C-279-2001

8 de octubre del 2001

Señora

Rafaela Ulate Ulate

Alcaldesa

Municipalidad de Heredia

Estimada señora:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio ACDE 1765-2001 de 23 de mayo del año del año en curso, en el que se consulta si procede exonerar del pago de tasa de construcciones a los Bancos Estatales en la construcción de sus sucursales, a tenor de lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana.

    El artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, Nº 4240 de 15 de noviembre, se señala:

"Artículo 70. - Se autoriza a las municipalidades para establecer impuestos, para los fines de la presente ley, hasta el 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones que se realicen en el futuro, y para recibir contribuciones especiales para determinadas obras o mejoras urbanas. Las corporaciones municipales deberán aportar parte de los ingresos que, de acuerdo con este artículo se generen, para sufragar los gastos originados por la centralización que de los permisos de construcción se realice. No pagarán dicha tasa las construcciones del Gobierno Central e instituciones autónomas, siempre que se trate de obras de interés social, ni las de instituciones de asistencia médico–social o educativas."

    El tema por usted consulta ha sido ya tratado, tanto en dictámenes de este Organo Asesor, como en la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, que a su vez, reitera una opinión externado por la Sala de Casación, en el año 1994.

"De consiguiente, es necesario determinar si dicha denominación debe ser interpretada en forma amplia, comprensiva, por ende, de los tres Poderes de la República; o, por el contrario, de manera restrictiva, incluyendo, únicamente, al Poder Ejecutivo, o Administración Central.

VIII.- Al respecto, la antigua Sala de Casación, en sentencia número 63 de las 14:50 hrs. del 18 de junio de 1974, delimitó los alcances del artículo referido. En lo conducente señaló: "II.- Que, en consecuencia, la demanda sólo puede ser procedente si el Banco actor estuviese amparado por la regla de excepción contenida en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana; regla que, al exigir como requisito de exoneración, que las obras del Estado e Instituciones Autónomas sean de "interés social", no hace otra cosa que distinguir entre éstas y las otras de "interés privado" (que también pueden ejecutar los entres públicos para satisfacer un fin privado y no uno público o administrativo, como en aquéllas), construcciones, las de "interés privado", que, al igual que las de los particulares y por la misma razón que se grava a éstos, sí deben dar lugar a que se satisfaga, por el Estado o la Institución Autónoma, la contribución, impuesto o tasa (de la primera forma se le llama en el título del respectivo capítulo y, de las otras, en el propio artículo 70); Pero tributo que, según la ley y por la naturaleza de los intereses en juego, no cabe pagar cuando la construcción sea una "obra pública", cualidad inherente a toda obra que, además de pertenecer a un ente público, persiga la satisfacción de los fines propios del mismo ente; y finalidad ésta que, por implicar el cumplimiento de un servicio público o de un cometido estatal, da a la obra un destino social, una utilidad social, que es lo que imprime, precisamente su naturaleza pública. … IV.- Que en virtud de que la obra, que ha dado lugar al juicio, se destinará a alojar las oficinas centrales del Banco actor, sin duda entonces que es de interés social, ya que en ella se llevarán a cabo los fines o cometidos normales de la institución, motivo por el cual, como se alega, incurrió el Tribunal Superior en violación del indicado artículo 70, se impone, por lo mismo, declarar con lugar el recurso, anular la sentencia impugnada …declarar nulo el acto correspondiente de la Municipalidad de San José, acto que debe dejarse sin efecto y, en su lugar, resolver que el Banco no tiene la obligación de pagar lo que se le cobró al respecto …". Esta Sala, concuerda con el criterio expuesto. Por la naturaleza de los intereses en juego, y con arreglo al espíritu de la norma, la expresión "Gobierno Central" debe entenderse comprensiva del Estado. Por ende, de los tres Poderes de la República. Ergo, no cabe el cobro de impuesto alguno cuando la obra es pública. Sea, cuando se destine al cumplimiento de las funciones encomendadas a la Institución, para satisfacer el servicio público a ella atribuido. Esto, a su vez, le confiere el carácter de utilidad o interés social, a la edificación. De consiguiente, y al constituir las obras a que se refiere el sub–júdice, remodelaciones en edificios del Poder Judicial, para albergar oficinas de sus dependencias (Ministerio Público y Defensa Pública), sí se encuentran cobijados por la exoneración prevista en el artículo 70 de la referida Ley de Planificación Urbana. Por otro lado, como bien lo indicó el Ad–quem, al socaire del artículo 75 de la Ley de Construcciones, este Poder tampoco necesita de la licencia municipal para efectuar construcción alguna en sus edificios." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Nº 823-2000 de 16:00 horas del 1º de setiembre del año 2000)

    En nuestro caso, se ha señalado lo siguiente:

"El impuesto municipal de construcción se encuentra regulado, en cuanto a sus efectos y exoneraciones, en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, en relación con el Capítulo XVIII de la Ley de Construcciones. El artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana –Nº 4240 de 15 de noviembre de 1968 y sus reformas–, establece: (…)

Por su parte, el ordinal 75 de la Ley de Construcciones –Nº 833 de 2 de noviembre de 1949 y sus reformas–, dispone en lo que interesa:

"Edificios Públicos. Los edificios públicos, o sean, los edificios construidos, por el Gobierno de la República, no necesitan licencia municipal. Tampoco la necesitan edificios construidos por otras dependencias del Estado, siempre que sean autorizados y vigilados por la Dirección de Obras Públicas". (El destacado es nuestro).

A partir de los anteriores datos normativos se deduce que existe una exención subjetiva a favor del Estado e instituciones autónomas del impuesto municipal del 1% sobre el valor de las construcciones (Dictamen C-192-95 de 5 de setiembre de 1995, de la Procuraduría General de la República).

Resta entonces por determinar si el Banco Nacional de Costa Rica y el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, disfrutan de la exención genérica subjetiva antes aludida.

Para tal efecto, y teniendo en cuenta la naturaleza bancaria de esos entes, resulta menester recurrir, en primer término, a la Constitución Política, concretamente al artículo 189 inciso 1), para establecer en forma inequívoca que los bancos del Estado son instituciones autónomas. (Al respecto, véase el Voto Nº 5749-93 de las 14:33 hrs. del 9 de noviembre de 1993, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

Pero aún así, para poder determinar si las dos entidades bancarias por las que se consulta, quedan comprendidas dentro de los alcances de dicha disposición constitucional, debemos hacer algunas consideraciones en torno a la naturaleza jurídica de cada una de ellas.

El artículo 1º de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional –Nº 1644 de 26 de setiembre de 1953 y sus reformas–, establece que dicho Sistema está integrado por el Banco Central de Costa Rica, el Banco Nacional de Costa Rica, el Banco de Costa Rica, el Banco Crédito Agrícola, y además, por cualquier otro banco del Estado que en el futuro llegare a crearse, y por los Bancos comerciales privados, establecidos y administrados conforme a lo prescrito en esa ley.

Y en lo que interesa, el numeral 2º de la Ley Nº 1644 de comentario, dispone que los bancos antes enumerados serán Instituciones Autónomas de derecho público, con personería jurídica propia y la autonomía administrativa y funcional establecida en la Constitución Política.

Ahora bien, es dable afirmar entonces, que el Banco Nacional de Costa Rica, como banco estatal que forma parte del Sistema Bancario Nacional, se constituye indudablemente como una Institución Autónoma de derecho público, con personalidad jurídica propia e independencia en materia de administración, y por ende, disfruta de la exención contenida en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana.

No obstante lo expresado, debemos advertir que esta Procuraduría ya ha externado criterio en cuanto a que, a la luz de la anterior relación de artículos, y según interpretación hecha por la Sala de Casación en sentencia Nº 63 de las 14:50 hrs. del 18 de junio de 1974, "en tratándose de la, exención contenida en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, como requisito para el disfrute de la exención, las obras no solo deben ser construidas por el Estado e instituciones autónomas, sino que las mismas deben ser de interés social". (Dictamen C-192-95 op. cit).

Lo anterior reviste importancia, toda vez, que ese ente corporativo deberá determinar si las obras de construcción persiguen la satisfacción de fines propios del citado ente bancario, lo que implica por sí, el cumplimiento de un cometido estatal, tendiente a lograr y satisfacer las finalidades de interés social que enuncian las normas de comentario.

Es dable afirmar entonces, que sólo en el tanto las obras de construcción cumplan esa finalidad de interés social, estarán exentas del impuesto municipal por concepto de la licencia de construcción." (Dictamen C-050-2000 de 17 de mayo del 2000)

    Nótese que los criterios expuestos, tanto por la Sala Primera de la Corte como por este Organo Asesor, llevan una misma interpretación del artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana.

    Lo anterior, permite afirmar, en lo que es objeto de consulta, que las instituciones autónomas, categoría a la cual pertenecen los bancos estatales, se encuentran en los supuestos de exoneración que prevé el artículo 70 de comentario, cuando la construcción persiga la satisfacción de los fines propios del ente. La persecución del logro de ese objetivo, es lo que le da a la obra el destino social que indica en artículo en cuestión.

    Así, y en principio, puede afirmarse que la construcción de una sucursal de un banco estatal, se encuentra dentro de los presupuestos de exoneración previstos en el artículo 70 de la Ley de cita

    En todo caso, deberá analizarse, en cada caso concreto, si la solicitud presentada a la Municipalidad, se encuentra en los presupuestos supra señalados.

    Atentamente,

Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora Administrativa

ALBE/albe