O.J.-148-2001

San José, 16 de octubre del 2001

 

 

 

 

Licenciado

Dagoberto González López

Decano

Colegio Universitario de Alajuela (CUNA)

S.O.

 

 

 

 

Estimado Licenciado:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, doy respuesta a su oficio D-Nº 433-01, de fecha 14 de setiembre del 2001, mediante el cual hace de nuestro conocimiento el acuerdo Nº 1445 adoptado por el Consejo Directivo del Colegio Universitario de Alajuela en el acta Nº 1956-2001, Artículo 2.4 del 16 de julio del 2001, por el que se autoriza consultar a esta Procuraduría General varios aspectos relacionados con el nombramiento del representante de la comunidad elegido por la Asociación de Desarrollo Universitario de la localidad sede del Colegio.

    Luego de hacer un breve recuento de los hechos relevantes que han sucedido en torno al diferendo planteado, se nos formulan las siguientes interrogantes:

    Sobre el particular, nos permitimos hacer las siguientes consideraciones:

    De conformidad con el contenido de su misiva, así como de la documentación adjunta, es claro que las cuestiones sobre las cuales se solicita nuestro criterio, se contraen a una situación particular e individualizada. Ello, indudablemente, hace que los puntos consultados se refieran a un caso concreto, lo cual, en principio, nos imposibilitaría conocer y resolver el fondo del problema, en los términos de la actividad consultiva, y por ende, vinculante de este Despacho, a través de un dictamen.

    No obstante lo expuesto, este Despacho estima conveniente proceder a analizar las interrogantes vertidas en su consulta, con la intención de colaborar en la solución de los puntos que se discuten, haciendo abstracción del caso concreto; por ello el presente estudio deviene en una mera opinión jurídica, sin efectos vinculantes.

    Advertimos desde ya, que si bien su consulta hace referencia al inciso f), del artículo 9º del Decreto Ejecutivo Nº 12711-E de 10 de junio de 1981, una vez revisado el texto vigente de esa normativa reglamentaria, entenderemos que se está haciendo alusión al inciso e) del citado ordinal 9º, ya que éste es el que prevé la integración del Consejo Directivo de los Colegios Universitarios con un representante de la comunidad elegido por la Asociación de Desarrollo Universitario de la localidad sede del Colegio.

    La Ley de Asociaciones –Nº 218 de 8 de agosto de 1939 y sus reformas- nos brinda en parte, el marco de referencia legal que servirá para dar respuesta a la primer interrogante formulada en esta consulta.

    En lo que interesa, dicho cuerpo normativo dispone:

    De lo trascrito fácilmente se infiere, que en nuestro ordenamiento jurídico toda asociación –en un amplio sentido- debe constituirse mediante un ordenamiento básico o "Estatutos", que regularán sus actividades; sin embargo, para que ejerza lícitamente sus funciones, con pleno reconocimiento de su capacidad jurídica como sujeto de derecho, se exige su inscripción en el Registro de Asociaciones que llevará al efecto el Ministerio de Justicia y Gracia, el cual forma parte del Registro Nacional. (Véase al respecto, nuestra OJ-116-2001 de 27 de agosto del 2001).

    Entonces, con la inscripción registral de los Estatutos constitutivos de la asociación, se le reconoce a esta entidad moral, la personalidad jurídica como sujeto titular de derechos y obligaciones. Igualmente, con aquella inscripción se reconoce la personería jurídica de sus representantes; la cual deberá renovarse dentro del plazo estatutariamente establecido, sin obviar que dicha renovación deberá inscribirse en el citado Registro de Asociaciones, para estar así vigente (Artículo 5º op. cit).

    Cabe indicar también, que según hemos advertido en diversas oportunidades, las Asociaciones sólo se extinguen, en lo que nos interesa, cuando cumplido alguno de los supuestos de hecho previstos en el artículo 13 incisos a), b) y d), se siga el trámite ante la autoridad judicial competente y que ésta declare la disolución de la misma, ordenándose la inscripción de ese mandato en el Registro de Asociaciones (Ver dictámenes C-181-91 de 13 de noviembre de 1991 y C-198-98 de 25 de setiembre de 1998). Y si no se ha efectuado ese procedimiento legalmente previsto, aún y cuando ocurriesen los supuestos previstos en los incisos antes apuntados, no se puede considerar legalmente extinguida una asociación, pues la misma sigue existiendo y mantiene su capacidad jurídica.

    Habiéndose definido así, el fenómeno de la personificación jurídica de las Asociaciones en general, según el reconocimiento de los atributos de la personalidad que la Ley de Asociaciones les da a partir de su inscripción registral, para responder la primer interrogante formulada, debemos atenernos, en segundo término, a lo dispuesto por la Ley que Regula las Instituciones de Enseñanza Superior Parauniversitaria -Nº 6541 de 19 de noviembre de 1980– y su Reglamento –Decreto Ejecutivo Nº 12711-E de 10 de junio de 1981-.

    En lo que interesa a los puntos planteados en esta consulta, dicha normativa dispone lo siguiente:

B.- Decreto Ejecutivo Nº 12711-E de 10 de junio de 1981:

1. Un delegado del Consejo Superior de Educación;
2. Un representante del personal administrativo;
3. Un representante del personal docente y docente-administrativo;

Ch) Un representante estudiantil;



4. Un profesional universitario de la comunidad, nombrado por el Poder Ejecutivo;
5. Un representante de la comunidad elegido por la Asociación de Desarrollo Universitario de la localidad sede del Colegio, o a falta de ella, por el Poder Ejecutivo; y
6. Un representante de la comunidad elegido por el Comité Municipal del cantón, según ternas que envíen las asociaciones legalmente inscritas en el Registro respectivo del Ministerio de Gobernación, perteneciente al cantón sede del colegio universitario (...)" (Lo destacado es nuestro).

    De conformidad con la normativa aplicable, no cabe cuestionamiento alguno de que la designación de uno de los dos representantes de la comunidad, ante el Consejo Directivo del C.U.N.A., le corresponde realizarla a la Asociación de Desarrollo Universitario de la localidad sede del Colegio; y que el Poder Ejecutivo sólo puede nombrar ese representante cuando no exista Asociación, o sea, que su competencia para realizar tal nombramiento es subsidiaria, sólo a falta de aquélla (Véase al respecto, los dictámenes C-103-91 de 18 de junio de 1991 y el C-181-91 op. cit., éste último dirigido al C.U.N.A; criterio ratificado en el dictamen C-198-98 op. cit.).

    Ahora bien, partiendo del supuesto de que la Asociación de Desarrollo Universitario de Alajuela tiene personería jurídica vigente a la fecha, debidamente inscrita en el Registro de Asociaciones del Registro Nacional, sin que se haya decretado su disolución judicial en la forma prevista por la Ley de Asociaciones, como es obvio, la misma existe jurídicamente y mantiene en pleno su capacidad jurídica como sujeto de derechos y obligaciones. Y por consiguiente, si no hubiere algún otro impedimento legal, en ejercicio de las potestades conferidas, ésta podrá elegir el representante de la comunidad a que se hace en el artículo 9, inciso e) del Decreto Ejecutivo Nº 12711-E de 10 de junio de 1981.

    De esta manera, damos respuesta a la primera pregunta formulada en su consulta. Resta por ahora referirnos a la posibilidad de nombrar como representante de la comunidad a alguien que no sea miembro de la Asociación, y el procedimiento aplicable al efecto.

    Como bien lo señala la doctrina administrativa nacional más calificada: " La investidura de los miembros del colegio tiene lugar en varias formas, de las cuales son tres las más frecuentes, a saber: el nombramiento, la cooptación y la elección". (ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo. "Tesis de Derecho Administrativo", Primera Edición, San José, C.R.: Editorial Stradtmann, 2000, p. 89).

    Por la naturaleza privada de la entidad de base asociativa que tiene la competencia para elegir a aquél representante de la comunidad, y por la naturaleza jurídica del Consejo Directivo del C.U.N.A., como colegio representativo, formado por representantes de varios sectores interesados en la educación superior parauniversitaria de la provincia de Alajuela, es importante referirse al mecanismo de la elección, como "el acto administrativo que otorga a un individuo la calidad de servidor público, en cuanto representante de un grupo o colegio, especializado y limitado a dicho tipo de actos" (ORTÍZ ORTÍZ, Ibídem. p. 90).

    Cabe advertir que la representación que tiene el electo no es la del mandatario del derecho común, sino la de "representación de intereses"; es decir, representación en defensa de un grupo definido que tiende a la defensa y consecución de ciertos intereses; que en este caso tienen que ver con asuntos de la comunidad sede del Colegio Universitario de Alajuela.

    Debemos tener presente además que, como manifestación propia del principio democrático (Sentencia Nº 1267-96 de las 12:06 horas del 15 de marzo de 1996, Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia), nuestra Constitución Política reconoce y garantiza el derecho de todo ciudadano a organizarse y a participar en la toma de decisiones que le atañen, así como también el derecho a constituir órganos de representación, a participar en la elección de las personas que ocupará esos cargos, como parte del derecho a elegir y a ser elegido.

    Amén de lo anterior, a sabiendas de que la Junta Directiva del C.U.N.A. es un típico caso de colegio representativo, cuya función es reunir y conciliar intereses eventualmente en pugna respecto de un mismo asunto –la educación superior parauniversitaria en la provincia de Alajuela-, es preciso indicar que con el representante de la comunidad, expresamente se reconoce la participación de los habitantes de Alajuela en los asuntos que les atañen, respecto al direccionamiento y conducción estratégica de la educación superior parauniversitaria en aquella circunscripción territorial; lo cual asegura, en algún grado, que la gestión del Colegio Universitario responderá directamente a las demandas, necesidades y prioridades de los habitantes de esa provincia.

    Ahora bien, en relación con la persona que se elija como representante de la comunidad, según lo ha advertido anteriormente esta Procuraduría General, ésta no necesariamente debe ser miembro de la citada asociación; puede ser un tercero no asociado. Esto es así, porque se ha estimado que "La única condición o requisito que establece el Reglamento para la educación Parauniversitaria es que sea representante de la comunidad sede del Colegio" (Dictamen C-198-98 op. cit.); lo cual alude expresamente un ámbito territorial específico, cuyo alcance es provincial; pues como es obvio, el C.U.N.A. es el Colegio Universitario de Alajuela y su sede está en aquella provincia.

    Con base en lo anterior, este órgano asesor ratifica el criterio de que la persona electa como representante de la comunidad,  por parte de la Asociación de Desarrollo Universitario de Alajuela, puede ser un tercero no asociado a dicha agrupación; y agrega, que el único requisito exigible es que sea residente de la provincia sede del Colegio.

    En otro orden de ideas, en cuanto al procedimiento a seguir para dicha elección, es claro que al tener atribuida esa competencia la citada Asociación de Desarrollo Universitario de Alajuela, será conforme a lo establecido en sus "Estatutos" que se realizará tal designación (artículo 5 de la Ley de Asociaciones).

Respondemos así las preguntas formuladas en la segunda interrogante de su consulta.

Debemos advertir, en primer lugar, que aún y cuando nos consultan sobre de la incidencia que tendría una eventual reforma reglamentaria -que modificaría el inciso e) del Decreto Ejecutivo Nº 12711-E supracitado-, en la designación del representante electo por la Asociación de Desarrollo Universitario de Alajuela, ese órgano consultante olvidó aportar copia del referido Proyecto de reforma.

Sin embargo, tal omisión no será obstáculo para que podamos referirnos a dicho punto, ya que por iniciativa de este Despacho, tuvimos acceso al texto de reforma propuesto al 18 de setiembre del año en curso, por la comisión nombrada al efecto por el Consejo Superior de Educación.

En este sentido, debemos remitirnos, primeramente, al texto vigente del citado numeral 9, inciso e) del Decreto Ejecutivo Nº 12711-E:

La reforma propuesta es la siguiente:

Con respecto a la reforma propuesta, es importante señalar lo siguiente:

Las regulaciones a la libertad de asociación (Artículo 25 constitucional), como las de toda otra libertad fundamental, están sujetas inexorablemente al principio de reserva de ley, según se desprende del artículo 28 de la Constitución.

Dentro de este contexto jurídico delimitador del actuar administrativo, debe tenerse muy presente lo que al respecto ha reafirmado la propia Sala Constitucional, y esto es, que "el régimen de los derechos y libertades fundamentales es materia de reserva de la ley. Este principio tiene rango constitucional (artículo 39 de la Constitución); rango legal, en este sentido se encuentra consagrado expresamente en la Ley General de Administración Pública –"el régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley" (artículo 19); "los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas similares" (artículo 124)–, y también tiene reconocimiento jurisprudencial, tanto constitucional como administrativa, que han declarado aplicables a la materia disciplinaria, las garantías de la legalidad penal. "Lo anterior da lugar a cuatro corolarios de la mayor importancia para la correcta consideración de la presente acción de inconstitucionalidad, a saber:

Amén de lo anterior, el régimen de los derechos y libertades fundamentales -incluido por supuesto el derecho o libertad de asociación- sólo puede ser regulado por ley en sentido formal y material o por otra norma de rango superior a ésta, no por reglamentos u otros actos normativos de rango inferior.

El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho (Sobre enumeración y clasificación de fuentes, en materiales, formales, y en escritas y no escritas, véase entre otros a: ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Stradtmann, S.A., San José, 1998, p. 163 ).

La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública. Es decir, se trata de saber cuándo una fuente es superior a otra y, en caso de conflicto, desaplicar la de inferior rango.

Lo anterior supone, una relación de subordinación, según la cual "Las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la superior. Es el caso de la Constitución frente a la ley y al resto de las normas del orden, y es también el caso de la ley frente al reglamento (...) en caso de contradicción prevalece siempre y necesariamente la ley. Esto expresa y aplica el principio llamado de "jerarquía" (ORTÍZ ORTÍZ, Ibídem. p. 166).

De conformidad con esa jerarquización, en lo que interesa a esta consulta, los decretos ejecutivos, que son actos administrativos de alcance general, deben adecuarse a las normas de mayor rango que les preceden en el escalafón normativo.

Al respecto, la Sala Constitucional se ha pronunciado reiterada y coincidentemente, de la siguiente forma:

En definitiva, el ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad.

Uno de los principios fundamentales de todo ordenamiento constitucional, es la seguridad jurídica, configurado por la suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad; suma de principios equilibrada de tal suerte que permita promover, en el orden jurídico, la justicia y la igualdad en libertad (Véase al respecto la sentencia 27 del Tribunal Constitucional Español, de 20 de julio de 1981).

En lo que interesa a lo consultado, el artículo 34 de nuestra Constitución Política consagra el principio de irretroactividad, al disponer que "A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas".

Cabe advertir que este principio tiene grado de vinculación y aplicación no sólo con la ley, sino también con todo acto normativo, como los reglamentos y actos administrativos en general (Sentencia Nº 473-94 de las trece horas tres minutos del veintiuno de enero de mil novecientos noventa y cuatro, Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

En lo que interesa, el principio de irretroactividad prohibe, por ejemplo, la incidencia de la nueva normativa en los efectos jurídicos ya producidos en situaciones anteriores, cuando el acto perjudica a los administrados; lo que a su vez nos lleva al principio de intangibilidad de los efectos individuales de los actos administrativos, que implica la prohibición de los órganos y entes administrativos de afectar situaciones jurídicas subjetivas, es decir, derechos adquiridos.

Por consiguiente, resultaría eventualmente inconstitucional la aplicación de la reforma reglamentaria propuesta, una vez que la misma sea aprobada por el Consejo Superior de Educación, a situaciones surgidas con anterioridad a su promulgación; esto por contraposición al principio de irretroactividad contenido en el artículo 34 de la Constitución, pues como dijimos, la nueva normativa regirá las situaciones producidas en el futuro y no podrá modificar situaciones consolidadas con anterioridad a su vigencia.

Con base en lo expuesto, debemos advertir que si se deseara aprobar la reforma reglamentaria propuesta, ésta deberá considerar los preceptos legales contenidos en la Ley de Asociaciones; principalmente lo atinente al reconocimiento y extinción de la personalidad jurídica de este tipo de organizaciones; por lo que no podrán incrementarse las restricciones allí establecidas, ni crearse otras no previstas, toda vez que debe respetar su contenido esencial del derecho de asociación (Artículo 25 constitucional).

Recuérdese que el régimen de los derechos fundamentales se caracteriza por dos principios básicos: el de reserva de ley respecto de la regulación de tales derechos y el "pro libertatis" que informa su interpretación. El primero determina que sólo mediante una norma con rango de ley –en sentido formal y material- o superior a ésta, pero nunca inferior, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales, siempre y cuando la restricción sea, además de "necesaria", "útil", "razonable" u "oportuna", tendente a satisfacer una necesidad social imperiosa (Ver en ese sentido, entre otras, las resoluciones Nºs 4205-96 de las 14:33 hrs. del 20 de agosto de 1996, 6273-96 de las 15:30 hrs. del 19 de noviembre de 1996, ambas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia); Mientras que el segundo determina que toda norma jurídica debe ser interpretada en forma que favorezca a la libertad.

De todo lo expuesto fácilmente se desprende, que no podrá condicionarse el ejercicio de la competencia otorgada a la Asociación de Desarrollo Universitario de Alajuela, para elegir al representante de la comunidad ante el Consejo Directivo del C.U.N.A., a que esa organización tenga una vigencia de cinco años ininterrumpidos; recuérdese que de conformidad con el artículo 5 de la Ley de Asociaciones, con la inscripción registral de los Estatutos constitutivos de la asociación, se le reconoce a esta entidad moral, plena personalidad jurídica como sujeto titular de derechos y obligaciones; y ésta seguirá existiendo y mantendrá su capacidad jurídica hasta que se siga el trámite ante la autoridad judicial competente y que ésta declare la disolución de la misma, ordenándose la inscripción de ese mandato en el Registro de Asociaciones.

En consecuencia, de aprobarse en los términos en que está redactada la reforma reglamentaria propuesta, y si se pretendieran aplicar las restricciones indicadas a la Asociación de Desarrollo Universitario de Alajuela, como es fácil advertir, se generaría todo un conflicto jurídico que afectaría, de manera sensible, no sólo la configuración del Consejo Directivo del C.U.N.A., sino su propia gestión; pues con esa regulación se estaría obstaculizando de un modo irrazonable o injusto, la libertad de asociación, así como el derecho de esa organización de elegir al representante de la comunidad, sin obviar que también conculcaría el principio de retroactividad; lo cual, como es obvio, produciría inevitablemente los quebrantos constitucionales descritos, que lesionan toda esa compleja área de derechos y libertades.

En virtud de lo expuesto, lo aconsejable, jurídicamente, es preservar los principios de jerarquía e irretroactividad normativa, y reglamentar lo pertinente, ajustándose a lo previsto por la Ley de Asociaciones y demás consideraciones jurídicas aquí expuestas. En esa dirección nos orientamos, porque esa es la forma en que mejor se garantizaría, no solo la estabilidad de ese órgano colegiado, sino también la propia administración de su gestión.

• Si la Asociación de Desarrollo Universitario de Alajuela tiene personería jurídica vigente a la fecha, debidamente inscrita en el Registro de Asociaciones del Registro Nacional, y no se ha decretado su disolución judicial en la forma prevista por la Ley de Asociaciones, esta organización existe jurídicamente y mantiene en pleno su capacidad jurídica como sujeto de derechos y obligaciones. Y por consiguiente, si no hubiere algún otro impedimento legal, en ejercicio de las potestades conferidas, ésta podrá elegir el representante de la comunidad a que se hace en el artículo 9, inciso e) del Decreto Ejecutivo Nº 12711-E de 10 de junio de 1981.

• La persona electa como representante de la comunidad, por parte de la Asociación de Desarrollo Universitario de Alajuela, puede ser un tercero no asociado a dicha agrupación; el único requisito exigible es que sea residente de la provincia sede del Colegio.

• En cuanto al procedimiento a seguir para dicha elección, es claro que al tener atribuida esa competencia la citada Asociación de Desarrollo Universitario de Alajuela, será conforme a lo establecido en sus "Estatutos" que se realizará tal designación.

• Por último, la reforma reglamentaria propuesta deberá preservar los principios de jerarquía e irretroactividad normativa, y regular lo pertinente, ajustándose a lo previsto por la Ley de Asociaciones y demás consideraciones jurídicas aquí expuestas.

Dejamos así evacuada su consulta.

Con toda consideración, se despide de usted muy atentamente,

Lic. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

LGBH/pg