C-288-2001

16 de octubre de 2001

Licenciado

Rafael A. Vargas Brenes

Alcalde Municipal

Municipalidad de Goicoechea

S. O.

Estimado señor:

            Con la anuencia del señor Procurador General Adjunto de la República, doy respuesta a su oficio N° A.M. 160-2000 del 1° de febrero del año próximo pasado, recibido en este Despacho el día 7 del mismo mes, mediante el cual solicita nuestro criterio técnico jurídico en torno a la procedencia de exoneración del pago de la tasa de construcción a los Bancos del Estado en sus construcciones, a tenor de lo previsto en el numeral 70 de la Ley de Planificación Urbana.

            Ahora bien, previo a conocer del fondo del asunto, las disculpas del caso por la dilación en la emisión del criterio solicitado y no verter la respectiva respuesta en el tiempo que merece una consulta de esta índole, justificado por el volumen de trabajo propio de este Órgano Superior Consultivo.

I-         NORMATIVA APLICABLE.

            Para el análisis de rigor, debemos tener presentes las siguientes normas:

            El artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, Nº 4240 de 15 de noviembre de 1968, que dispone:

"Artículo 70. - Se autoriza a las municipalidades para establecer impuestos, para los fines de la presente ley, hasta el 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones que se realicen en el futuro, y para recibir contribuciones especiales para determinadas obras o mejoras urbanas. Las corporaciones municipales deberán aportar parte de los ingresos que, de acuerdo con este artículo se generen, para sufragar los gastos originados por la centralización que de los permisos de construcción se realice. No pagarán dicha tasa las construcciones del Gobierno Central e instituciones autónomas, siempre que se trate de obras de interés social, ni las de instituciones de asistencia médico–social o educativas." (El destacado en negrita no es del original).

            El artículo 189 inciso primero de la Constitución Política de Costa Rica, que reza:

"Artículo 189- Son instituciones autónomas:

1) Los bancos del Estado;

(…)".

            De la Ley de Construcciones, N° 833 de 2 de noviembre de 1949, el numeral 75 que establece:

Artículo 75. - Edificios Públicos. Los edificios públicos, o sean, los edificios construidos, por el Gobierno de la República, no necesitan licencia Municipal. Tampoco la necesitan edificios construidos por otras dependencias del Estado, siempre que sea autorizados y vigilados por la Dirección General de Obras Públicas.

            De la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional N° 1644 de 26 de setiembre de 1953, los artículos 1° y 2° que estipulan:

"Artículo 1º. - El Sistema Bancario Nacional estará integrado por:

1) El Banco Central de Costa Rica;

2) El Banco Nacional de Costa Rica;

3) El Banco de Costa Rica;

4) Derogado.-

( Derogado por el artículo 1º de la Ley de Disolución del Banco

Anglo Costarricense Nº 7471 de 20 de diciembre de 1994)

5) El Banco Crédito Agrícola de Cartago;

6) Cualquier otro banco del Estado que en el futuro llegare a

crearse; y

7) Los bancos comerciales privados, establecidos y administrados conforme con lo prescrito en el Título VI de esta ley."

"Artículo 2º. - Los bancos del Estado enumerados en el artículo anterior son instituciones autónomas de derecho público, con personería jurídica propia e independencia en materia de administración. Están sujetos a la ley en materia de gobierno y deben actuar en estrecha colaboración con el Poder Ejecutivo, coordinando sus esfuerzos y actividades. Las decisiones sobre las funciones puestas bajo su competencia sólo podrán emanar de sus respectivas juntas directivas. De acuerdo con lo anterior, cada banco tendrá responsabilidad propia en la ejecución de sus funciones, lo cual impone a los miembros de la Junta directiva la obligación de actuar conforme con su criterio en la dirección y administración del banco, dentro de las disposiciones de la Constitución, de las leyes y reglamentos pertinentes y de los principios de la técnica, así como la obligación de responder por su gestión, en forma total e ineludible, de acuerdo con los artículos 27 y 28 de esta ley. (Así reformado por el artículo 2º de la ley Nº 4646 de 20 de octubre de 1970)."

II.        FONDO DEL ASUNTO.

            Para poder dar respuesta a esta consulta, es menester acudir a la normativa recién transcrita, y en ese sentido de la lectura del artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, podemos ubicar tres aspectos importantes: En primer término señala la autorización de las municipalidades para establecer impuestos hasta el 1% en relación con las construcciones y urbanizaciones; en segundo lugar, las municipalidades deben disponer parte de estos ingresos para pagar los gastos correspondientes a los permisos de construcción; y finalmente se establece que se exonerará de dicha tasa a las construcciones que pertenezcan ya sea al Gobierno Central e instituciones autónomas o a las instituciones de asistencia médico-social o educativas, estableciendo como requisito fundamental para que opere la exoneración, el que dichas construcciones sean de interés social.

            De los antecedentes legislativos del artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, a saber expediente legislativo N° 2085, es necesario el destacar, en lo que nos interesa, que el legislador siempre tuvo la intención de eximir a las construcciones del Gobierno Central e instituciones autónomas de pagar la tasa municipal o "timbre de urbanismo".

            En el proyecto de Ley, propuesto por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo el actual artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, se ubicaba en el Capítulo IV titulado "Fondo Cooperativo" con el número de artículo 73, el cual rezaba:

"Establécese el pago forzoso de una tasa municipal del uno por ciento sobre el valor de toda obra de edificación o de urbanización según estimado de la municipalidad respectiva, el cual deberá satisfacerse por medio de la adhesión y cancelación de "Timbre de Urbanismo" en el tanto correspondiente. En dicha tasa quedarán refundidos todos los derechos municipales exigidos hasta el momento en la concesión de permisos para cualquier clase de obras de construcción. Facúltese a las Municipalidades para delegar en el Instituto la emisión y distribución de timbre de urbanismo uniforme. Las Tesorerías Municipales llevarán cuenta especial del producto de esta renta y remesarán mensualmente al Instituto los fondos recaudados por ese concepto. La Contraloría General de la República no aprobará los presupuestos ordinarios o extraordinarios que acuerden las municipalidades o el instituto si la renta a que se refiere este artículo no se aplica al Fondo Cooperativo creado por esta ley. No pagarán timbre de urbanismo las construcciones del Estado o sus Instituciones." (Lo resaltado no es del original). (Folios números 98 y 99 del citado expediente legislativo).

            Posteriormente, se presentó y se aprobó una moción para suprimir los capítulos IV y V del proyecto, relativos al Fondo Cooperativo, y agregar un nuevo capítulo IV con el título "Contribuciones Especiales" en el cual se incluían dos artículos, entre ellos el vigente artículo 70 en análisis. En lo que nos interesa dice:

"(....) No pagarán dicha tasa las construcciones del Gobierno Central e Instituciones Autónomas, siempre que se trate de obras de interés social, ni las instituciones de asistencia médico social o educativas".

            Quedando de esta forma plasmado con el mismo número 70 el actual artículo en cuestión.

            Aunado a lo anterior, no debe perderse de vista que de conformidad con las normas arriba transcritas los Bancos del Estado son instituciones autónomas.

            El asunto que nos ocupa fue recientemente tratado por esta Procuraduría, mediante el dictamen N° C-279-2001 del 8 de octubre del 2001, en el cual se indicó, y concluyó, lo siguiente:

"El tema por usted consulta ha sido ya tratado, tanto en dictámenes de este Órgano Asesor, como en la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, que a su vez, reitera una opinión externado por la Sala de Casación, en el año 1994. [El año correcto es 1974].

"De consiguiente, es necesario determinar si dicha denominación debe ser interpretada en forma amplia, comprensiva, por ende, de los tres Poderes de la República; o, por el contrario, de manera restrictiva, incluyendo, únicamente, al Poder Ejecutivo, o Administración Central.

VIII.- Al respecto, la antigua Sala de Casación, en sentencia número 63 de las 14:50 hrs. del 18 de junio de 1974, delimitó los alcances del artículo referido. En lo conducente señaló: "II.- Que, en consecuencia, la demanda sólo puede ser procedente si el Banco actor estuviese amparado por la regla de excepción contenida en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana; regla que, al exigir como requisito de exoneración, que las obras del Estado e Instituciones Autónomas sean de "interés social", no hace otra cosa que distinguir entre éstas y las otras de "interés privado" (que también pueden ejecutar los entres públicos para satisfacer un fin privado y no uno público o administrativo, como en aquéllas), construcciones, las de "interés privado", que, al igual que las de los particulares y por la misma razón que se grava a éstos, sí deben dar lugar a que se satisfaga, por el Estado o la Institución Autónoma, la contribución, impuesto o tasa (de la primera forma se le llama en el título del respectivo capítulo y, de las otras, en el propio artículo 70); Pero tributo que, según la ley y por la naturaleza de los intereses en juego, no cabe pagar cuando la construcción sea una "obra pública", cualidad inherente a toda obra que, además de pertenecer a un ente público, persiga la satisfacción de los fines propios del mismo ente; y finalidad ésta que, por implicar el cumplimiento de un servicio público o de un cometido estatal, da a la obra un destino social, una utilidad social, que es lo que imprime, precisamente su naturaleza pública. … IV.- Que en virtud de que la obra, que ha dado lugar al juicio, se destinará a alojar las oficinas centrales del Banco actor, sin duda entonces que es de interés social, ya que en ella se llevarán a cabo los fines o cometidos normales de la institución, motivo por el cual, como se alega, incurrió el Tribunal Superior en violación del indicado artículo 70, se impone, por lo mismo, declarar con lugar el recurso, anular la sentencia impugnada …declarar nulo el acto correspondiente de la Municipalidad de San José, acto que debe dejarse sin efecto y, en su lugar, resolver que el Banco no tiene la obligación de pagar lo que se le cobró al respecto …". Esta Sala, concuerda con el criterio expuesto. Por la naturaleza de los intereses en juego, y con arreglo al espíritu de la norma, la expresión "Gobierno Central" debe entenderse comprensiva del Estado. Por ende, de los tres Poderes de la República. Ergo, no cabe el cobro de impuesto alguno cuando la obra es pública. Sea, cuando se destine al cumplimiento de las funciones encomendadas a la Institución, para satisfacer el servicio público a ella atribuido. Esto, a su vez, le confiere el carácter de utilidad o interés social, a la edificación. De consiguiente, y al constituir las obras a que se refiere el sub–júdice, remodelaciones en edificios del Poder Judicial, para albergar oficinas de sus dependencias (Ministerio Público y Defensa Pública), sí se encuentran cobijados por la exoneración prevista en el artículo 70 de la referida Ley de Planificación Urbana. Por otro lado, como bien lo indicó el Ad–quem, al socaire del artículo 75 de la Ley de Construcciones, este Poder tampoco necesita de la licencia municipal para efectuar construcción alguna en sus edificios." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Nº 823-2000 de 16:00 horas del 1º de setiembre del año 2000). [El subrayado no es nuestro].

En nuestro caso, se ha señalado lo siguiente:

"El impuesto municipal de construcción se encuentra regulado, en cuanto a sus efectos y exoneraciones, en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, en relación con el Capítulo XVIII de la Ley de Construcciones. El artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana –Nº 4240 de 15 de noviembre de 1968 y sus reformas–, establece: (…)

Por su parte, el ordinal 75 de la Ley de Construcciones –Nº 833 de 2 de noviembre de 1949 y sus reformas–, dispone en lo que interesa:

"Edificios Públicos. Los edificios públicos, o sean, los edificios construidos, por el Gobierno de la República, no necesitan licencia municipal. Tampoco la necesitan edificios construidos por otras dependencias del Estado, siempre que sean autorizados y vigilados por la Dirección de Obras Públicas". (El destacado es nuestro).

A partir de los anteriores datos normativos se deduce que existe una exención subjetiva a favor del Estado e instituciones autónomas del impuesto municipal del 1% sobre el valor de las construcciones (Dictamen C-192-95 de 5 de setiembre de 1995, de la Procuraduría General de la República).

Resta entonces por determinar si el Banco Nacional de Costa Rica y el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, disfrutan de la exención genérica subjetiva antes aludida.

Para tal efecto, y teniendo en cuenta la naturaleza bancaria de esos entes, resulta menester recurrir, en primer término, a la Constitución Política, concretamente al artículo 189 inciso 1), para establecer en forma inequívoca que los bancos del Estado son instituciones autónomas. (Al respecto, véase el Voto Nº 5749-93 de las 14:33 hrs. del 9 de noviembre de 1993, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

Pero aún así, para poder determinar si las dos entidades bancarias por las que se consulta, quedan comprendidas dentro de los alcances de dicha disposición constitucional, debemos hacer algunas consideraciones en torno a la naturaleza jurídica de cada una de ellas.

El artículo 1º de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional –Nº 1644 de 26 de setiembre de 1953 y sus reformas–, establece que dicho Sistema está integrado por el Banco Central de Costa Rica, el Banco Nacional de Costa Rica, el Banco de Costa Rica, el Banco Crédito Agrícola, y además, por cualquier otro banco del Estado que en el futuro llegare a crearse, y por los Bancos comerciales privados, establecidos y administrados conforme a lo prescrito en esa ley.

Y en lo que interesa, el numeral 2º de la Ley Nº 1644 de comentario, dispone que los bancos antes enumerados serán Instituciones Autónomas de derecho público, con personería jurídica propia y la autonomía administrativa y funcional establecida en la Constitución Política.

Ahora bien, es dable afirmar entonces, que el Banco Nacional de Costa Rica, como banco estatal que forma parte del Sistema Bancario Nacional, se constituye indudablemente como una Institución Autónoma de derecho público, con personalidad jurídica propia e independencia en materia de administración, y por ende, disfruta de la exención contenida en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana.

No obstante lo expresado, debemos advertir que esta Procuraduría ya ha externado criterio en cuanto a que, a la luz de la anterior relación de artículos, y según interpretación hecha por la Sala de Casación en sentencia Nº 63 de las 14:50 hrs. del 18 de junio de 1974, "en tratándose de la, exención contenida en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, como requisito para el disfrute de la exención, las obras no solo deben ser construidas por el Estado e instituciones autónomas, sino que las mismas deben ser de interés social". (Dictamen C-192-95 op. cit).

Lo anterior reviste importancia, toda vez, que ese ente corporativo deberá determinar si las obras de construcción persiguen la satisfacción de fines propios del citado ente bancario, lo que implica por sí, el cumplimiento de un cometido estatal, tendiente a lograr y satisfacer las finalidades de interés social que enuncian las normas de comentario.

Es dable afirmar entonces, que sólo en el tanto las obras de construcción cumplan esa finalidad de interés social, estarán exentas del impuesto municipal por concepto de la licencia de construcción." (Dictamen C-050-2000 de 17 de mayo del 2000)

Nótese que los criterios expuestos, tanto por la Sala Primera de la Corte como por este Organo Asesor, llevan una misma interpretación del artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana.

Lo anterior, permite afirmar, en lo que es objeto de consulta, que las instituciones autónomas, categoría a la cual pertenecen los bancos estatales, se encuentran en los supuestos de exoneración que prevé el artículo 70 de comentario, cuando la construcción persiga la satisfacción de los fines propios del ente. La persecución del logro de ese objetivo, es lo que le da a la obra el destino social que indica en artículo en cuestión.

Así, y en principio, puede afirmarse que la construcción de una sucursal de un banco estatal, se encuentra dentro de los presupuestos de exoneración previstos en el artículo 70 de la Ley de cita

En todo caso, deberá analizarse, en cada caso concreto, si la solicitud presentada a la Municipalidad, se encuentra en los presupuestos supra señalados."

III-      CONCLUSIÓN.

            Deberá la Municipalidad, en cada caso concreto, analizar si la solicitud presentada a ese ente se encuentra dentro de los supuestos de exoneración que prevé la norma 70 de comentario, cuando la construcción persiga la satisfacción de los fines propios de los bancos estatales.

            Del señor Alcalde Municipal de Goicoechea, deferentemente suscribe,