ (STS 25-5-1979, muy similar a la de 11-5-66).
    2. Que no es preciso que sea alegada por aquel a quien beneficia, ya que es apreciable de oficio por el juez (STS 25-5-79, con cita de otras).

A estas notas de la caducidad frente a la prescripción hay que añadir su carácter irrenunciable." ENCICLOPEDÍA JURÍDICA BÁSICA, op. cit., página 857.


Por su parte, GIULIANI FONROUGE nos recuerda que a la caducidad no se le aplican las reglas de la interrupción y de la suspensión de la prescripción ni las referentes a los impedimentos ratione initii (falta de noticias, dolo, violencia), porque en cada disposición que se establece una caducidad, se determina con precisión el momento en que comienza a correr. GIULIANI FONROUGE (Carlos M.) y otra. Procedimiento Tributario. Editorial Depalma, Buenos Aires-Argentina, 5° edición, 1992, páginas 353 y 354." (Procuraduría General de la República. Opinión Jurídica O.J.- 016-2001 del 22 de febrero de 2001).


En relación con lo expuesto, en el dictamen C-044-95 del 8 de marzo de 1995, esta Procuraduría precisó:


"5. - De lo expuesto hasta aquí podemos tener por establecido lo siguiente: a) que la vía contemplada por la normativa comentada para que la Administración pueda anular en sede administrativa sus propios actos declaratorios de derechos sin acudir al juicio contencioso de lesividad, tiene un carácter excepcional. b) que el término para efectuar la declaratoria de nulidad del acto es de caducidad, y por ello, opera hasta tanto ésta se haga efectiva por parte de la Administración; en este caso, la propia declaratoria de nulidad del nombramiento. c) La interposición de un recurso de amparo no tiene la virtud de interrumpir ni suspender el plazo de caducidad que comienza a contarse desde la emisión del acto presuntamente nulo. 6. - Las anteriores consecuencias son congruentes con el fin que inspira la normativa que regula esta potestad, cual es brindar seguridad jurídica a los administrados a cuyo favor se hayan declarado derechos subjetivos de algún tipo a través de un acto administrativo. Ello requiere indefectiblemente que el término para hacerlo sea absolutamente rígido, pues de lo contrario, habría total incertidumbre y se vería desnaturalizado el límite que se establece precisamente a través del plazo de los cuatro años, a fin de que no se vea sujeto a circunstancias de cualquier naturaleza que pudieran presentarse durante los trámites previos a la declaratoria de nulidad, -sea el desarrollo del proceso administrativo ordinario y la solicitud de criterio a este Despacho-, gestiones que de ningún modo tienen la cualidad de interrumpir o suspender el transcurso del plazo en cuestión". (Véase al respecto, en sentido similar los dictámenes C-182-89 de 4 de octubre de 1989; C-032-92 de 17 de febrero de 1992; C-111-93 de 24 de agosto de 1993; C-117-95 de 31 de mayo de 1995; C-141-95 de 21 de junio de 1995; C-030-96 de 19 de febrero de 1996, C-037-99 de 11 de febrero de 1999; C-052-2000 y C-050-2000 ambos del 16 de marzo del 2000).


Bajo ese contexto, también en el dictamen C-295-2000 del 4 de diciembre del 2000, esta Procuraduría argumentó:


"No omito manifestarle que los trámites referidos deberán gestionarse a la mayor brevedad posible, dado que el plazo de cuatro años contemplado en la ley para la anulación en vía administrativa, y sin recurrir al proceso contencioso de lesividad, de un acto absolutamente nulo, cuyo vicio sea de carácter evidente y manifiesto, es de caducidad, con las implicaciones propias de esta figura jurídica, que, a diferencia de la prescripción, resulta ininterrumpible, de tal suerte que si la Administración no procede a la anulación del acto antes de transcurrido ese plazo, ya no le es jurídicamente posible hacer uso de tal potestad extraordinaria (en este sentido pueden verse los pronunciamientos de la Procuraduría C-044-95 y C-141-95)" (Dictamen C-147-96 de 20 de marzo de 1996)


A pesar de que el pronunciamiento cuya reconsideración se solicita ya se habían transcrito dictámenes de esta Procuraduría sobre el plazo que tiene la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo declaratorio de derechos, conviene transcribir, en lo conducente, el pronunciamiento C-117-95 de 31 de mayo de 1995, en el que se recoge alguna de la jurisprudencia emanada de esta Institución sobre el punto:


"En cuanto al plazo que tiene la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos administrativos, esta Procuraduría tiene múltiples dictámenes señalando que el mismo es de cuatro años. A manera de ejemplo, nos permitimos transcribir los siguientes:


"Efectivamente, la Ley General de la Administración Pública, especialmente en sus numerales 173 y 174 ordena a la Administración a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos que contengan un vicio de tal naturaleza, estableciéndose en dichos artículos la competencia y los procedimientos que se deben exigir previos a tal declaratoria.


Ahora bien, el artículo 173 de cita, establece en su aparte 4 lo que a continuación se transcribe:


"4. La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años."


Dicho numeral debe relacionarse con lo dispuesto en el artículo 174.1 de la Ley de comentario, el cual dispone:


"1. La Administración estará obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de esta Ley."


De la relación de ambas normas, debe interpretarse de que, a pesar de que existe obligación de la Administración de declarar la nulidad de los actos que contengan vicios de tal naturaleza, debe ajustarse a las limitaciones de la ley, siendo obviamente una de ellas, la establecida en el numeral 173.4 anteriormente transcrito. Esto significa que, a pesar de que pueda existir un acto que aparentemente contenga un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, si ya transcurrieron cuatro años, la Administración se encuentra impedida de hacer tal declaratoria. En este sentido se pueden ver, entre otros, los pronunciamientos de esta Procuraduría C-46-86 de 3 de marzo de 1986, C-182-89 de 4 de octubre de 1989, C-032-92 de 17 de febrero de 1992 y C-070-92 de 6 de abril de 1992." (C-111-93 de 24 de agosto de 1993).


Es por ello, que nos referiremos al supuesto genérico que usted plantea sobre cuáles actos de la administración interrumpen el plazo de prescripción de cuatro años para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo.


Sobre este punto, en primer término, conviene tener presente lo dispuesto por el artículo 174.1 de la citada Ley General:


"Artículo 174. -


1. La Administración estará obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de esta ley."


Por su parte, el numeral 173.4 de ese mismo cuerpo normativo señala:


"Artículo 173. - ... La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años."


De la lectura de ambos numerales, se desprende con claridad meridiana que la Administración podrá anular sus actos declaratorios de derechos únicamente dentro del referido plazo de cuatro años.


Como antecedente de tales artículos, en las discusiones surgidas en el seno de la Asamblea Legislativa, cuando conocía el proyecto de ley de la Ley General de la Administración Pública, el Lic. Ortíz Ortíz expresó:


"El párrafo 2 dice del período de caducidad de esa potestad de revisión oficiosa por parte de la administración con el objeto de producir cierta seguridad jurídica para la administración porque no es cosa de que el administrado pueda pedirle a la administración 10 años después de que hayan ocurrido los hechos que venga a anular un acto ilegal; la administración tiene hasta 4 años para esa anulación oficiosa en beneficio del administrado."


Ahora bien, una de las diferencias sustanciales entre los términos de caducidad y prescripción es, justamente, que en el primer supuesto el término señalado no se interrumpe. En cambio el plazo de la prescripción es interrumpible bajo determinados supuestos que no es del caso analizar aquí, ya que el artículo en comentario -173 de la Ley General- expresamente indica que el plazo es de caducidad. Sobre la distinción entre caducidad y prescripción, en lo que nos interesa para este caso, nos indica el Dr. Víctor Pérez:


"De lo dicho, puede observarse que cuando nos encontramos frente a una hipótesis de caducidad tenemos como supuesto una carga de perentoria observancia de un término rígido (la rigidez del término, como veremos, es otra diferencia frente a la prescripción) para el cumplimiento específico de un acto (normalmente se trata de un derecho potestativo) con la consecuencia de que el derecho se pierde (efecto extintivo) si el acto de ejercicio no es cumplido dentro del término prefijado o (lo que es lo mismo) si es cumplido extemporáneamente." (Pérez Vargas, Víctor, Derecho Privado, 2da. edición, San José, 1991, págs. 203, 204).


Posteriormente, este mismo autor afirma que: "En síntesis, en la prescripción el momento en que se completa la figura es, por su naturaleza, movible, mientras que en la caducidad la figura permanece anclada al término prefijado.


Con base en lo dicho, podemos determinar cuáles son los caracteres del término de caducidad:


Se trata en primer lugar de un término "aceleratorio", un término dentro del cual debe cumplirse el acto, por cuanto con la caducidad se impone al titular de la situación jurídica una carga de perentoria observación del término para el ejercicio específico del derecho; el derecho se pierde si no se ejercita en la forma prevista dentro del término.


En segundo lugar, unido al carácter aceleratorio del término, se encuentra su carácter perentorio al que ya se ha hecho referencia. Esta calificación de "perentorio" que se atribuye al término denota dos cosas: por un lado el hecho de que se trata de un término cuyo inútil transcurso produce la extinción del derecho y, por otro lado, denota la rigidez e improrrogabilidad del término" (Op. Cit., pág. 205).


Las citas resultan bastante ilustrativas sobre el tema y no requieren de ningún comentario adicional.


Valga aclarar que, la Procuraduría General de la República ya se había pronunciado sobre el tema indicando:


"Así las cosas, tenemos que si dentro del plazo de cuatro años que en forma expresa se señala en la ley, (término fatal), la Administración no utilizó su potestad de revisión oficiosa tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto, por la vía fijada en la Ley General de la Administración Pública, caducó –con las implicaciones que conlleva el término– esa potestad, y por lo tanto, carece de competencia para emitir un pronunciamiento sobre ese asunto.


Se debe reiterar, finalmente, que aquí no estamos frente a una prescripción, que sí es susceptible de interrumpirse o suspenderse, características que no posee la caducidad." (Dictamen C-042-92 de 21 de marzo de 1990).


Las anteriores consideraciones nos llevan a la conclusión de que el plazo de cuatro años que tiene la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos es ininterrumpible." (C-168-94 de 2 de noviembre de 1994)


De acuerdo, por lo tanto, con la Ley General de la Administración Pública, y con el criterio que ha sido aplicado en diversos pronunciamientos de esta Procuraduría, la Administración cuenta con cuatro años para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de sus actos administrativos."


Tenemos entonces, que de la relación de los artículos 173 y 174 de la Ley General de la Administración Pública, la Administración cuenta con un plazo de caducidad -ininterrumpible, por lo tanto- para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.


Declarar, según el Diccionario de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, significa "Manifestar, publicar, explicar lo dudosa, discutido, ignorado u oculto/Resolver, decidir, determinar un juez/..." (Tomo I, pág. 593).


Por lo tanto, cuando se inicia un procedimiento administrativo en aplicación de los citados numerales, si bien el mismo lo que persigue es lograr la nulidad del acto correspondiente, es lo cierto que es únicamente el acto administrativo en el que la Administración –después de seguir el procedimiento y previo dictamen de la Procuraduría expresa su voluntad decidiendo que el acto es absoluta, evidente y manifiestamente nulo, es el que "declara" esa nulidad.


Por lo tanto, tal acto, debe emitirse en un plazo de cuatro años.


Amén de lo anterior, tenemos que si bien esta Procuraduría se ha pronunciado en diversos pronunciamientos, según fue transcrito supra- sobre la imposibilidad de interrumpir el plazo de comentario, es bueno tener presente que la Sala Constitucional, también ha venido a precisar las características del instituto de la caducidad, indicando al respeto que:


"Primeramente debe señalarse que la figura jurídica de la caducidad se caracteriza por lo siguiente: 1) Con anterioridad debe haber surgido una situación jurídica de posibilidad axiológica, 2) Cuya falta de ejercicio en una forma determinada, produzca su extinción, 3) Plazo corto y rígido para el que no se aplica ni la interrupción ni la suspensión, 4) Tiene eficacia innovativa-extintiva" (Voto 2134-95 de 2 de mayo de 1995)


Es claro entonces, siguiendo la terminología utilizada por la Sala Constitucional, que el plazo de la caducidad no puede ser interrumpido ni suspendido." (Dictamen C-141-95 de 21 de julio de 1995). (2) Si bien en el dictamen se habla del inciso 4) de la Ley General de la Administración Pública, debe recordarse que a partir de la reforma introducida a ese artículo, el contenido corresponde al inciso 5)."


Aunado a ello, téngase en cuenta que el acto mediante el que se acuerda iniciar un procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, es un acto preparatorio del final que será aquel en que se decida sobre la existencia de la nulidad. Únicamente con la emisión de ese acto final es que se evita el acaecimiento del plazo de caducidad de cuatro años establecido en el mencionado inciso 5) del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En ese sentido, se reitera que por tratarse de un plazo de caducidad, éste es ininterrumpible, por lo que la decisión de la Administración de iniciar el procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, no puede tener el efecto de interrumpir el plazo previsto en el inciso 5) del artículo 173.


Por consiguiente, una vez transcurrido el plazo indicado, caduca la posibilidad de revisión oficiosa de la Administración, por lo que los actos que han conferido derechos a los administrados, aunque presenten vicios, se tornan intangibles".


CONCLUSION


Partiendo lo expresado hasta ahora, y particularmente por haberse detectado la existencia de una serie de vicios substanciales en la tramitación e instrucción del procedimiento administrativo relacionado con la pretendida anulación administrativa de los permisos forestales otorgados a favor de la Asociación de Desarrollo Integral de Conte Burica, la Procuraduría General de la República se encuentra imposibilitada para emitir el dictamen establecido en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, en relación con la eventual existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, hasta tanto se subsanen por parte de la administración activa los vicios aquí descritos, y en el tanto se esté dentro del plazo de los cuatro años a que se refiere el inciso 5) del artículo 173 antes citado.


Finalmente, conviene recordar lo dispuesto en el aparte 6) del precitado numeral 173, que advierte de las consecuencias de proceder a la anulación administrativa de los actos cuestionados, según las circunstancias analizadas:


"Artículo 173. -


6. - La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula. Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199."


Sin otro particular,


 


Geovanni Bonilla Goldoni                                   Ana Paula Hernández Cordero


PROCURADOR FISCAL                                  ABOGADA DE PROCURADURIA


 


Adjunto: Expediente administrativo: dos tomos.-


GBG/APHC/gbg


ARCHIVADO: CONSULTAS/CONS-21/242-NULIDAD 173 LGAP.MAE-2