C-297-2001

26 de octubre del 2001

Doctor

Oscar Aguilar Bulgarelli

Director General

SISTEMA NACIONAL DE RADIO Y TELEVISIÓN CULTURAL

S. D.

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, doy respuesta a su Oficio No. DG-485-2001 de 17 de julio del 2001, mediante el cual solicita a este Despacho el criterio técnico-jurídico acerca de una duda surgida a raíz del Dictamen No. C-195-2001 de 12 de julio del año en curso, de la manera siguiente:

"En atención a su oficio C-195-2001, en el cual hace usted un análisis detallado de los artículos 64, 65 y 69. 2 de la Ley de Contratación Administrativa, artículo 18 del Código de Trabajo, entre otros; y desprendiéndose del estudio de los mismos, como bien lo anota usted en su oficio: "…Por ende, en cualquiera de los supuestos que origina su interrogante – contentivos de los citados tres elementos – resultaría procedente el reconocimiento de la antigüedad a que alude el inciso d) del artículo 12 de la mencionada Ley de Salarios de la Administración Pública…".

En vista de lo anterior y siendo por todos conocidos que los dictámenes de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, tienen la particularidad de ser vinculantes no sólo en este caso para el SINART, sino también para la Autoridad Presupuestaria, la Contraloría General de la República, etc., acudo nuevamente a su despacho a fin de que nos aclare una interrogante nacida a la luz del texto de su nota.

Su análisis es claro y preciso en indicar que es procedente el pago de antigüedad, sin embargo y es aquí justamente donde surge nuestra duda; ¿qué sucede con los demás derechos que disfruta un funcionario público?; para ser más explícito el pago de aguinaldo, salarios escolares, etc.; aunado al hecho de que si este reconocimiento deben realizarse sólo hacia delante o si también tienen efecto retroactivo".

(Lo subrayado no es del texto original)

            En lo que refiere a la primera parte de su interrogante, es decir, en cuanto al eventual derecho que tendría el personal de la Institución a su cargo, para percibir todos los rubros salariales y otros beneficios que disfrutan los demás funcionarios públicos, aparte del reconocimiento de la antigüedad, analizado en el Dictamen No. C-125-2001 de cita, hay que enfatizar que al subrayarse allí, "Por ende, en cualquiera de los supuestos que origina su interrogante – contentivos de los citados tres elementos –resultaría procedente el reconocimiento de la antigüedad a que alude el inciso d) del artículo 12 de la mencionada Ley de Salarios de la Administración Pública…", fue, precisamente, por caracterizarse aquéllos casos, en verdaderas relaciones de trabajo entre el servidor y la Institución a la cual usted representa. Por ello, este Despacho explicó:

"De todas formas, en virtud del análisis hecho anteriormente, queda claro que no existe ninguna diferencia jurídica entre uno y otro caso, pues en ambos se encuentran los elementos primordiales que los configuran como una relación de empleo. Así, en el primero, al personal se le nombra igual que a cualquier otro funcionario de planta; y, en el segundo supuesto, pese, que se originó como una "contratación administrativa", se modificó o transformó, en apariencia, en una relación de empleo común. En ese sentido, es válido recordar con la más autorizada doctrina del Derecho del Trabajo (Manuel Alonso Olea, María E. Casas Baamonde "Derecho del Trabajo", décimo quinta edición, Madrid 1997, p.p.51 a 56) y la jurisprudencia, así como el numeral 18 del Código de Trabajo, los tres elementos definitorios de dicha relación, cuales son: 1) prestación del servicio con carácter personal; 2) remuneración o carácter oneroso el contrato; y 3) vínculo de dependencia o subordinación, que el indicado Cuerpo Laboral enuncia con las expresiones conjuntas de "dirección y dependencia", conforme aparece en el citado artículo 18 y 71, inciso a)…"(…)"

(Ibidem)

            En otras palabras, si al tenor del inciso d) del artículo 12 de la precitada Ley de Salarios, se debe reconocer a todo servidor público - ya sea que se encuentre ocupando un puesto en propiedad o interino- todo el tiempo prestado en alguna de las instituciones del Estado, con mucha mayor razón, tendría derecho a percibir todos los demás beneficios salariales, derivados éstos de la relación de trabajo con el Sistema Nacional y Radio Televisión Cultural. Verbigracia, tendría derecho a un sueldo adicional en el mes de diciembre de cada año, pagadero al funcionariado que haya laborado durante el primero de noviembre del año anterior y el 31 de octubre del año respectivo, o en forma proporcional, si ha servido menos de un año, de conformidad con lo que dispone el inciso h) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil ( ampliado por el artículo 2 de la Ley No. 1835 de 11 de diciembre de 1954, "Sueldo Adicional a los Servidores Públicos"). De igual manera, tendría derecho a devengar el salario escolar, a la luz de lo que dispone el Decreto Número 23495-MTSS de 19 de julio de 1994, modificado por el Decreto Ejecutivo Número 23907-H de 21 de diciembre del mismo año, definiéndose este rubro como "…un ajuste adicional, para los servidores activos, al aumento de salarios por costo de vida otorgado a partir del 1 de julio de 1994, …"; así como a disfrutar de las vacaciones, según lo ordenan los artículos 59 de la Carta Política y el inciso b) del artículo 37, recién citado, previo cumplimiento de los presupuestos establecidos en la misma normativa.

            En cuanto a la segunda interrogante planteada, es decir, ¿a partir de qué momento deben reconocerse esos beneficios o rubros salariales?, hay que tener presente, en primer término, en lo que al tema de la prescripción se ha pronunciado la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.

            En efecto, dicho Tribunal, mediante los Votos Números 5969- 93 de las 15:21 horas del 16 de noviembre de 1993 y 0078-I-96 de las 14:30 horas del 20 de febrero de 1996, en lo que interesa, señaló:

"(No. 5969-93)

"Se declara con lugar la acción y en consecuencia se anulan por inconstitucionales el párrafo último del artículo 27 del Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (Decreto número 19623-TSS publicado en "La Gaceta" número 93 del 17 de mayo de 1990), en cuanto establece la prescripción del derecho a las vacaciones por remisión al artículo 607 del Código de Trabajo, el cual también se anula por inconstitucional en cuanto se aplique a los derechos de los trabajadores únicamente, debiendo entenderse que para éstos todos sus derechos laborales prescriben en los términos del artículo 602, a contar de la terminación del contrato de trabajo. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de promulgación de las normas anulada; sin embargo, se dimensionan sus efectos en el sentido de que se mantienen las prescripciones de derechos acaecidos con anterioridad a la publicación del primer edicto de esta acción, 14 de julio de 1992." (El subrayado no es del texto original)

(78-I-96)

" UNICO: En la resolución, cuya aclaración solicita el gestionante, se dispuso "... sin embargo, se dimensionan sus efectos en el sentido de que se mantienen las prescripciones de derechos acaecidas con anterioridad a la publicación del primer edicto de esta acción, 14 de julio de 1992." , interpretando el Contralor General de la República que al utilizarse el término "acaecidas" cuando se hace referencia a la prescripción de derechos, aquéllos casos en que hubiera transcurrido el término de ley vigente antes de la publicación de los avisos referentes a esta acción de inconstitucionalidad, por el sólo transcurso del tiempo están prescritos. Sin embargo, el fin de la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 607 del Código de Trabajo, como se expresa en el texto de la sentencia ( ver considerando tercero), fue el de evitar que fenecieran los derechos laborales de quienes aún mantenían vigente su relación de trabajo, por el especial vínculo de subordinación existente entre patrono y empleado. Además, es de especial importancia recordar que la prescripción, es una excepción procesal, renunciable, de modo que basta con que no se oponga para que no exista. En otras palabras, la prescripción no opera o acaece mientras no se alegue. En consecuencia, no es de recibo la tesis expuesta por el gestionante, sino que con el objeto de evitar la confusión generada en la aplicación del dimensionamiento de la resolución aquí referida se opta por aclararla, señalando expresamente que dicho dimensionamiento se refiere a las prescripciones operadas y formalmente declaradas; pero no a los derechos sobre los que no se ha hecho pronunciamiento jurisdiccional o administrativo expreso, antes o después del 14 de julio de 1992, en cuyo caso la prescripción acaecerá una vez transcurridos seis meses después de finalizada la relación laboral."

(El subrayado no es del original)

            Vale también indicar que esa Jurisdicción Constitucional, a través del Voto No. 0308-I de las catorce horas treinta y dos minutos del quince de julio del año pasado, aclaró o suprimió la palabra "después" que por error se plasmó tanto en el "Considerando Unico" como en el "Por Tanto" del mencionado fallo No. 78-I-96. De manera que el texto correcto es:

"...señalando expresamente que dicho dimensionamiento se refiere a las prescripciones operadas y formalmente declaradas; pero no a los derechos sobre los que no se ha hecho pronunciamiento jurisdiccional o administrativo expreso, antes del 14 de julio de 1992, en cuyo caso la prescripción acaecerá una vez transcurridos seis meses después de finalizada la relación laboral."

(El subrayado no es del original)

            En lo que atañe a este estudio, se logra extraer de lo transcrito, que la única prescripción regente en nuestro actual ordenamiento jurídico-laboral, en contra de los derechos de los servidores públicos para plantear cualquier reclamo relacionado con salarios u otros beneficios, es la prevista en el artículo 602 del Código de Trabajo, por virtud del cual, "prescribirán en el término de seis meses, todos los derechos y acciones de los trabajadores, contados desde la fecha del cese de sus relaciones de trabajo"; Estableciéndose y aclarándose a la vez, en los fallos de mención, que aquellas prescripciones operadas formalmente antes del 14 de julio de 1992 (con ocasión del anulado artículo 607 del recién citado cuerpo normativo) ya sea en el ámbito administrativo, o bien en la vía judicial, se mantendrán válidas, caso contrario, los derechos de los servidores no prescriben o no han prescrito, mientras se encuentre vigente una contratación de trabajo entre el trabajador y el patrono.

            Bajo la anterior premisa y vigencia de la norma que sustenta el reconocimiento de la antigüedad para los efectos del pago de los aumentos anuales, esta Procuraduría había señalado lo siguiente:

"… en virtud del inciso d) del artículo 12 de la mencionada Ley de Salarios de la Administración Pública, es claro que para el reconocimiento de la antigüedad se debe tomar en consideración todo el tiempo laborado por el servidor en la Administración Pública, pero para los efectos del pago de los aumentos anuales, la misma norma establece categóricamente que su aplicación no tiene carácter retroactivo, es decir se aplica a partir de la vigencia de la misma, sea el 22 de diciembre de 1982. En ese sentido, ha dicho este Órgano Consultor de la Administración Pública, lo siguiente:

"También es necesario tener a la vista el concepto del reconocimiento y pago de la antigüedad, previsto en los artículos 5 y 12, inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública,"(…)" ya que son supuestos que se deben tener claros al momento de la respuesta del asunto que nos atañe. De esos aspectos, vale transcribir parte de un fallo de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, que en forma atinada, explica lo siguiente:

"(...) como la última frase del inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública señala que: " ...Esta disposición no tiene carácter retroactivo, se ha llegado a mal interpretar en el sentido de que la antigüedad en término generales, no debe ser reconocida en forma pretérita, sino futura, lo que es un error. Este es otro matiz de la reforma en estudio, que fue objeto de discusión la que vino a ser saldada con la resolución del Tribunal del Servicio Civil de las 15:55 hrs. de 21 de agosto de 1986, cuando en lo conducente expuso: "(...) Este Tribunal no comparte ni el criterio (...). Las razones son las siguientes: Tal y como consignó el legislador en la exposición de motivos de la Ley 6835-82, artículo 12 inciso d), esa normativa se emitió para reparar una injusticia, dicho en las propias palabras del legislador, "se pretende corregir una gran injusticia". Si esa fue la pretensión, jamás podría haber prohijado un criterio que precisamente hace que la justicia se mantenga. El sentido que tiene la oración de la Ley que dispone:" Esta disposición no tiene carácter retroactivo" es la de no permitir que el trabajador a quien se le aplicara pretendiera el pago con efecto anterior a la ley; ...Se observa de esta disposición normativa que precisamente el legislador quiso evitar afectar al presupuesto vigente con obligaciones de períodos liquidados y ese mismo sentido es el que tiene la norma invocada por el actor, porque de lo contrario se haría ilusoria la reparación o corrección de la injusticia que fue la causa que motivó su emisión..." En efecto, para lo correspondiente al reconocimiento de la antigüedad resulta claro que la norma tiene efectos hacia el pasado pero, en relación con el pago del reconocimiento de la antigüedad para los efectos de los aumentos anuales, únicamente rige hacia el futuro..."

(1989. Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, No. 92 de las 15:30 horas del 05 de julio. Ordinario laboral de O.E.S. contra I.C. del P.)

De la tesitura copiada, tenemos que, mediante el inciso d) del citado artículo 12, se logra plasmar el derecho del trabajador público al reconocimiento de todo el tiempo laborado anteriormente, como una manera de incentivar la experiencia acumulada en el trabajo con el Estado, del cual resulta innegable su otorgamiento en la vía administrativa; pero para los efectos del pago de los aumentos anuales por ese mismo concepto, la misma disposición establece categóricamente que su aplicación no tiene carácter retroactivo.

(Ver, Dictamen C-044-98 de 12 de marzo de 1998)

            De conformidad con el criterio jurisprudencial de cita y artículo 12 inciso d) de la, tantas veces, mencionada Ley de Salarios de la Administración Pública, al funcionario se le debe reconocer todo el tiempo laborado en el Sector Público; pero para los efectos del pago de los aumentos anuales, tal reconocimiento debe ser aplicado a partir del 22 de diciembre de 1982, o sea a partir de la vigencia de la normativa recién citada.

            También, a manera de ilustración se tiene el precitado "salario escolar", que se ha dado en otorgar a todos los servidores públicos a principio de cada año, consistente en "…un ajuste adicional al aumento de salarios por costo de vida otorgado a partir del 1 de julio de 1994, y será un porcentaje del salario nominal de dichos servidores para que sea pagado en forma acumulativa, en el mes de enero de cada año." ( Ver, artículo 2 del Considerando Único del referido Decreto Número 23495-MTSS de 19 de julio de 1994, modificado por el Decreto Ejecutivo Número 23907-H de 21 de diciembre del mismo año). En ese sentido, y a fin de que sea útil al momento de traducirse la indicada normativa, la Sala Constitucional ha establecido acerca de la forma de ese pago, así:

"...es menester hacer un análisis de lo que comúnmente se ha venido denominando "salario escolar", salario que nace mediante el Decreto número 23495-MTSS publicado en el Alcance número 23 a la Gaceta número 138 del veinte de julio de mil novecientos noventa y cuatro, el cual fue modificado por el Decreto Ejecutivo número 23907-H publicado en la Gaceta número 246 del veintisiete de diciembre del mismo año. Dicho decreto estableció un sistema de retención y pago diferido de un porcentaje del total del aumento decretado por costo de la vida para el año que corresponda. Ese porcentaje se fijó en un dos por ciento del total a pagar por dicho rubro, el cual debería cancelarse por parte del patrono en forma acumulada y diferida con el último pago del mes de enero siguiente. Así, verbigracia, si el aumento decretado por el Estado para el sector equivale a un ocho por ciento, mensualmente el patrono retendrá -al trabajador activo- un dos por ciento de ese aumento sobre una base mensual y pagará junto con el salario mensual la diferencia, sea en el caso de ejemplo, un seis por ciento. De esta forma queda claro que el monto pagado por la vía del llamado "salario escolar" es un monto que no paga el Estado en forma adicional como si fuera un monto extraordinario en el mes de enero de cada año, sino que es un monto que por derecho le corresponde al trabajador recibir en forma diferida en el mes de enero, monto que de por sí ya ha devengado y se encuentra dentro de su patrimonio. "Si lo anterior se ajusta a lo dispuesto en el señalado Decreto, el recurrente parte de una premisa falsa, toda vez que lo que el trabajador activo percibe en el mes de enero siguiente al aumento decretado el año anterior, es un dinero que el Estado no paga en forma extraordinaria o como un decimocuarto mes, sino que corresponde a una suma que ya se encontraba dentro del patrimonio del trabajador por cuanto ya había sido reconocida por éste e incluida dentro del salario a percibir, sólo que se le paga en forma diferida..." el Voto Número 0722 -98 de las 12:09 horas del seis de febrero de 1998,

            Como vemos, el rubro en cuestión, es originado por un sistema de retención y pago diferido de un porcentaje del total del aumento decretado por costo de la vida para el año correspondiente, a fin de obtener un acumulado en el mes de enero de cada año.

            En fin, todos aquellos derechos y beneficios salariales provenientes de una relación de servicio habida entre el servidor y algunas de las instituciones del Estado, deben ser pagados desde el momento en que el primero se hizo acreedor de percibirlos, una vez cumplidos con los presupuestos jurídicos para su otorgamiento.

            Finalmente, es importante acotar, que en virtud de los artículos 191 y 192 de la Carta Política, los principios que rigen el empleo público son diferentes y hasta contrapuestos a los que rigen al empleo privado (ver, entre otros, el Voto Constitucional No. 1696-92 de 23 de agosto de 1992). De ahí que, para ocupar cualquier cargo en la Administración Pública y adquirir la estabilidad laboral, el funcionario debe comprobar su "idoneidad" a partir de los requisitos que el respectivo Manual Descriptivo de Puestos exige para ello. De lo contrario, la Administración estaría actuando en contra de lo dispuesto por el precitado artículo 192. En tal sentido, ha sido reiterado el criterio de la Sala Constitucional, al argüir:

"La Constitución Política establece la existencia de un Estatuto de Servicio Civil que regulará las relaciones entre los servidores públicos y el Estado. Para que estos servidores puedan pertenecer a este Régimen es requisito indispensable la idoneidad comprobada, lo cual significa que los servidores deben reunir las condiciones y características que los faculten para desempeñarse en forma eficiente en el trabajo, sea reunir los méritos necesarios que el cargo demande. De este modo, una vez que los candidatos para ocupar determinadas plazas se han sometido a una serie de pruebas y han cumplido con ciertas condiciones establecidas por ley, pasan a integrar una lista de elegibles, que posteriormente será tomada en cuenta en el momento de hacer los nombramientos en propiedad, los cuales serán nombrados a base de tal idoneidad. S.C.V.60-94 (ver jurisprudencia anotada en la "Constitución Política de la República de Costa Rica" Tomo II, Arts. 50 al 197, I.J.S.A. 1999, p.522)

(Lo subrayado no es del texto original)

            Es decir, si dentro de los casos planteados en su consulta, existen los que se han ido transformando de meras "contrataciones por servicios profesionales" a verdaderas "relaciones de trabajo", ello no justifica, en modo alguno que el personal se encuentre eximido de la aplicación de las formalidades previstas estatutariamente para ser nombrados a base de "idoneidad comprobada".

CONCLUSIÓN:

            De todo lo expuesto, este Despacho concluye que si el personal referido en el Dictamen C-195-2001 se encuentra, realmente, bajo una relación de servicio común y corriente con el Sistema Nacional de Radio y Televisión Cultural, no hay duda alguna acerca del derecho que tiene a devengar todos los rubros salariales y beneficios, por derivación de la propia naturaleza del ligamen laboral con dicha institución.

            Asimismo, de conformidad con los artículos 57 y 74 de la Carta Magna, 602 del Código de Trabajo y, fundamentalmente, el Voto Constitucional Número 5969- 93 de las 15:21 horas del 16 de noviembre de 1993, los rubros salariales como el aguinaldo, salario escolar y otros, deberán ser cancelados a partir del momento en que se haya conformado la relación de trabajo con los tres elementos que la distinguen de cualquier otra relación, a saber: el salario, subordinación jurídica y prestación personal del trabajo; amén de que los funcionarios reúnan los requisitos requeridos en el Ordenamiento Jurídico correspondiente para su disfrute.

            Finalmente, es importante acotar que de conformidad con los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, normativa estatutaria que los desarrolla, así como la jurisprudencia informante (nota: El Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento establecen todo lo relativo al ingreso al régimen) deberá la Institución consultante realizar los trámites correspondientes para la ocupación de los puestos originados irregularmente.

    De usted, con toda consideración

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA II

LMGP/Georginavv

SINART3