C-260-2001

San José, 27 de setiembre del 2001

Licenciado

Guillermo Lee Ching

Director General

Dirección General de Servicio Civil

S.O.

Estimado Licenciado:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio DG-526-2001, de fecha 06 de setiembre del 2001, por el que se consulta a este Órgano Superior Consultivo acerca de la interpretación del artículo 120 del Código Municipal; más concretamente, se nos formulan las siguientes interrogantes:

"¿ Es facultad de las Municipalidades solicitar directamente a la Dirección General de Servicio Civil la colaboración en la materia que habla el artículo 120 del Código Municipal? o, ¿ es la Unión Nacional de Gobiernos Locales, el vínculo exclusivo en el cual necesariamente las municipalidades deben acudir para recibir la colaboración de la Dirección General de Servicio Civil?"

    Sobre el particular, nos permitimos manifestarle lo siguiente:

I.- Interpretación de las leyes.

    Interpretar la ley es establecer o descubrir el verdadero sentido de lo que manda la norma, a través de los datos y signos externos mediante los cuales ésta se manifiesta. Como bien lo indica Sainz de Bujanda: "La meta de la interpretación, pues, es la averiguación del sentido o espíritu del precepto; pero tal sentido ha de hallarse a través del cuerpo (las palabras, por ejemplo, del texto de la disposición escrita) de éste, que, por tanto, constituye el objeto de la interpretación. Los medios de que el intérprete se vale son cualesquiera datos que sirvan para precisar el sentido de la norma o que ayuden u orienten en la búsqueda del mismo" (SAINZ DE BUJANDA, (Fernando). "Lecciones de Derecho Financiero". Décima Edición, Universidad Complutense-Facultad de Derecho, Sección de Publicaciones, Madrid, 1993, p. 63).

    En nuestro Derecho positivo, el artículo 10 del Código Civil señala que "Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas" (Es importante advertir, que el artículo 14 del Código Civil dispone que: "las disposiciones de este Código se aplicarán como supletorias de las materias regidas por otras leyes".).

    Siguiendo la orientación interpretativa e integradora a que alude la norma transcrita supra, debemos afirmar que el texto de una norma jurídica es un modelo de síntesis y de intención integradora, pues recoge todos los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales del tema en cuestión, es decir, la realidad del Derecho viviente y en constante aplicación; lo cual delimita, de algún modo, al operador jurídico de hacer interpretación de aquel en una dirección determinada, máxime cuando del tenor mismo del texto normativo no deriva dificultad alguna de discernir su verdadero sentido, pues adolece de obscuridad o defectos en su redacción.

    Por su parte, el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública establece que "1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma en que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. 2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."

    En atención de los preceptos normativos antes aludidos, es claro que además de exigirse una cierta sujeción a lo que en la ley  se pretendió decir, entratándose de normas administrativas, es preciso interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional y acorde al ordenamiento jurídico, es decir, en la que mejor se corresponda a la satisfacción del interés público, todo en resguardo del equilibrio entre la eficiencia de la Administración y el respeto de la libertad, dignidad y demás derechos fundamentales de los administrados (Art. 8 de la L.G.A.P).

    Una vez hechas las anteriores precisiones doctrinales y normativas, a efecto de dar respuesta a la interrogante planteada en esta consulta, procederemos a enunciar las siguientes consideraciones.

II.- Normativa aplicable.

    Muchas veces la dificultad para discernir lo que debe resolverse en un caso concreto, no proviene de la falta de disposición legislativa aplicable, sino de la obscuridad de que puede adolecer la que corresponde aplicar en la especie.

    Por esa razón, en lo que interesa al punto consultado, debemos atenernos a lo dispuesto por la Ley Nº 7794 de 30 de abril de 1998 –Código Municipal-, al respecto.

    En lo atinente, dicha normativa establece lo siguiente:

"Artículo 120. - Las municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual Descriptivo de Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para el régimen municipal. Contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización. El diseño y la actualización del Manual descriptivo de puestos general estará bajo la responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.

Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las municipalidades podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.

Las municipalidades no podrán crear plazas sin que estén incluidas, en dichos manuales, los perfiles ocupacionales correspondientes."

(...)

Artículo 126. - Las municipalidades mantendrán actualizado el respectivo Manual para el reclutamiento y selección, basado en el Manual general que fijará las pautas para garantizar los procedimientos, la uniformidad y los criterios de equidad que exige este Manual. El diseño y actualización del Manual General para el reclutamiento y selección será responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, mediante la instancia técnica que disponga para este efecto.

(...)

Transitorio I.- Dentro de un plazo de seis meses contados a partir de la vigencia de la presente ley la Unión Nacional de Gobiernos Locales, en coordinación con la Dirección General de Servicio Civil, procederá a elaborar un Manual general de clases para que, sin perjuicio de los intereses y derechos adquiridos por los servidores de las municipalidades, se promulgue una escala de salarios única para el personal de las municipalidades." (Lo destacado es nuestro).

III.- La Unión Nacional de Gobiernos Locales.

    Entre las diversas formas asociativas que surgen de las iniciativas de cooperación intermunicipal, tenemos a la Unión Nacional de Gobiernos Locales, que es una organización intermunicipal de segundo grado, que integra y representa, en principio, a las 81 Municipalidades de los distintos cantones del país, aunque actualmente están afiliadas únicamente 79.

    Esta organización intermunicipal se constituyó en el año 1977, en el marco de la celebración del IV Congreso Nacional de Municipalidades, con base en la Ley Nº 5119 de 20 de noviembre de 1972 y la Ley de Asociaciones Nº 218 de 8 de agosto de 1939 y sus reformas; y entre sus principales objetivos, según sus Estatutos, están:

• Representar los intereses del Régimen Municipal y promover la efectiva realización de la autonomía política, financiera, jurídica y administrativa de los Gobiernos Locales, promoviendo los principios democráticos y participativos en cada una de ellas.
• Promover y apoyar la descentralización política funcional y administrativa del Estado costarricense en favor del fortalecimiento de los Gobiernos Locales.
• Promover el establecimiento de un Sistema Nacional de Capacitación Municipal para las Municipalidades, Ligas de Municipalidad, Consejos Municipales de Distrito y funcionarios administrativos en conjunto con las Instituciones Públicas, Organismos Internacionales, Regionales, Gubernamentales y ONGs.
• Representar al Régimen Municipal ante el Poder Ejecutivo, sus Ministerios e Instituciones Autónomas, el Poder Legislativo y sus comisiones especiales, que mediante legislación ordinaria o decreto ejecutivo se establezca la participación municipal.
• Mantener y desarrollar un intercambio permanente de ideas y experiencias en el campo municipal con organismos internacionales, autoridades institucionales, funcionarios y expertos, por medio de reuniones, seminarios, y congresos nacionales y regionales.
• Canalizar esfuerzos e inquietudes de las municipalidades ante los Poderes Legislativo y Ejecutivo, procurando un efectivo cumplimiento y atención a las demandas de los Gobiernos Locales.
• Gestionar, elaborar y canalizar ante organismos internacionales y países amigos mecanismos de cooperación externa para las municipalidades.
• Promover una activa y consciente participación de los Regidores y Ejecutivos en las actividades de la UNION NACIONAL DE GOBIERNOS LOCALES en aquellos eventos del Régimen Municipal.
• Impulsar y apoyar la creación de la Carrera Administrativa Municipal.
• Promover y gestionar la participación y acción del gobierno central y de las Instituciones Nacionales e Internacionales de asistencia técnica y financiera con el fin de impulsar el mejoramiento de los Gobiernos Locales.

    Si bien es cierto, que en el contexto institucional, el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) ha sido la entidad que tradicionalmente ha manejado la agenda municipal, hoy por hoy, la Unión Nacional de Gobiernos Locales se ha convertido en el eje integrador de los esfuerzos del movimiento municipal, en el plano nacional. Tanto es así, que en el actual Código Municipal, en sus artículos 120, 126 y 143, se le otorga a dicha Unión un papel activo en el proceso integrador del régimen de empleo municipal. Este fenómeno se debió especialmente, a que en el momento en que se tramitaba y discutía el expediente legislativo Nº 12.426 (Proyecto de Ley: Código Municipal), el cierre del IFAM era algo inminente; lo cual, como sabemos, no se ha dado a la fecha.

VI.- Sobre el fondo de lo consultado.

    Debe considerarse, en primer lugar, que en el Título V de la Ley Nº 7794 de 30 de abril de 1998 –Código Municipal-, se instaura la denominada "Carrera administrativa municipal", entendida como "un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal" (Art. 115 Ibídem); sistema que, según el propio legislador, "propiciará la correspondencia entre la responsabilidad y las remuneraciones, de acuerdo con mecanismos para establecer escalafones y definir niveles de autoridad" (Ibid).

    Ahora bien, para crear ese sistema, según establece el artículo 116 del citado cuerpo normativo, "cada municipalidad deberá regirse conforme a los parámetros generales establecidos para la Carrera Administrativa y definidos en este capítulo" . Y entre esos parámetros generales encontramos que el artículo 120 del Código Municipal establece la creación de un "Manual descriptivo Integral para el régimen municipal", también denominado "Manual General", que "contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización" (Artículo 120, párrafo primero, op. cit.); cuyo diseño y actualización se le asigna a la Unión Nacional de Gobiernos Locales (relación armónica de los artículos 120 y Transitorio I del Código Municipal). Igual función se le atribuye a dicha Unión de Gobiernos locales en lo atinente al diseño y actualización del Manual General para el reclutamiento y selección de personal (Artículo 126 Ibídem).

    Estos manuales que bien podríamos calificar de generales, tanto el descriptivo de puestos, como el de selección y reclutamiento, serán el marco jurídico base dentro del cual las diversas corporaciones municipales, a través de sus propios Concejos, deberán adecuar y actualizar sus propios reglamentos independientes de autoorganización, a través de la competencia reglamentaria que les confiere el numeral 13, inciso d) del Código Municipal.

    Hasta aquí, el sentido de las normas aludidas es fácilmente comprensible; esto es, que el legislador tuvo en mente operar un reparto competencial a favor de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, para crear y actualizar Manuales Generales que permitieran, además de racionalizar y modernizar las estructuras de los municipios, lograr la uniformidad en el régimen de empleo municipal.

    Lo anterior, no debe entenderse como un ilegítimo desapoderamiento de competencias locales, en detrimento de la autonomía garantizada constitucionalmente a las municipalidades, pues en razón de la amplitud y naturaleza de la tarea encomendada, la Unión Nacional de Gobiernos Locales se constituye en el foro de discusión más adecuado para ejercer dicha competencia, pues en él podrán converger los intereses y las voluntades coincidentes de todas las corporaciones municipales afiliadas a dicha organización, en lo atinente a la uniformidad y consolidación del régimen de empleo municipal.

    Ahora bien, por su peculiar redacción, el párrafo segundo del numeral 120 del Código Municipal, referido al "Manual descriptivo Integral para el régimen municipal", se presta para alguna confusión, a causa de ser en algún grado defectuosa; De ahí las interrogantes que se nos formulan en esta consulta.

    Veamos una vez más el referido texto, en lo que interesa:

"Artículo 120. - (...) Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las municipalidades podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil. (...)"

    Como es obvio, la redacción da lugar a incertidumbre, pues ese párrafo tiene un claro sentido anfibológico, de suerte que puede entenderse de dos o más modos diferentes, los cuales se evidencian en los cuestionamientos formulados en su misiva.

    Sin embargo, como bien lo aconseja la doctrina, en estos casos "debe adoptarse el sentido que mejor armonice con el resto de la ley" ((BRENES CÓRDOBA, (Alberto). "Tratado de las personas". Editorial Costa Rica, San José, 1974, p. 43); Recomendación de la que se deriva el denominado "principio de unidad del ordenamiento", que para efectos del presente caso, nos remite necesariamente a otro corolario: el "principio de interpretación del bloque de legalidad conforme a la Constitución", que ha sido receptado por la jurisprudencia constitucional; el cual interesa para dilucidar correctamente el punto consultado, toda vez que la materia incide, de manera directa, en la autonomía administrativa reconocida por la Constitución Política a favor de las corporaciones locales.

    Sirva la siguiente trascripción doctrinal para ilustrar el principio hermenéutico anteriormente mencionado:

"La supremacía de la Constitución sobre todas las normas y su carácter central en la construcción y en la validez del ordenamiento en su conjunto, obligan a interpretar éste en cualquier momento de su aplicación –por operadores públicos o por operadores privados, por Tribunales o por órganos legislativos o administrativos- en el sentido que resulta de los principios y reglas constitucionales, tanto los generales como los específicos referentes a la materia de que se trate" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. "La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional", Madrid, Civitas, 1988, p. 95).

    En virtud de las anteriores consideraciones, es preciso señalar que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha indicado que la competencia organizativa de las dependencias municipales es expresión de la autonomía administrativa de que gozan éstos entes locales (Véase el Considerando XXXIX de la sentencia Nº 5445-99 de las 14:30 hrs. del 14 de julio de 1999). Al respecto, señaló:

"En este sentido, al ser el Alcalde Municipal –antes Ejecutivo Municipal- el administrador general de las dependencias locales, es a quien corresponde la asignación de funciones de sus empleados, conforme lo disponía el artículo 142 del Código Municipal anterior:

"El Ejecutivo elaborará y mantendrá al día un Manual Descriptivo de Empleos que contendrá una descripción clara de las labores, deberes y requisitos mínimos de cada puesto, y el salario respectivo. El Manual y la Escala de Sueldos deberá ser aprobada por el Concejo.

Para elaborar y actualizar el Manual y la Escala de Sueldos, el Ejecutivo podrá solicitar la colaboración de la Dirección General de Servicio Civil, la cual estará obligada a prestarla"; competencia que se mantiene en el Código Municipal vigente, en los artículos 120 y 121 (...)

El legislador al promulgar la nueva normativa municipal, comprendió que la designación de funciones de los empleados municipales es una expresión de la autonomía administrativa de las corporaciones locales, y por ello dispuso que la asignación de atribuciones se haga en el Manual Descriptivo de Puestos, según lo anotado anteriormente (...)"

    Por lo expuesto, y en virtud del principio de unidad del ordenamiento, así como por la prohibición implícita para el intérprete de recurrir a criterios hermenéuticos que conduzcan a resultados contradictorios con las normas y principios constitucionales, frente a varias interpretaciones posibles de un precepto, ha de preferirse aquélla que salve de un eventual roce con la Constitución.

    Es así, como la anterior exigencia interpretativa obliga a entender que el artículo 120 del Código Municipal faculta, por un lado, a la Unión Nacional de Gobiernos Locales para elaborar y mantener actualizado el "Manual descriptivo Integral para el régimen municipal", también denominado "Manual General"; para lo cual, podrá solicitar la colaboración de la Dirección General de Servicio Civil. Mientras que a las Municipalidades se les reconoce esa misma atribución, pero con respecto a sus propios Manuales descriptivos de puestos, dictados en virtud de la autonomía normativa (potestad reglamentaria) que les confiere la ley y la propia Constitución Política.

    La anterior interpretación, a nuestro entender, asegura a las Municipalidades su derecho a intervenir en aquellos asuntos que le atañen y afectan directamente en sus intereses, como lo es el ejercicio de sus competencias organizativas institucionales, y especialmente, de su potestad reglamentaria en materia del personal bajo su cargo, aspectos que, junto con otros, configuran su autonomía.

CONCLUSIÓN:

    Refiriéndonos en concreto a las interrogantes planteadas en su consulta, debemos precisar lo siguiente:

• De conformidad con nuestra interpretación del artículo 120 de Ley Nº 7794 de 30 de abril de 1998    –Código Municipal-, para la elaboración y actualización de sus propios Manuales descriptivos de puestos, dictados en virtud de la autonomía normativa (potestad reglamentaria) que les confiere la ley y la propia Constitución Política, las corporaciones municipales están facultadas para solicitar directamente la colaboración técnica de la Dirección General de Servicio Civil.

• La Unión Nacional de Gobiernos Locales será la única instancia mediante la cual los entes locales podrán gestionar la elaboración y actualización del "Manual descriptivo Integral para el régimen municipal", también denominado "Manual General"; para lo cual, podrán solicitar, a través de aquella organización intermunicipal, la colaboración de la Dirección General de Servicio Civil.

    Dejamos de esta manera evacuada su consulta.

    Con toda consideración, se despide de usted muy atentamente,

Lic. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

LGBH/p