C-256-2001

26 de septiembre de 2001

Señor

Gilberto Barrantes Rodríguez

Ministro      

MINISTERIO DE ECONOMÍA, INDUSTRIA Y COMERCIO

S. D.

Estimado señor:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio Nº DM-089-01, de fecha 22 de enero del 2001, recibido en el Despacho el 19 de febrero del año en curso, mediante el cual se solicita el criterio de esta Procuraduría en relación con los beneficios fiscales en curso de ejecución derivados de la Ley de Incentivos a la Producción Industrial; concretamente en relación con los siguientes puntos:

1. La correcta interpretación de la ley y la cita de fuentes de acuerdo a su jerarquía, en razón de haber incurrido este Ministerio, en interpretaciones a "contrario sensu" e improcedentes en esta materia.
2. Si el inciso b) sobre diversificación de actividades y el beneficio en curso de ejecución, es aplicable por el plazo de vigencia del contrato de Producción Industrial, de acuerdo a la Ley de Incentivos a la Producción Industrial y conforme a lo establecido por la Sala Constitucional.
3. Referirse a nuestra interpretación, en el sentido de que el Dictamen de la Procuraduría General de la República, número C-153-97 no impide la aplicación del incentivo de diversificación de actividades, contenido en el literal b), numeral 5 del artículo 7 de la Ley de Incentivos a la Producción Industrial.
4. Aclarar, si al recibir el Ministerio de Economía, Industria y Comercio, una petición en tiempo y derecho, para verificar el uso del beneficio del literal b) del numeral 5 del artículo 7, de la Ley de Incentivos a la Producción Industrial, el mismo está en la obligación de darle curso a la petición y proceder a darle trámite normal a la solicitud.

    Adjunta a la consulta de referencia, el criterio del Asesor Legal del Ministerio, que entre otras cosas concluye:

1. Nuevamente, interpretando a contrario sensu, las situaciones que no se encuentran resueltas y acogidas de forma expresa por parte de la Administración de previo a la vigencia de la Ley 7293, no pueden –ni deben- verse beneficiadas por los alcances del fallo de la Sala.
2. Debe tomarse en cuenta el hecho de que el numeral 5) del artículo 7 de la Ley 7017, se encuentra derogado, es decir, no existe más en la Legislación Costarricense, razón por la cual el mismo no puede ni debe ser aplicado de ninguna forma. El hecho de que se protejan situaciones jurídicas consolidadas establecidas bajo el amparo de esa norma (durante su vigencia) y que por ende deban seguirse otorgando los incentivos ahí descritos, no significa que dicha norma se encuentre vigente y por lo tanto el pretender llevar a cabo alguna modificación al contrato de producción en base a lo que establecía el citado numeral no es jurídicamente posible.
3. Además no resulta lógico, que no se permita la inversión en una misma línea de producción pero que sí resulte lícito el diversificar en la producción de otros bienes. Si bien es cierto, ese era en alguna medida el espíritu de la ley, también es cierto que, como se dijo anteriormente dicha norma se encuentra derogada, por lo que es posible deducir que la Sala, o más específicamente, la Procuraduría pretenda incentivar la producción de incentivos inexistentes.

    A efecto de evacuar la consulta presentada, esta Procuraduría mediante oficio ADPb.129-2001, concedió audiencia al Ministerio de Hacienda, el cual se pronunció mediante oficio Nº DM-200-2001 de 20 de marzo de 2001, indicando en lo conducente:

"…En otras palabras, la Sala IV definió desde un inicio que debía entenderse como derechos en curso de ejecución, aquellos que hubieran sido prorrogados administrativamente antes de la derogatoria del crédito al impuesto sobre la renta. Esto no solo pone de relieve que el ámbito de discusión en ese voto se circunscribe a la vigencia de los contratos ya prorrogados, sino que implícitamente reconoce la necesidad de que la Administración competente haya emitido los actos que le son propios para que los beneficios derivados de los contratos industriales puedan ser aplicables y un verdadero derecho en curso de ejecución a favor del administrado. En otras palabras, la existencia de potenciales beneficios contemplados en la ley, aún cuando hayan sido incorporados en los contratos mismos, no garantiza al interesado el disfrute irrestricto de los mismos, sino que, como sucede en muchos casos, es precisa la ulterior actuación, análisis y aprobación de parte de la Administración Pública, para que tales derechos se concreten y pasen de ser una mera expectativa de derecho a un derecho adquirido o a una situación jurídica consolidada."

    Si bien el punto relacionado con la interpretación de la ley, y cuyo criterio solicita la consultante no está vinculado específicamente el aspecto medular de la consulta, esta Procuraduría estima prudente referirse al mismo de previo al análisis de fondo del tema en cuestión.

1. LA CORRECTA INTERPRETACIÓN DE LA LEY Y CITA DE FUENTES DE ACUERDO A SU JERARQUÍA

    La interpretación de la ley es una actividad racional, que requiere previo a su realización, el conocimiento y la comprobación de la existencia de la norma, ya que el fin es reconocerla y reconstruirla dentro del ordenamiento jurídico para determinar la consecuencia jurídica del sentido y alcance que se le asigne en un caso concreto.

    De esta forma, nuestro legislador ha establecido en los artículos 10 de la Ley General de la Administración Pública e igual numeral del Código Civil, los parámetros sobre los cuales debe realizarse la interpretación normativa.

Artículo 10. - 1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. 2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras ramas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere. (LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA).

Artículo 10. Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas. (CODIGO CIVIL).

    Al respecto, la Procuraduría indicó en su dictamen C-168-96 del 15 de octubre de 1996, lo siguiente:

"Se desprende claramente de las transcripciones doctrinales y legales hechas, que la interpretación de las normas jurídicas debe hacerse en forma sistemática y contextuada, es decir, tomando en cuenta las normas conexas y, además, adoptando la orientación hermenéutica más racional y conciliable con el interés público."

    Para ello, la doctrina recomienda el seguimiento de un proceso interpretativo, con el cual pueda evitarse que una norma sea interpretada en múltiples sentidos; dicho proceso ha sido descrito por la tratadista María Luisa Balaguer Callejón, en su obra Interpretación de la Constitución y el Ordenamiento Jurídico (Madrid, Editorial Tecnos, 1997, pág. 92-93)

"Esto quiere decir que el aplicador del Derecho que va a llevar a cabo su actividad interpretativa, tendrá que proceder del siguiente modo:

1.    Buscar los textos normativos de que disponga el ordenamiento jurídico vigente, para verificar si existen disposiciones de Derecho positivo, que hayan previsto la situación de hecho que se enjuicia.

2.    Realizar con estos textos las operaciones intelectivas necesarias para determinar la norma aplicable al supuesto de hecho. Ello implica una actividad de interpretación, en la que deben aplicarse todos los criterios que sean necesarios y posibles.

3.    Una vez realizada la actividad de interpretación y depuradas todas estas cuestiones, el operador aplica una norma. La norma aplicable resulta, por lo tanto, de la interpretación combinada de un número indeterminado de disposiciones, que entran en relación con el caso.

(...) De esa manera, podrá obtenerse el equilibrio entre el respeto a los textos normativos y la adaptación de los mismos a las exigencias de la sociedad y del sistema jurídico en su conjunto." (Lo resaltado no es del original)

    En ese sentido, es importante recalcar que la interpretación debe realizarse tomando en cuenta el ordenamiento jurídico vigente, ya que la interpretación de una norma no puede contrariar lo estipulado por otra norma de mayor jerarquía. Lo anterior, ha sido analizado por la doctrina, y en especial por el tratadista Néstor Pedro Sagués, en su obra Derecho Procesal Constitucional, (Editorial Astrea, 2da. Edición, 1989, pág. 120), al considerar:

"En concreto, la tesis de la interpretación armonizante es la siguiente:

1. Que las normas jerárquicamente subordinadas deben entenderse "de manera que no excedan los géneros legales de las normas subordinantes.
2. Que la comprensión de las normas inferiores no puede válidamente realizarse prescindiendo de las normas superiores respectivas, en particular de las constitucionales.
3. Que la interpretación de cualquier norma "debe practicarse de modo que concuerde con los principios, derechos y garantías consagrados por la Constitución Nacional.
4. Que siempre que lealmente sea posible una interpretación de la ley concordante con la Constitución, debe preferírsele, en lugar de aquella interpretación de la norma que la contraponga con la Ley Suprema.
5. Que tal "armonización" o "adaptación" debe realizarse en tanto sea posible sin violentar la letra o el espíritu de la norma interpretada.

En resumen, la interpretación armonizante significa una tarea de adecuación de la norma inferior a la superior, y específicamente, de la ley infraconstitucional a la Constitución, o superley..."

    Este tipo de interpretación constituye el punto de partida para la utilización de las distintas formas de interpretación aceptadas por la doctrina; es decir, al interpretar una norma siguiendo cualquier forma utilizada para ello, se debe tener presente la jerarquía de las fuentes normativas. (Ver artículo 6 inciso 1 de la Ley General de la Administración Pública)

    En virtud de lo expuesto, la Procuraduría indicó en el dictamen C-170-97 del 03 de setiembre de 1997, lo siguiente:

"El aspecto jurídico que es sometido a nuestro análisis debe enfocarse desde varios puntos de vista, lo cual es acorde con la función de interpretación del Ordenamiento Jurídico. No está de más recordar que, sobre esa función, se ha indicado por parte de la doctrina:

1. EL SENTIDO LITERAL. Toda interpretación de un texto ha de comenzar con el sentido literal. Por tal entendemos el significado de un término o de una unión de palabras en el uso general del lenguaje o, en caso de que sea constatable un tal uso, en el uso especial del lenguaje de quien habla, aquí en el de la ley respectiva. El enlace con el uso del lenguaje es el más evidente, porque se puede aceptar que aquél, que quiere decir algo, usa las palabras en el sentido en que comúnmente son entendidas. El legislador se sirve del lenguaje general porque y en tanto se dirige a los ciudadanos y desea ser entendidos por ellos." (...)
2. LA CONEXIÓN DE SIGNIFICADO DE LA LEY. Cuál de las múltiples variantes de significado que pueden corresponder a un término según el uso del lenguaje hace al caso cada vez, resulta, por regla general, aunque no siempre con toda exactitud, del contexto en que es usado. La conexión de significado de la ley determina, en primer lugar, que se comprendan de la misma manera las frases y palabras individuales; como también, al contrario, la comprensión de un pasaje del texto es codeterminado por su contenido. (...) El sentido de la norma jurídica particular sólo se infiere, las más de las veces, cuando se le considera parte de la regulación a que pertenece." (...)
3. CRITERIOS TELEOLÓGICOS-OBJETIVOS. Los fines que el legislador intenta realizar por medio de la ley son, en muchos casos, aunque tampoco en todos, fines objetivos del Derecho, como el aseguramiento de la paz y la justa resolución de los litigios, el "equilibrio" de una regulación en el sentido de prestar la máxima atención a los intereses que se hallan en juego, la protección de los bienes jurídicos y un procedimiento judicial justo.

Además de ello, la mayoría de las leyes aspiran a una regulación que sea "conforme con la cosa". Sólo cuando se supone esta intención en el legislador, se llegará, por la vía de la interpretación, a resultados que posibilitan una solución adecuada." (...) (LARENZ, Karl; Metodología de la Ciencia del Derecho, Barcelona, Editorial Ariel, 1980, pp. 316, 325, 331-332).

    Aunado a esto, téngase presente lo dicho por María Luisa Balaguer Callejón, en su obra Interpretación de la Constitución y el Ordenamiento Jurídico (Madrid, Editorial Tecnos, 1997, pág. 115) en lo referente al tema de la interpretación de la ley partiendo de la fuente normativa.

"La interpretación del Derecho debe realizarse siempre conforme al sistema de fuentes establecido. En primer lugar, por la estrecha relación entre el propio concepto de Derecho y de interpretación. Pero, además, por el necesario sometimiento de la actividad interpretativa al Derecho mismo y, por tanto, al sistema de fuentes del Derecho. La interpretación no puede ir más allá de los límites definidos en el sistema de fuentes, alterándolo. Más aún, la interpretación de las normas no es sólo la interpretación del contenido, sino también de su forma, de su idoneidad para ser aplicadas en función de las normas sobre la producción jurídica que disciplinan la prelación entre normas y la solución de conflictos normativos. Se puede decir, por tanto, que entre las fuentes del Derecho y la interpretación del Derecho, la relación es directa, el operador jurídico ha de resolver el litigio conforme al sistema de fuentes establecido.

De no hacerlo así, invalida la interpretación. Lo que no impide que la interpretación incida también en el sistema de fuentes dentro del proceso dinámico de aplicación del Derecho, puesto que la interpretación conforma las normas que finalmente serán aplicadas."

    Por otro lado, la interpretación que de la norma se haga no es única en el tiempo; es decir, puede variarse sin que ello implique una violación a lo anteriormente interpretado. Esto se debe a que la interpretación debe realizarse tomando en cuenta el valor de la conducta, los hechos a que se refiere y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, según lo estipulado en los numerales 10 de la Ley General de la Administración Pública y del Código Civil, transcritos supra.

    Basta señalar, en lo concerniente, al tratadista Francesco Messineo (Manual de Derecho Civil y Comercial, Buenos Aires, Ediciones Jurídicas Europa-América, 1954, pág. 96) al afirmar:

"Con referencia a la fuente de que deriva, se distingue, ante todo, la interpretación en doctrinal (la que procede de los juristas de profesión y que resulta de sus aportaciones científicas o de los "dictámenes", emitidos pro veritate, donde se busca desinteresadamente el valor de una o varias normas); y usual o judicial (la que se hace, en el ejercicio de su función pública, por los jueces, los cuales tienen la ocasión y el deber de interpretar las normas jurídicas antes de hacer su aplicación al caso concreto a decidir). Carácter común a la una y a la otra, es que no vinculan al intérprete futuro, teniendo las mismas solamente el valor que les puede derivar del principio de autoridad. Por consiguiente, el nuevo intérprete puede, considerando las razones que existan para ello, separarse de esas interpretaciones (libertad en la interpretación), así como también puede apartarse de una interpretación propia anterior."

    No obstante, se debe tener presente que en nuestro ordenamiento jurídico la interpretación realizada en vía administrativa posee el mismo valor jurídico que aquella realizada en vía judicial. Así lo ha reconocido la Procuraduría en el Dictamen C-139-93 del 25 de octubre de 1993, al señalar que "la interpretación de la ley que en vía administrativa se haga, es equivalente a la del juez, pues es doctrinal y ésta puede ser judicial o privada."

1. LA INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN EN EL TIEMPO DEL ARTÍCULO 7 INCISO 5) DE LA LEY DE INCENTIVOS A LA PRODUCCIÓN INDUSTRIAL.

La derogación del artículo 7 inciso 5) de la Ley de Incentivos para la Producción Industrial, por disposición expresa del artículo 36 de la Ley Nº 7293, ha desencadenado una serie de consultas con relación a un mismo tema, cual es la vigencia en el tiempo de los beneficios fiscales derogados en virtud del principio de la "supervivencia del derecho abolido". Por ello, esta Procuraduría en dictámenes C-153-95, C-153-97, C-220-98, C-040-99, C-061-99, C-136-2001 y C-169-2001, se ha pronunciado al respecto en forma coincidente, clara y conforme a derecho, según se verá.

En primer lugar, la Sala Constitucional al resolver la acción interpuesta contra el Decreto Nº 21443-MEIC de 13 de julio de 1992, indicó en lo conducente:

"Cabe indicar que los incentivos en curso de ejecución, es decir prorrogados administrativamente antes de la promulgación de la Ley Nº 7293, no podrían –ni pueden- ser afectados por la derogatoria del inciso 5) del numeral 7 de la Ley Nº 7017, en virtud del principio de "supervivencia del derecho abolido" teniendo en cuenta, lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley de Incentivos para la Producción Industrial, el cual fija un plazo máximo de diez años para la duración de los beneficios para una misma empresa, conforme a los ajustes y condiciones que la misma ley establece." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº 2381 de las 11:12 horas del 17 de mayo de 1996).

Partiendo de lo transcrito supra, este órgano consultivo señaló en dictamen C-153-97 del 18 de agosto de 1997, concretamente en lo que refiere a las ampliaciones de líneas de producción:

"Esta situación tiene como consecuencia, en relación con lo consultado, que todos los productos o líneas de producción aprobadas dentro del contrato originalmente, o aquellas ampliaciones de línea aprobadas con posterioridad a la suscripción del contrato original pero con anterioridad a la vigencia de la Ley No. 7293, deben verse beneficiadas por los alcances del fallo de la Sala Constitucional." (Lo resaltado no es del original)

Si bien en el dictamen de referencia, se hace mención a las ampliaciones de línea de producción, debemos entender que ello está referido a la diversificación de actividades productivas consagrada en el punto b) del inciso 5) del artículo 7 de la Ley de referencia, lo cual significa que dicha diversificación se beneficia de los alcances del fallo en cuestión, siempre y cuando haya sido aprobada con posterioridad a la firma del contrato o con anterioridad a la vigencia de la Ley Nº7293.

Bajo esta condición, tal beneficio se mantiene vigente hasta el acaecimiento del plazo a que se refiere el artículo 23 de la Ley de Incentivos para la Producción Industrial, en atención al principio de "supervivencia del derecho abolido", por el cual "…las diferentes situaciones jurídicas deben apreciarse dentro del contexto de la ley a cuyo amparo se constituyeron, toda vez que la nueva ley no puede ni debe afectar hechos o actos que generaron situaciones jurídicas válidas y eficaces bajo la vigencia de la ley derogada (al efecto véase dictámenes C-058-88 y C-265-95)", según lo indicado en dictamen C-075-97 de 13 de mayo de 1997.

Consecuentemente, mediante dictamen C-153-97, esta Procuraduría concluyó que las solicitudes de diversificación de actividades productivas o ampliaciones de línea productiva, aprobadas por la autoridad administrativa después de haberse firmado el contrato y antes de la entrada en vigor de la Ley Nº7293, constituyen una situación resuelta y acogida en forma expresa, por ende, válida y eficaz durante el plazo supra citado. En lo concerniente al plazo de duración del beneficio de referencia, nos remitimos a lo indicado en los dictámenes C-153-95 de 03 de julio de 1995, C-220-98 de 22 de octubre de 1998, y C-136-2001 de 08 de mayo del 2001.

Por otra parte, siendo consecuente, con lo resuelto por la Procuraduría General en el dictamen C-220-98 y C-040-99 en relación con la prórroga del plazo de los contratos industriales, habría que afirmar, que todas aquellas unidades productivas que suscribieron contratos y que se les autorizó la diversificación de actividades productivas o la ampliación de líneas de producción, y que hubieren presentado solicitud de prórroga de los contratos suscritos con la administración antes de la promulgación de la Ley N° 7293 y que no fueron resueltos en su oportunidad, por la incertidumbre que generó la interposición de la acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo N° 21443, también tienen derecho al beneficio fiscal previsto por la Ley, aún cuando el incentivo hubiera sido derogado por el artículo 36 de la Ley N° 7293.

Sobre el particular dijo la Procuraduría en el dictamen C-040-99 de 18 de febrero de 1998:

"Ahora bien, considerando que si antes de la promulgación de la Ley Nº7293 de 30 de marzo de 1992 - que derogó mediante el artículo 36 el numeral 5 del artículo 7 de la Ley de Incentivos para la Producción Industrial- se habían presentado solicitudes de prórrogas de los contratos suscritos con la administración y que no fueron resueltas por la incertidumbre que generó la interposición de la acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo Nº21443 de 13 de julio de 1992, esta Procuraduría reitera el criterio expuesto en el dictamen C-220-98, en el sentido de que tales contratos pueden ser prorrogados por la Administración siempre y cuando se cumplan con las condiciones y ajustes previstos por la ley y su reglamento, quedando contestada en esta forma el punto a) de la consulta presentada." (Lo resaltado no es del original). En igual sentido ver Dictamen C-061-99 de 25 de marzo de 1999.

De lo expuesto supra, se desprende que cualquier producto o línea de producción que no hubiere sido aprobada por la autoridad administrativa con posterioridad a la firma del contrato y antes de la entrada en vigencia de la Ley N° 7293, no deriva los beneficios a que refiere el inciso 5) literal b) del artículo 7 de la Ley N° 7017, excepto cuando la solicitud de diversificación de actividad productiva o ampliación de línea de producción estuviera comprendida en la solicitud de prórroga contractual presentada por las unidades productivas antes de la promulgación de la Ley N° 7293, y que no fueron resueltas en su oportunidad por la autoridad administrativa, por cuanto tal y como se resolvió en el dictamen C-040-99 y se reiterara en dictamen C-061-99 de 25 de marzo de 1999 "…. tales unidades productivas tienen derecho a que sus contratos le sean prorrogados hasta completar el término de 10 años a que alude el artículo 23 de la ley (término máximo de disfrute de los incentivos fiscales creados por el artículo 7 de la Ley), y en virtud del principio de la supervivencia del derecho abolido debe la administración reconocerle todos los incentivos derivados del contrato original." (Lo resaltado y subrayado no son del original)

Lo anterior, significa que bajo ningún presupuesto podría pretenderse la aplicación del incentivo supra citado, sin que el mismo hubiese sido aprobado antes de la promulgación de la Ley Nº7293 --la cual derogó expresamente el incentivo en estudio--, por cuanto no constituiría un derecho adquirido para el administrado, debido a la inexistencia de un otorgamiento expreso que emane de la Administración, razón por la cual, en este caso particular, no nos encontramos ante una situación resuelta y acogida de forma expresa, según se desprende del anteriormente citado Dictamen C-153-97:

"…puede concluirse que en aquellos casos en los que la solicitud de ampliación de línea productiva no fue resuelta ni acogida por parte del MEIC antes de la entrada en vigor de la Ley, a pesar inclusive de haber sido planteada antes de este evento, no existe una situación jurídico administrativa consolidada que deba ser reconocida como un derecho adquirido al particular interesado, dado que carece del requisito de su expreso otorgamiento por parte de la Administración." (Lo resaltado no es del original)

2. CONCLUSIONES

1. - El incentivo de diversificación de actividades productivas, o lo que es igual, la ampliación de línea productiva, prevista en el artículo 7 inciso 5) literal b) de la Ley de Incentivos a la Producción, y derogado por el artículo 36 de la Ley Nº 7293, únicamente se puede aplicar y prorrogar en virtud del principio de "sobrevivencia del derecho abolido", cuando se cumplan las siguientes condiciones:

1. La ampliación de línea productiva debió haber sido solicitada con posterioridad a la suscripción del contrato de producción industrial, y aprobada por autoridad competente, de previo a la promulgación de la Ley Nº7293.
2. El beneficiario debió solicitar la prórroga del contrato supra indicado --que contenía aprobada la diversificación de actividades productivas--, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley Nº7293. Sin embargo, aquellas prórrogas que no fueron resueltas debido a la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra el Decreto Ejecutivo Nº21443, pueden concederse siempre y cuando cumplan con las condiciones descritas infra.
3. No debe haber acaecido el plazo de duración de los beneficios, estipulado en el artículo 23 de la Ley Nº7293, y conforme a lo indicado en los Dictámenes C-220-98 y C-040-99.
4. La aplicación y prórroga del incentivo en cuestión, debe efectuarse en estricto cumplimiento de las condiciones y ajustes previstos en la ley y su reglamento.

2. - El Ministerio de Economía, Industria y Comercio, debe tramitar aquellas solicitudes presentadas en tiempo y derecho, para verificar el uso del incentivo consagrado en el en el artículo 7 inciso 5) literal b) de la Ley de Incentivos a la Producción, únicamente cuando se cumplan con las condiciones supra indicadas.

Queda en esta forma evacuada la consulta presentada.

Con toda consideración se suscribe atentamente,

Lic. Juan Luis Montoya Segura

PROCURADOR TRIBUTARIO