C-290-2001
19 de octubre del 2001
Señor
José Manuel Soto Alpízar
Alcalde Municipal
Municipalidad de Poás
S. O.
Estimado señor:
Con la anuencia del señor Procurador General Adjunto, me es
grato referirme a su oficio N° AM-0086-2001 de fecha
27 de febrero del año en curso, recibido en este Despacho el día 1 de los
corrientes, y complementado, ante nuestra solicitud, mediante oficio -sin
número- de fecha 9 de marzo del 2001, mediante el cual solicita el criterio de
esta Procuraduría General de la República en torno al término "interés
social" del artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, a efectos de
determinar la procedencia de exoneración del pago de la tasa de construcción a
los Bancos del Estado en sus construcciones.
Se adjunta el criterio legal, emitido por el Departamento
Legal de la Municipalidad de Poás, el cual se refiere
expresamente a un caso concreto pues señala el nombre de la institución
Bancaria así como de la otra contraparte a saber un ente público no estatal,
inclusive indican el monto del contrato en cuestión. Al respecto, es de rigor
señalar que esta Procuraduría ha sido conteste mediante reiterada
jurisprudencia administrativa, en el sentido de que este órgano consultivo no
puede sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones para dar
solución a diferencias particulares. La función de esta Procuraduría, aplicable
para estos efectos, es de naturaleza consultiva, es decir, indica la solución
jurídica en casos generales y nunca la solución de casos concretos.
Ahora bien, previo a conocer del fondo del asunto, las
disculpas del caso por la dilación en la emisión del criterio solicitado y no
verter la respectiva respuesta en el tiempo que merece una consulta de esta
índole, justificado por el volumen de trabajo propio de este Órgano Superior
Consultivo.
I- NORMATIVA APLICABLE.
Para el análisis de rigor, debemos tener presentes las
siguientes normas:
El artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, Nº 4240 de
15 de noviembre de 1968, que dispone:
"Artículo 70. - Se
autoriza a las municipalidades para establecer impuestos, para los fines de la
presente ley, hasta el 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones
que se realicen en el futuro, y para recibir contribuciones especiales para
determinadas obras o mejoras urbanas. Las corporaciones municipales deberán
aportar parte de los ingresos que, de acuerdo con este artículo se generen,
para sufragar los gastos originados por la centralización que de los permisos de
construcción se realice. No pagarán dicha tasa las construcciones del
Gobierno Central e instituciones autónomas, siempre que se trate de obras de
interés social, ni las de instituciones de asistencia médico–social o
educativas." (El destacado en negrita no es del original).
El artículo 189 inciso primero de la Constitución Política de
Costa Rica, que reza:
"Artículo 189- Son
instituciones autónomas:
1) Los bancos del Estado;
(…)".
De la Ley de Construcciones, N° 833
de 2 de noviembre de 1949, el numeral 75 que establece:
Artículo 75. - Edificios
Públicos. Los edificios públicos, o sean, los edificios construidos, por el
Gobierno de la República, no necesitan licencia Municipal. Tampoco la necesitan
edificios construidos por otras dependencias del Estado, siempre que sea
autorizados y vigilados por la Dirección General de Obras Públicas.
De la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional N° 1644 de 26 de setiembre de 1953, los artículos 1° y 2° que
estipulan:
"Artículo 1º. - El
Sistema Bancario Nacional estará integrado por:
1) El Banco Central de
Costa Rica;
2) El Banco Nacional de
Costa Rica;
3) El Banco de Costa Rica;
4) Derogado.-
(Derogado por el artículo
1º de la Ley de Disolución del Banco
Anglo Costarricense Nº 7471
de 20 de diciembre de 1994)
5) El Banco Crédito
Agrícola de Cartago;
6) Cualquier otro banco del
Estado que en el futuro llegare a
crearse;
y
7) Los bancos comerciales
privados, establecidos y administrados conforme con lo prescrito en el Título
VI de esta ley."
"Artículo 2º. - Los
bancos del Estado enumerados en el artículo anterior son instituciones
autónomas de derecho público, con personería jurídica propia e independencia en
materia de administración. Están sujetos a la ley en materia de gobierno y
deben actuar en estrecha colaboración con el Poder Ejecutivo, coordinando sus
esfuerzos y actividades. Las decisiones sobre las funciones puestas bajo su
competencia sólo podrán emanar de sus respectivas juntas directivas. De acuerdo
con lo anterior, cada banco tendrá responsabilidad propia en la ejecución de
sus funciones, lo cual impone a los miembros de la Junta directiva la
obligación de actuar conforme con su criterio en la dirección y administración
del banco, dentro de las disposiciones de la Constitución, de las leyes y
reglamentos pertinentes y de los principios de la técnica, así como la
obligación de responder por su gestión, en forma total e ineludible, de acuerdo
con los artículos 27 y 28 de esta ley. (Así reformado por el artículo 2º de la
ley Nº 4646 de 20 de octubre de 1970)."
II. FONDO DEL ASUNTO.
Para poder dar respuesta a esta consulta, es menester acudir
a la normativa recién transcrita, y en ese sentido de la lectura del artículo
70 de la Ley de Planificación Urbana, podemos ubicar tres aspectos importantes:
En primer término señala la autorización de las municipalidades para establecer
impuestos hasta el 1% en relación con las construcciones y urbanizaciones; en
segundo lugar, las municipalidades deben disponer parte de estos ingresos para
pagar los gastos correspondientes a los permisos de construcción; y finalmente
se establece que se exonerará de dicha tasa a las construcciones que
pertenezcan ya sea al Gobierno Central e instituciones autónomas o a las
instituciones de asistencia médico-social o educativas, estableciendo como
requisito fundamental para que opere la exoneración, el que dichas
construcciones sean de interés social.
De los antecedentes legislativos del artículo 70 de la Ley de
Planificación Urbana, a saber expediente legislativo N°
2085, es necesario el destacar, en lo que nos interesa, que el legislador
siempre tuvo la intención de eximir a las construcciones del Gobierno Central e
instituciones autónomas de pagar la tasa municipal o "timbre de
urbanismo".
En el proyecto de Ley, propuesto por el Instituto Nacional de
Vivienda y Urbanismo el actual artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana,
se ubicaba en el Capítulo IV titulado "Fondo Cooperativo" con el
número de artículo 73, el cual rezaba:
"Establécese
el pago forzoso de una tasa municipal del uno por ciento sobre el valor de toda
obra de edificación o de urbanización según estimado de la municipalidad
respectiva, el cual deberá satisfacerse por medio de la adhesión y cancelación
de "Timbre de Urbanismo" en el tanto correspondiente. En dicha tasa
quedarán refundidos todos los derechos municipales exigidos hasta el momento en
la concesión de permisos para cualquier clase de obras de construcción.
Facúltese a las Municipalidades para delegar en el Instituto la emisión y
distribución de timbre de urbanismo uniforme. Las Tesorerías Municipales
llevarán cuenta especial del producto de esta renta y remesarán mensualmente al
Instituto los fondos recaudados por ese concepto. La Contraloría General de la
República no aprobará los presupuestos ordinarios o extraordinarios que
acuerden las municipalidades o el instituto si la renta a que se refiere este
artículo no se aplica al Fondo Cooperativo creado por esta ley. No pagarán
timbre de urbanismo las construcciones del Estado o sus Instituciones."
(Lo resaltado no es del original). (Folios números 98 y 99 del citado
expediente legislativo).
Posteriormente, se presentó y se aprobó una moción para
suprimir los capítulos IV y V del proyecto, relativos al Fondo Cooperativo, y
agregar un nuevo capítulo IV con el título "Contribuciones
Especiales" en el cual se incluían dos artículos entre ellos el vigente
artículo 70 en análisis. En lo que nos interesa dice:
"(....) No pagarán
dicha tasa las construcciones del Gobierno Central e Instituciones Autónomas,
siempre que se trate de obras de interés social, ni las instituciones de
asistencia médico social o educativas".
Quedando de esta forma plasmado con el mismo número 70 el
actual artículo en cuestión.
Aunado a lo anterior, no debe perderse de vista que de
conformidad con las normas arriba transcritas, los Bancos del Estado son
instituciones autónomas.
El asunto que nos ocupa fue recientemente tratado por esta
Procuraduría, mediante el dictamen N° C-279-2001 del
8 de octubre del 2001, en el cual se indicó, y concluyó, lo siguiente:
"El tema por usted
consulta ha sido ya tratado, tanto en dictámenes de este Órgano Asesor, como en
la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, que a su
vez, reitera una opinión externado por la Sala de Casación, en el año 1994. [El
año correcto es 1974].
"De consiguiente, es
necesario determinar si dicha denominación debe ser interpretada en forma
amplia, comprensiva, por ende, de los tres Poderes de la República; o, por el
contrario, de manera restrictiva, incluyendo, únicamente, al Poder Ejecutivo, o
Administración Central.
VIII.- Al respecto, la
antigua Sala de Casación, en sentencia número 63 de las 14:50 hrs. del 18 de
junio de 1974, delimitó los alcances del artículo referido. En lo conducente
señaló: "II.- Que, en consecuencia, la demanda sólo puede ser procedente
si el Banco actor estuviese amparado por la regla de excepción contenida en el
artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana; regla que, al exigir como
requisito de exoneración, que las obras del Estado e Instituciones Autónomas
sean de "interés social", no hace otra cosa que distinguir entre
éstas y las otras de "interés privado" (que también pueden ejecutar
los entres públicos para satisfacer un fin privado y no uno público o
administrativo, como en aquéllas), construcciones, las de "interés
privado", que, al igual que las de los particulares y por la misma razón
que se grava a éstos, sí deben dar lugar a que se satisfaga, por el Estado o la
Institución Autónoma, la contribución, impuesto o tasa (de la primera forma se
le llama en el título del respectivo capítulo y, de las otras, en el propio
artículo 70); Pero tributo que, según la ley y por la naturaleza de los
intereses en juego, no cabe pagar cuando la construcción sea una "obra
pública", cualidad inherente a toda obra que, además de pertenecer
a un ente público, persiga la satisfacción de los fines propios del mismo ente;
y finalidad ésta que, por implicar el cumplimiento de un servicio público o de
un cometido estatal, da a la obra un destino social, una utilidad social, que
es lo que imprime, precisamente su naturaleza pública. … IV.- Que en virtud
de que la obra, que ha dado lugar al juicio, se destinará a alojar las oficinas
centrales del Banco actor, sin duda entonces que es de interés social, ya que
en ella se llevarán a cabo los fines o cometidos normales de la institución,
motivo por el cual, como se alega, incurrió el Tribunal Superior en violación
del indicado artículo 70, se impone, por lo mismo, declarar con lugar el
recurso, anular la sentencia impugnada …declarar nulo el acto correspondiente
de la Municipalidad de San José, acto que debe dejarse sin efecto y, en su
lugar, resolver que el Banco no tiene la obligación de pagar lo que se le cobró
al respecto …". Esta Sala, concuerda con el criterio expuesto. Por la
naturaleza de los intereses en juego, y con arreglo al espíritu de la norma, la
expresión "Gobierno Central" debe entenderse comprensiva del Estado.
Por ende, de los tres Poderes de la República. Ergo, no cabe el cobro de
impuesto alguno cuando la obra es pública. Sea, cuando se destine al
cumplimiento de las funciones encomendadas a la Institución, para satisfacer el
servicio público a ella atribuido. Esto, a su vez, le confiere el carácter de
utilidad o interés social, a la edificación. De consiguiente, y al constituir
las obras a que se refiere el sub–júdice,
remodelaciones en edificios del Poder Judicial, para albergar oficinas de sus
dependencias (Ministerio Público y Defensa Pública), sí se encuentran cobijados
por la exoneración prevista en el artículo 70 de la referida Ley de
Planificación Urbana. Por otro lado, como bien lo indicó el Ad–quem, al socaire
del artículo 75 de la Ley de Construcciones, este Poder tampoco necesita de la
licencia municipal para efectuar construcción alguna en sus edificios."
(Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Nº 823-2000 de 16:00 horas del
1º de setiembre del año 2000). [El subrayado no es nuestro].
En nuestro caso, se ha
señalado lo siguiente:
"El impuesto municipal
de construcción se encuentra regulado, en cuanto a sus efectos y exoneraciones,
en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, en relación con el
Capítulo XVIII de la Ley de Construcciones. El artículo 70 de la Ley de
Planificación Urbana –Nº 4240 de 15 de noviembre de 1968 y sus reformas–, establece:
(…)
A partir de los anteriores
datos normativos se deduce que existe una exención subjetiva a favor del Estado
e instituciones autónomas del impuesto municipal del 1% sobre el valor de las
construcciones (Dictamen C-192-95 de 5 de setiembre de 1995, de la Procuraduría
General de la República).
Resta entonces por
determinar si el Banco Nacional de Costa Rica y el Banco Popular y de
Desarrollo Comunal, disfrutan de la exención genérica subjetiva antes aludida.
Para tal efecto, y teniendo
en cuenta la naturaleza bancaria de esos entes, resulta menester recurrir, en
primer término, a la Constitución Política, concretamente al artículo 189
inciso 1), para establecer en forma inequívoca que los bancos del Estado son
instituciones autónomas. (Al respecto, véase el Voto Nº 5749-93 de las 14:33
hrs. del 9 de noviembre de 1993, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema
de Justicia).
Pero aún así, para poder
determinar si las dos entidades bancarias por las que se consulta, quedan
comprendidas dentro de los alcances de dicha disposición constitucional,
debemos hacer algunas consideraciones en torno a la naturaleza jurídica de cada
una de ellas.
El artículo 1º de la Ley
Orgánica del Sistema Bancario Nacional –Nº 1644 de 26 de setiembre de 1953 y
sus reformas–, establece que dicho Sistema está integrado por el Banco Central
de Costa Rica, el Banco Nacional de Costa Rica, el Banco de Costa Rica, el
Banco Crédito Agrícola, y además, por cualquier otro banco del Estado que en el
futuro llegare a crearse, y por los Bancos comerciales privados, establecidos y
administrados conforme a lo prescrito en esa ley.
Y en lo que interesa, el
numeral 2º de la Ley Nº 1644 de comentario, dispone que los bancos antes
enumerados serán Instituciones Autónomas de derecho público, con personería
jurídica propia y la autonomía administrativa y funcional establecida en la
Constitución Política.
Ahora bien, es dable
afirmar entonces, que el Banco Nacional de Costa Rica, como banco estatal que
forma parte del Sistema Bancario Nacional, se constituye indudablemente como
una Institución Autónoma de derecho público, con personalidad jurídica propia e
independencia en materia de administración, y por ende, disfruta de la exención
contenida en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana.
No obstante lo expresado,
debemos advertir que esta Procuraduría ya ha externado criterio en cuanto a
que, a la luz de la anterior relación de artículos, y según interpretación
hecha por la Sala de Casación en sentencia Nº 63 de las 14:50 hrs. del 18 de
junio de 1974, "en tratándose de la, exención contenida en el artículo 70
de la Ley de Planificación Urbana, como requisito para el disfrute de la
exención, las obras no solo deben ser construidas por el Estado e instituciones
autónomas, sino que las mismas deben ser de interés social". (Dictamen
C-192-95 op. cit).
Lo anterior reviste
importancia, toda vez, que ese ente corporativo deberá determinar si las obras
de construcción persiguen la satisfacción de fines propios del citado ente
bancario, lo que implica por sí, el cumplimiento de un cometido estatal,
tendiente a lograr y satisfacer las finalidades de interés social que enuncian
las normas de comentario.
Es dable afirmar entonces,
que sólo en el tanto las obras de construcción cumplan esa finalidad de interés
social, estarán exentas del impuesto municipal por concepto de la licencia de
construcción." (Dictamen C-050-2000 de 17 de mayo del 2000)
Nótese que los criterios
expuestos, tanto por la Sala Primera de la Corte como por este Organo Asesor, llevan una misma interpretación del artículo
70 de la Ley de Planificación Urbana.
Lo anterior, permite
afirmar, en lo que es objeto de consulta, que las instituciones autónomas,
categoría a la cual pertenecen los bancos estatales, se encuentran en los supuestos
de exoneración que prevé el artículo 70 de comentario, cuando la construcción
persiga la satisfacción de los fines propios del ente. La persecución del logro
de ese objetivo, es lo que le da a la obra el destino social que indica en
artículo en cuestión.
Así, y en principio, puede
afirmarse que la construcción de una sucursal de un banco estatal, se encuentra
dentro de los presupuestos de exoneración previstos en el artículo 70 de la Ley
de cita
En todo caso, deberá
analizarse, en cada caso concreto, si la solicitud presentada a la
Municipalidad, se encuentra en los presupuestos supra
señalados." (Véase también el dictamen N°
C-288-2001 del 16 de octubre del 2001).
III- CONCLUSIÓN.
De conformidad con lo expuesto, el término "interés
social" está asociado a que la construcción persiga la satisfacción de los
fines propios de la institución autónoma, a saber en el caso que nos ocupa
bancos estatales. Así, la persecución del logro de ese objetivo, es lo que le
da a la obra el destino social que se indica en el artículo 70 en cuestión.
Deberá la Municipalidad, en cada caso concreto, analizar si
la solicitud presentada a ese ente se encuentra dentro de los supuestos de
exoneración que prevé la norma 70 de comentario, cuando la construcción persiga
la satisfacción de los fines propios de los bancos estatales.
Del señor Alcalde Municipal de Poás,
deferentemente suscribe,