C-250-2001

San José, 18 de setiembre del 2001

Señora

Zeddy Artavia Blanco

Jefe Administrativa

Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Goicoechea.

S. O.

Estimada señora:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio ADM-119-2001 de fecha 11 de junio del 2001, por medio del cual, y con base en el aval otorgado por el Concejo Municipal de Goicoechea, en sesión ordinaria Nº 22-01, celebrada el 28 de mayo de este año, se solicita el criterio de la Procuraduría General con respecto a la procedencia del reconocimiento y pago de "anualidades" a los empleados de ese Comité Cantonal de Deportes y Recreación.

I.- Consideraciones previas.

    De previo a referirnos al punto consultado por esa Jefatura Administrativa, debemos advertir que, de conformidad con el artículo 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República –Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, cuando se pida el criterio técnico-jurídica de esta Institución, dicho planteamiento debe venir necesariamente acompañado con la opinión de la asesoría legal respectiva.

    La presente solicitud del criterio técnico jurídico de la Procuraduría se acompaña, entre otras cosas, por el oficio SM-481-01 de 15 de mayo del 2001, suscrito por la Jefa del Departamento Secretaria a.i., mediante el cual se hace referencia a la opinión de la asesoría legal respectiva (Oficio Nº 658-01), sin que se aporte la misma; no obstante, según logramos inferir, esos documentos versan sobre una consulta anterior hecha a este Órgano Superior-Consultivo, en relación con los alcances del artículo 170 del Código Municipal respecto de la asignación del 3% como mínimo de los ingresos ordinarios anuales municipales a los Comités Cantonales de Deportes y Recreación; en razón de lo cual, se incumple con lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica.

    En todo caso, a pesar de no cumplirse en el ad-litem con dicho requisito de admisibilidad, en razón de las conversaciones sostenidas con su persona, mediante las cuales se nos informa, entre otras cosas, que ese Comité carece de asesor jurídico, y por considerar que eventualmente la asesoría legal de la Corporación Municipal podría tener un interés contrapuesto sobre lo consultado, de manera "excepcional" procederemos a evacuar la interrogante sometida a nuestro conocimiento.

    Sobre el particular, me permito manifestarle lo siguiente:

II.- Reconocimiento y pago de anualidades a empleados municipales.

    Este Órgano Asesor, desde hace mucho tiempo, se ha ocupado del análisis del reconocimiento de la antigüedad en el servicio, para efectos del cómputo de aumentos anuales (aspecto típicamente salarial, y por ende, retributivo); los cuales se han concebido como un premio a la experiencia obtenida al servicio del Sector Público costarricense (Entre los más recientes, pueden consultarse los dictámenes C-004-99 de 7 de enero y C-072-99 de 13 de abril, ambos de 1999, así como la resolución Nº 2000-00549 de las 10:05 hrs. del 24 de mayo del 2000, de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

    El marco normativo regulador de la materia lo es el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (adicionado mediante reforma por la Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982), que dispone de manera expresa el reconocimiento a los servidores del "Sector Público", en propiedad o interinos, para efectos de los aumentos anuales, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del referido Sector.

    Prescindiendo de un vasto análisis de la evolución jurisprudencial relacionada con el reconocimiento de la antigüedad en general, sustentada en la noción del Estado como patrono único –que puede consultarse en el dictamen C-072-99, op. cit.-, cabe advertir que el concepto de "Sector Público" incluido en dicha norma, tiende a una mayor apertura y flexibilidad a favor de los servidores públicos, pues con esa acepción se invoca una composición organizativa amplia, integrada por la sumatoria del Estado y demás entes públicos menores, incluidas, por supuesto, las corporaciones territoriales municipales; es decir, lo que se define en nuestro ordenamiento jurídico administrativo como "Administración Pública" (artículo 1º de la Ley General de la Administración Pública y 4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa). Por ello, la doctrina nacional ha definido "Sector Público" como el "conjunto total de la organización pública" (MURILLO ARIAS, Mauro. "Terminología Jurídico-Organizativa (Derecho Público)". En Ensayos de Derecho Público, Primer Edición, San José, C.R., 1988, p. 41). Con lo cual, como es obvio, se generalizaron tanto los efectos, como el ámbito de aplicación de la referida norma (refiriéndonos al inciso d), del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública).

    Con respecto a la aplicación de esa norma en el caso de las Corporaciones Municipales, según hemos explicado en otros pronunciamientos anteriores (C-004-99 de 7 de enero, C-070-99 de 9 de abril y C-141-99 de 12 de julio, todos de 1999), la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha sido conteste en afirmar que las Municipalidades no se encuentran excluidas del denominado Sector Público, sino que son parte de él, razón por la cual les es aplicable la citada Ley Nº 6835; por lo que procede el reconocimiento y pago de anualidades, conforme a esa normativa, a todos los empleados municipales, aún y cuando no estén protegidos por el régimen Estatutario del Servicio Civil, o no estuviesen sometidos a evaluación o calificación anual de servicios (Al respecto, entre otras muchas, pueden consultarse las resoluciones Nºs 260 de las 09:00 hrs. del 4 de diciembre de 1991, 86 de las 16:05 hrs. del 7 de mayo de 1997, 326 de las 09:30 hrs. del 22 de octubre de 1999, 2000-00549 op. cit y 2000-00923). Recuérdese además, que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 112.1 de la Ley General de la Administración Pública, el derecho administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores; lo cual reafirma la idea de que esa normativa ( la Ley 6835) resulta aplicable a todo el Sector Público, máxime cuando algunos de los órganos o entes públicos que lo conforman se encuentran ayunos de norma que regule esta cuestión salarial, en lo que a aumentos anuales se refiere.

    Así las cosas, esta Procuraduría General ha sido del criterio de que el personal de las corporaciones municipales, en el tanto constituyen servidores del Sector Público, califican como titulares del beneficio establecido en el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (Posición reafirmada en el dictamen C-162-99 de 16 de agosto de 1999).

    Queda entonces por definir, con miras a responder categóricamente la interrogante formulada en su consulta, si los Comités Cantonales de Deportes y Recreación integran la organización Municipal, y por ende, forman parte del denominado Sector Público.

III.- Referencia histórica de la normativa que ha regulado a los Comités Cantonales de Deportes y Recreación.

    Interesa al punto consultado, hacer una breve referencia a un estudio cronológico de la normativa que ha venido regulando la organización y funcionamiento de los Comités Cantonales de Deportes y Recreación. Para tales efectos, servirá el estudio cronológico que, de esa normativa, hizo la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en su resolución Nº 5445-99 de las 14:30 hrs. del 14 de julio de 1999.

    Al respecto, el Considerando XIII de la sentencia aludida expresa:

"a.) Inicialmente los comités cantonales de deportes y recreación no formaban parte de la organización interna de las municipalidades, así como tampoco tienen (sic) asignada competencia en lo local, ya que fueron creados mediante la Ley Orgánica de la Dirección General de Educación Física y de Deportes, número 3656, de seis de enero de mil novecientos sesenta y seis, en su artículo 6, como órganos dependientes de la Dirección General de Educación Física y deportes (organismo dependiente del Ministerio de Educación Pública), con el único fin de administrar sus instalaciones recreativas y deportivas.

b.) Mediante el artículo 186 del Código Municipal, ley número 4574, de cuatro de mayo de mil novecientos setenta (...) se establece la participación de las municipalidades en la integración de los comités cantonales de deportes, y establece la obligación de coordinación con los gobiernos locales en lo "concerniente a sus inversiones y obras del cantón" y la sujeción a los programas y planes nacionales del deporte y recreación dados por la Dirección General de Educación Física y Deportes.

c.) El Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes emitió el Reglamento de los Comités de Deportes, que es el Decreto Ejecutivo número 3170-C, del nueve de agosto de mil novecientos setenta y tres, con fundamento y según los lineamientos establecidos en la citada ley número 3656.

d.) El veintiséis de abril de mil novecientos noventa y ocho la Asamblea Legislativa promulga el nuevo Código Municipal, aprobado mediante ley número 7794, el cual entró en vigencia el dieciocho de julio del año pasado (1998). Con esta legislación, cambia la conformación de los comités cantonales de deportes, los cuales dejan de ser órganos dependientes de la Dirección General de Educación Física y Deportes, para integrar la organización de las municipalidades; en cuanto el artículo 164 dispone:

"En cada cantón, existirá un comité cantonal de deportes y recreación, que estará adscrito a la municipalidad respectiva y gozará de personalidad jurídica instrumental para construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración. Asimismo habrá Comités comunales de deportes y recreación, adscritos al comité cantonal respectivo"; en virtud de lo cual, están sujetos a la regulación normativa que dicte la respectiva municipalidad (artículo 169). Es importante resaltar en este análisis que la integración de estos comités la realizan los mismos vecinos de la comunidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 165, con lo cual, ya no habrá miembros en representación de instancias públicas descentralizadas o del Poder Ejecutivo, como sucedía anteriormente; y lo referente a su presupuesto y financiación está estipulado en el artículo 170, como una asignación que le hace el gobierno municipal.

e.) Y por último, mediante la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación, número 7800, de veintiocho de abril de mil novecientos noventa y ocho, que entró en vigencia el primero de agosto de mil novecientos noventa y ocho, en los artículos 64 a 66, se volvieron a pasar estos comités a la organización del Poder Ejecutivo, pero esta vez, adscritos a ese Instituto (artículo 64), al que se le otorgó el carácter de institución semiautónoma, con personalidad jurídica propia e independencia administrativa (artículo 1º)."

    Tenemos entonces, que los Comités Cantonales de Deportes y Recreación en un inicio no estuvieron adscritos a las     municipalidades; no fue sino a partir de la derogatoria del artículo 6 de la Ley Orgánica de la Dirección General de Educación Física y Deportes, que tuvieron un mayor acercamiento a la estructura organizativa de las corporaciones territoriales; y fue con la promulgación del Código Municipal vigente (Ley Nº 7794) que expresamente se dispuso su adscripción a los entes locales. Sin embargo, con la Ley de creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (Nº 7800), tales comités fueron sustraídos de la organización municipal y pasaron a estar adscritos al citado Instituto (Sobre este recuento histórico puede consultarse el dictamen C-108-98 de 10 de junio de 1998); situación que la Sala Constitucional, en la sentencia transcrita, estimó contraria a la autonomía municipal consagrada en nuestra Constitución Política, "por implicar una desmembración de la organización interna de las municipalidades"; con lo cual se reafirma su pertenencia a la estructura organizativa municipal, como un órgano más de su composición.

IV.- Naturaleza jurídica de los Comités Cantonales de Deportes y Recreación: órgano municipal con personalidad restringida.

    Recientemente, esta Procuraduría General tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la naturaleza jurídica de los Comités Cantonales de Deportes y Recreación, a los cuales definió como unos órganos colegiados de naturaleza pública, con personalidad restringida, pertenecientes a la estructura organizativa municipal (Véase el dictamen C-174-2001 de 19 de junio del 2001).

    Al respecto, se indicó:

"Dos elementos fundamentales en orden al comité cantonal son su personalidad jurídica instrumental y el hecho de que sea "adscrito" a la municipalidad.

Como se ha indicado, la personalidad jurídica instrumental es por naturaleza limitada a la gestión de ciertos fondos. En relación con esos fondos, la persona instrumental realiza determinados actos de gestión, lo que permite contratar. No obstante, puesto que se trata de una personalidad instrumental, bien puede el legislador precisar, delimitando estrechamente, el ámbito de acción de la organización. Este es el caso del comité cantonal en cuanto se dispone que la personalidad instrumental lo que autoriza es a construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgarlas en administración (...)

El comité no es una organización independiente. Por el contrario, constituye un órgano de la municipalidad. Su naturaleza de órgano se muestra en el hecho de que sólo le ha sido atribuida una personalidad limitada, por una parte, y en el concepto de adscripción. Ciertamente desde el dictamen Nº 055-87 de 10 de marzo de 1987 ha sido clara la posición de la Procuraduría en cuanto que el término "adscripción" no tiene un significado propio en el Derecho Administrativo. Lo que no ha impedido que sea utilizado para designar una determinada relación con una organización mayor, tanto si se refiere a los entes como a los órganos. Precisamente por eso, la adscripción debe ser establecida por el legislador, por lo que no puede derivar de una interpretación de los fines coincidentes del ente con respecto a otro ente. En el presente caso, resulta evidente que el término adscrito significa pertenencia: el comité es un órgano colegiado que se integra dentro de la estructura Municipal."

    Lo anterior nos recuerda que la Administración –en este caso la Municipal- nunca aparece actuando como unidad total ante el público, pues como bien lo advierte el connotado Jurista nacional ORTÍZ ORTÍZ: "Siempre se da fraccionada en centros de acción encargados de una función o de un servicio especial, claramente definidos respecto de otras".

    Y de conformidad con todo lo expuesto, como es obvio, los Comités Cantonales de Deportes y Recreación integran, como un órgano más, la Administración Municipal, con cometidos, fines y funciones específicas. Por consiguiente, es innegable que su personal forma parte del "Sector Público"; en razón de lo cual, les resulta aplicable el inciso d) del numeral 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionado mediante reforma por la citada Ley Nº 6835.

Conclusión:

    Por ser los Comités Cantonales de Deportes y Recreación, órganos colegiados de naturaleza pública, con personalidad restringida, pertenecientes a la estructura organizativa municipal, y por ende, integrantes indiscutibles del denominado Sector Público, las Corporaciones municipales están obligadas a reconocer, para efectos de los aumentos anuales, la antigüedad del personal a su servicio, acumulada dentro y fuera de la institución, siempre que los servicios se hayan prestado dentro de aquél Sector.

    Se excluyen de lo anterior, los miembros de su Junta Directiva y el fiscal, quienes de conformidad con lo dispuesto en los artículos 168 del Código Municipal, 18 y 28 del Reglamento Autónomo de organización y funcionamiento del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Goicoechea y los Comités Comunales de Deportes –aprobado por el Consejo Municipal en sesión ordinaria Nº 51-2000 de 18 de noviembre del 2000, Artículo 17, y ratificado por ese mismo órgano en sesión ordinaria Nº 25-01 de 18 de junio del 2001, Artículo 17 (Gacetas Nºs 16 de 23 de enero del 2001 y 143 de 26 de julio del mismo año)-, no devengan remuneración alguna, pues sus cargos son "ad-honorem".

    No obviamos indicar, que el correspondiente pago deberá hacerse en forma retroactiva, esto es, debe regir a partir de la fecha en que el servidor que ha acumulado años de servicio en el Sector Público, ingresó a laborar a esa Municipalidad.

    Sin otro en particular, se despide de usted muy atentamente,

Lic. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR