Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 317 del 19/11/2001
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 317
 
  Dictamen : 317 del 19/11/2001   

PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA

C-317-2001


19 de noviembre de 2001


 


 


 


 


Licenciada


Virginia Rojas Arroyo


Presidenta Ejecutiva


Patronato Nacional de la Infancia


S. O.


  


 


Estimada señora:


            Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio P. E. 1563-2001 de 16 de octubre último, por medio del cual se refiere al problema que se le presenta a esa Entidad para satisfacer sus fines, como consecuencia de normas o principios que limitan su accionar.


            Señala Ud. que el Instituto nace con el interés de satisfacer "el principio de interés superior del Niño", el cual debe ser entendido desde una óptica amplia y sin encontrar obstáculos que lo delimiten. El PANI se encuentra limitado por normas jurídicas que rigen otras materias y políticas de orden económicos que evitan la atención pronta, cumplida y debida de las necesidades sociales e institucionales. Consulta entonces si las directrices generales de política presupuestaria y las directrices de política salarial y regulaciones en materia de empleo y clasificación de puestos emitidas por la Autoridad Presupuestaria pueden superponerse sobre el mandato constitucional de que el Estado debe velar por la protección de los derechos de la niñez y la adolescencia. Estima el PANI que la suma determinada como límite de gasto para el año 2001 es inferior a las necesidades reales de la Institución, lo cual apunta a una prestación de servicios deficiente. La fijación de metas semestrales de empleo crea en el PANI un desajuste que impedirá la atención de áreas de gran trascendencia para la atención de los niños.


            Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica A. J. 712-2001, en el cual se afirma que las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria fijan el gasto máximo para el PANI en una suma inferior a los recursos que ese Ente esperaría de la recaudación por concepto del impuesto sobre la renta. Las directrices sobre empleo no toman en cuenta los planes y programas que contendrá el presupuesto y el Plan Operativo de la Institución, por lo que se presenta un desfase entre las posibilidades de crecer y las limitaciones de orden político. Agrega que el artículo 38 de la Ley del PANI lo autoriza a transferir fondos de su presupuesto a distintas organizaciones, pero se encuentra dificultades para celebrar convenios con organizaciones no gubernamentales y para delegar algunas de las actividades tendentes a garantizar el goce de los derechos de la población que se atiende. Agrega que ese mismo problema se tiene con la contratación de servicios, ya que debería ser posible que por razones de oportunidad y conveniencia, a calificar por la Administración, se obtengan servicios de entes especializados en diferentes áreas de protección de la infancia y la adolescencia. En su criterio, el Gobierno debe facilitar el cumplimiento de los fines encomendados a sus instituciones, dotándolas de los recursos que la ley les asigna. Por lo que el Estado debe excluir al PANI de los límites del gasto que se dictan anualmente así como de las políticas de empleo del Gobierno, porque se está afectado el cumplimiento de los fines constitucionales y legales del Ente. Este debe definir sus políticas respecto del límite del gasto, que está supeditado a las asignaciones que hagan las leyes.


            De los oficios que han sido remitidos a la Procuraduría se deriva que el Patronato cuestiona la sujeción a las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria y, concretamente la posibilidad de que su gestión técnica y financiera sea obstaculizada por directrices que limitan su accionar.


            La sujeción a directrices, ya sea en el ámbito de acción de cada ente como en los aspectos financieros y presupuestarios, se plantea en relación con la autonomía del Ente y la definición de los fines y competencias que el ordenamiento le encomienda. El correcto entendimiento de los alcances de la autonomía permite dilucidar el ámbito de acción de la entidad y, por ende, los límites a que está sujeta.


 


A.-       EL PANI: UN ENTE AUTONOMO


            El Patronato Nacional de la Infancia es un ente creado por la Constitución y que, conforme lo dispuesto en los artículos 55 y 189 de la Constitución, goza de la garantía de la autonomía. Dispone el artículo 55 de cita:


"ARTÍCULO 55. - La protección especial de la madre y del menor estará a cargo de una institución autónoma denominada Patronato Nacional de la Infancia, con la colaboración de las otras instituciones del Estado".


            Cabe recordar que al aprobarse el actual artículo 55 de la Constitución se discutió si convenía dar rango constitucional a un ente con una competencia específica. La discusión en la Asamblea Constituyente es reveladora del interés del constituyente por atribuir a la Entidad autonomía como forma de garantizar su funcionamiento y evitar su politización, (acta N. 118 página 588). Pero además esta discusión permite afirmar, sin lugar a dudas, que la consagración constitucional del Patronato no conlleva desconocer que la función de protección de la niñez y de la madre es una función estatal. En este sentido, fueron reiteradas las apreciaciones de don Luis Felipe González Flores en cuanto que el Patronato no pretendía "absorber todas las instituciones que en Costa Rica se dedican al cuidado de la madre y del niño. Es imposible que pretendan centralizar estas instituciones, ya que carecen de los medios y de los departamentos técnicos necesarios". El trabajo del PANI se hace "sirviéndonos de todas estas instituciones" (Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, II, Imprenta Nacional, folio 588). Aspecto que fue reafirmado en la sesión 171 (op. cit. III, p. 511). Precisamente porque el Patronato en la visión de los constituyentes no asume la función estatal de protección del niño en forma exclusiva, es que algunos constituyentes se pronuncian en forma contraria a la consagración constitucional de la autonomía; así por ejemplo, el constituyente Facio Brenes, para quien la autonomía debe reservarse para las instituciones que manejan fondos cuantiosos o que realizan una labor de grandes proyecciones en la vida social o económica del país, por lo que deban ser puestas al margen de los ministerios (IBID, folio 511).


            Ciertamente, los criterios que algunos constituyentes manejaron para negar la autonomía al PANI no se ajustan a la realidad institucional del país. No puede desconocerse que el Patronato cumple una función esencial para el desarrollo social y económico del país, independientemente del monto de fondos que maneje o de que su gestión deba ser realizada en forma coordinada con otras instituciones. Contribución esencial para el mantenimiento del Estado Social de Derecho; pero más allá de esta ideología, está el hecho de que la posición que la sociedad contemporánea atribuye a los menores, la consagración de sus derechos y la necesidad de instituciones que velen por ellos y contribuyan a asegurar la plena satisfacción de sus condiciones de vida y potencien su posibilidad de desarrollo, como niños, adolescentes y futuros responsables de los destinos del país.


            El punto es si ese rol protagónico en materia social y de protección de los menores determina la necesidad de un régimen jurídico particular, que excluya la sujeción a la potestad de dirección del Estado.


            La consagración constitucional entraña la garantía de la autonomía en los términos del artículo 188 constitucional. Dado el     criterio con que se crea el Patronato, la circunstancia misma de que se conozca que no puede absorber la totalidad de actividades que deben ser cumplidas para la protección de la niñez, se comprende que no se haya discutido conferir una autonomía especial al Patronato. Circunstancia que, por ejemplo, se hizo con la CCSS a quien se atribuyó el "gobierno" de los seguros sociales (artículo 73 de la Carta Político). Y es que refiriéndose al Patronato, el propio González Flores fue claro y contundente en cuanto que "al otorgarle su autonomía, el Patronato continuará siendo una institución del Estado, regulada por las leyes que dicte la Asamblea Legislativa. Su autonomía, pues, no será absoluta" (ibid, folio 511). Lo anterior tiene como lógica consecuencia que la autonomía de que disfruta el Patronato es la propia del artículo 188 constitucional. Sea una autonomía administrativa y una autonomía política sujeta a la ley.


            De ello se desprende que el Patronato, como la mayoría de las entidades autónomas, está sujeto a la potestad de dirección del Poder Ejecutivo. Una potestad que tiene como objeto mantener la unidad del Estado y, por ende, asegurar la orientación política de éste.


            Observamos, al efecto, que una modificación del contenido de esa autonomía sólo podría provenir de una norma con rango constitucional, sea por reforma expresa del Texto Constitucional, sea por jurisprudencia constitucional. Empero, de las resoluciones que la Sala Constitucional (así, por ejemplo, resolución 495-92 de 15:30 hrs. de 25 de febrero de 1992 y 2075-2001 de 8:52 hrs. del 26 de marzo de 2001) ha emitido que se refieren específicamente al Patronato, no se desprende la consagración de una autonomía especial a favor del PANI, de forma tal que pueda concluirse que se está fuera de la posibilidad de sujeción a la potestad de dirección. En efecto, el PANI no goza de una autonomía de gobierno absoluta. Ante lo cual cabe recordar que:


"La autonomía administrativa de las instituciones descentralizadas constituidas en el Título XIV de la Constitución es una garantía frente al accionar del Poder Ejecutivo Central, mas no frente a la ley en materia de Gobierno. Antes de la reforma operada al artículo 188 de la Constitución, no era posible someter a las instituciones autónomas a la política general del Estado en cuanto a las materias puestas bajo su competencia…


Esto quiere decir que las instituciones autónomas no gozan de una garantía de autonomía constitucional irrestricta, toda vez que la ley, aparte de definir su competencia, puede someterlas a directrices derivadas de políticas de desarrollo que ésta misma encomiende al Poder Ejecutivo Central, siempre que, desde luego, no se invada con ello ni la esfera de la autonomía administrativa propiamente dicha, ni la competencia de la misma Asamblea o de otros órganos constitucionales como la Contraloría General de la República. Debe hacerse notar que los antecedentes y efectos de la propia reforma, al reservar a esas entidades la materia de su propia administración, excluyó de su gestión la potestad de gobierno que implica: a) la fijación de fines, metas y tipos de medios para realizarlas b) la emisión de reglamentos autónomos de servicio o actividad, acorde con las disposiciones normalmente llamadas de política general. De esta manera, la reforma hizo constitucionalmente posible someter a las entidades autónomas en general a los criterios de planificación nacional y en particular, someterlas a las directrices de carácter general dictadas desde el Poder Ejecutivo central o de órganos de la Administración Central (llamados a complementar o a fiscalizar esa política general). Como parte de esos órganos políticos, fue establecida la Autoridad Presupuestaria, con el objeto de "formular y ejecutar las directrices generales en materia de salarios, entre otras, emanadas del Poder Ejecutivo o de órganos de la administración central" Sala Constitucional, resolución N. 3309-94 de las 15:00 hrs. del 5 de julio de 1994.


            En consecuencia, el PANI, en tanto ente autónomo, está sujeto a la potestad genérica de dirección establecida en los artículos 26 y 27 y desarrollada en el 98 y 99 de la Ley General de la Administración Pública, así como a las directrices que hoy día resultan reguladas por la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, cuyo artículo 21 dispone:


"Para los efectos del ordenamiento presupuestario del sector público, existirá un órgano colegiado denominado Autoridad Presupuestaria. Además de asesorar al Presidente de la República en materia de política presupuestaria, tendrá las siguientes funciones específicas:


a) Formular, para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del presente artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. No estarán sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el inciso d) del artículo 1, además de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan.


b) Presentar, para conocimiento del Consejo de Gobierno y aprobación del Presidente de la República, las directrices y los lineamientos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a) y c) del artículo 1. En el caso de los órganos citados en el inciso b) del artículo 1 de esta Ley, los mencionados lineamientos y directrices se propondrán a los jerarcas respectivos para su conocimiento y aprobación.


c) Velar por el cumplimiento de las directrices y los lineamientos de política presupuestaria".


            El PANI, como Administración Descentralizada, se encuentra dentro de los entes a que se refiere el artículo 1, inciso c) de la misma ley. Por consiguiente, no sólo está sujeto al cumplimiento de los principios del Título II de la Ley, como es el caso de las universidades, municipalidades y CCSS, sino a toda la ley. En consecuencia, a la programación macroeconómica presente en las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria.


            Dado que las directrices para el año 2002 fueron formuladas en mayo de 2001, corresponde recordar que el Transitorio I de la Ley dispuso:


"De aprobarse esta Ley con posterioridad a la publicación de los lineamientos de política presupuestaria, las disposiciones relativas a la formulación del presupuesto se aplicarán en el ejercicio económico subsiguiente".


            Lo que confirma la aplicación de las directrices anteriormente emitidas.


 


B.-       EL ESTABLECIMIENTO DE LIMITES VIOLENTA LA AUTONOMIA


            La circunstancia de que la autonomía política esté sujeta a la ley no permite afirmar que ésta sea simplemente formal. A pesar de la sujeción a las directrices, el ente autónomo conserva una garantía que actúa como un contenido esencial que no puede ser desconocido ni por el Legislador al regular la potestad de dirección, ni por el Poder Ejecutivo al ejercitar esa potestad dictando las directrices.


            El desarrollo jurisprudencial de este aspecto se ha originado en el control de las directrices emitidas en materia presupuestaria y de empleo público. Es reiterada la posición de la Sala en cuanto que la autonomía no impide que el Ejecutivo emita directrices. Resulta empero, inconstitucional no sólo que se dicten directrices respecto de un ente específico, sino fundamentalmente que la directriz impida al ente la satisfacción del fin público para el cual fue creado. Así como también lo es el que se establezca un límite cuantitativo expreso al ente en orden a gastos. De dicha jurisprudencia se derivan los siguientes principios:


  • La potestad de gobierno alude a la determinación de políticas, metas y medios generales, "más o menos discrecionales".
  • Por el contrario, la administración implica la realización de aquellas políticas, metas y medios generales, utilizando los medios que el ordenamiento atribuye.
  • La autonomía es una garantía esencialmente frente al Poder Ejecutivo.
  • Esta garantía comprende la posibilidad de ejecutar las tareas asignadas por la ley y dar cumplimiento a las obligaciones legales.
  • No obstante, la Asamblea Legislativa está imposibilitada para disponer que otros órganos, incluyendo el Poder Ejecutivo, intervengan o afecten la independencia administrativa.
  • Resulta inconstitucional el control del ente por razones de oportunidad, o la pretensión del Poder Ejecutivo para actuar como director de la gestión del ente autónomo.
  • El establecimiento de controles (autorización) al ejercicio de la actuación administrativa por parte del Ente, es inconstitucional.
  • El contenido propio de la dirección es fijar las condiciones generales de actuación, que excedan del ámbito singular de actuación de cada Ente. La directriz tiene carácter normativo, por lo que debe ser general en su contenido y ámbito.
  • De lo que se deriva que las directrices no pueden dirigirse a una o más instituciones individualmente consideradas, sino a todas las entidades autónomas o a categorías genéricas de ellas.
  • No obstante que la emisión de directrices deriva del poder de dirección, su cumplimiento es materia de administración, por lo que es responsabilidad exclusiva del ente dirigido.
  • En consecuencia, pueden existir directrices sobre materia presupuestaria, a condición de que sean generales

            Es fundamental para efectos de esta consulta, la reiterada jurisprudencia según la cual:


"No puede el Ejecutivo girar directrices específicas sino a todas ellas o a conjuntos de ellas (verbigracia, a los bancos del Estado), o en áreas de acción generales (inmersión o endeudamiento externo" (Sala Constitucional, N. 3309-94 de las 15:00 hrs. del 5 de julio de 1994.


            Una directriz específica se analiza como una orden. Orden que entraña una desnaturalización de la potestad de dirección y, por ende, de la directriz. Y sobre todo, una violación a la autonomía administrativa del ente.


            La Sala Constitucional ha considerado que se encuentra dentro de ese supuesto de directriz específica que elimina todo margen de discrecionalidad al ente, aquélla que fije un límite aplicable a una determinada entidad. Así, en la Acción de Inconstitucionalidad relativa a los límites presupuestarios fijados por la Autoridad Presupuestaria para el Instituto Nacional de Aprendizaje, esta Jurisdicción afirmó:


"...Es en este contexto que las normas contenidas en los Decretos Ns 22433-H y N.22434-H resultan incompatibles con la Constitución Política, en cuanto que de los mismos, especialmente del primero, emana una orden particular para el Instituto Nacional de Aprendizaje, al fijarle un límite concreto de déficit máximo o superávit mínimo acumulado. El hecho de que en la misma norma se contemplen los límites para otras instituciones o empresas públicas no le da el carácter general a que se refirió la sentencia arriba citada, sino que de ella deriva con toda claridad una disposición concreta para cada una de ellas, no una norma de orden general para todas ellas o grupos de ellas. Lo contrario se observa, por ejemplo, en el caso del artículo 19 del Decreto N. 22434*H, que prescribe un límite del 10% para el crecimiento de los gastos corrientes de la Administración Pública en general y que, por su evidente carácter normativo general y corresponder a las demás características de una verdadera directriz, propia, por ende, de la materia de gobierno a que alude el artículo 188 de la Constitución, no resulta inconstitucional...". Sala Constitucional, N. 6345-97 de 8:33 hrs. del 6 de octubre de 1997.


            Al eliminarse la posibilidad de apreciar la conveniencia u oportunidad de una decisión, se interfiere en la administración del ente y con ello se violenta su autonomía administrativa. Autonomía que, si bien se ejerce dentro y conforme la ley, entraña la gestión administrativa y financiera del ente y, por ende, la satisfacción de los cometidos públicos y la selección de los medios para cumplirlos. Concluye la Sala que:


"..Estos documentos (antecedentes legislativos) confrontados con la directriz contenida en el artículo 1° del Decreto 24333-H y con el contenido de varios oficios de la Contraloría General de la República, certificados a folio 17 de este expediente, llevan a concluir que mediante los lineamientos dictados en la norma impugnada efectivamente se está obstaculizando el cumplimiento de los fines de la institución por razones financieras. Las normas que se dirán son, por lo tanto inconstitucionales también en cuanto lesionan el principio de reserva legal en materia tributaria, pues fueron el instrumento para distraer los fondos recabados a través de la potestad impositiva del Estado para un fin asignado legalmente…".


            Criterio que se reitera en resolución N. 4836-2001 de 14:57 hrs. de 6 de junio del presente año, respecto de directrices que limitan el accionar de JAPDEVA:


"Ahora bien, al analizar las normas cuestionadas, la Sala estima son contrarias al Derecho de la Constitución. Lo anterior por cuanto, ambos Decretos violan la autonomía administrativa de que goza la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica. En efecto, los decretos impugnados, lejos de estipular una directriz presupuestaria de contenido general para las instituciones descentralizadas, establecen una orden determinada para cada institución que cercena todo margen de discrecionalidad. Nótese que los Decretos cuestionados estipulan órdenes particulares para JAPDEVA –el primero, al fijarle un límite concreto en el gasto presupuestario y efectivo; el segundo, al atribuirle a la Autoridad Presupuestaria la fijación de ese límite presupuestario– que desnaturalizan la noción de la potestad de dirección que ostenta el Poder Ejecutivo con la finalidad de planificar la gestión administrativa... ".


            Agregándose:


"Si bien el Decreto Ejecutivo #27528-H estipula los límites para varias instituciones o empresas públicas, ello no le da carácter general suficiente para que sea válido el ejercicio de la facultad de dirección. Lo anterior por cuanto, del Decreto Ejecutivo se desprende –claramente– una disposición concreta para cada una de las entidades, no así, una norma de orden general para todas las instituciones, o bien, para grupos de éstas. Por su parte, el Decreto Ejecutivo #27854-H constituye una directriz de contenido particular para JAPDEVA que se asimila a una orden, la cual –según se expuso en las sentencias transcritas– supone la existencia de una relación de jerarquía, la cual es inexistente entre el Poder Ejecutivo y una entidad descentralizada como es lo es la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, que goza de autonomía administrativa, según el artículo 1° de la Ley #5337, que reformó la Ley #3091, de 18 de febrero de 1963. En virtud de lo expuesto, al considerarse en esta sentencia que los Decretos Ejecutivos #27528-H, de 15 de diciembre de 1998 y #27854-H, de 28 de abril de 1999, violan el Derecho de la Constitución, debe declararse con lugar la acción. ".


            Se estima, entonces, que la autonomía administrativa es violentada cuando se dictamen directrices que comprenden un límite de gasto para una específica entidad, así como cuando ese limite de gasto impida al ente satisfacer sus fines.


            Desde esta perspectiva, podría decirse que las Directrices Generales de Política Presupuestaria para los Ministerios, demás Órganos según corresponda y Entidades Públicas cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, emitidas mediante el Decreto N. 29511-H de 8 de mayo del 2001, en cuanto establecen un gasto presupuestado y un gasto efectivo limitado para el PANI (artículo 1°) y dicho límite implique que el Patronato no puede satisfacer eficaz y eficientemente sus fines, son dudosamente constitucionales.


            Además, en el caso específico del PANI, la Sala en su resolución N. 2075-2001 de cita, la Sala señaló:


"…conviene recordar que este Tribunal en la sentencia N. 9279-99 (sic) se inclinó por el fortalecimiento institucional del PANI, como titular de una función esencial asignada por la Constitución, en protección del interés superior del menor, señalando que para esos efectos el Estado debe propiciar los mejores medios que permitan ejercer tal protección. Ahora bien, es evidente que para el efectivo ejercicio de tan importante competencia regulada constitucionalmente, se necesita de los ingresos suficientes para proveerse de los recursos materiales, técnicos y humanos que permitan brindar a los menores las prestaciones que demanda la efectiva protección de sus derechos, en esa etapa tan sensible del desarrollo de la persona que constituye la infancia….En este caso, la omisión en la transferencia de recursos que ordenan las normas sobre la materia, rebasan la mera legalidad para constituirse en un asunto susceptible de la protección en la vía de amparo, en tanto el incumplimiento en la asignación de recursos para el Patronato Nacional de la Infancia lesiona las posibilidades de hacer efectivo este derecho constitucional de que gozan todos los niños y adolescentes en situación de riesgo o desamparo, de ahí que el asunto discutido se lograr enmarcar dentro del ámbito de competencia de este Tribunal de garantías fundamentales.


…No obstante, los datos objetivos revelan que cada vez más se dificulta brindar atención y apoyo a la gran cantidad de menores que se encuentran en estado de abandono y riesgo social, situación que lamentablemente suele desembocar en problemas de delincuencia, drogadicción y prostitución. De cara a esta realidad, es evidente que la dotación de recursos en la medida que lo prevén las leyes sobre la materia permitiría a esa institución desarrollar una serie de programas y actividades que brinden soluciones efectivas para los niños y adolescentes del país, y en esa medida las pretensiones de los recurrentes merecen ser acogidas por parte del Tribunal…".


            Se desprende de lo anterior que el Estado debe asegurarle y transferirle al PANI los recursos que resulten indispensables para la atención de los problemas que enfrentan los menores. Pero para brindar solución efectiva a dicha situación, no es suficiente que se transfieran los recursos al PANI. Es indispensable que éste pueda disponer de ellos en cumplimiento de los fines. Por consiguiente, resultaría igualmente inconstitucional que al PANI se le dote de recursos, pero simultáneamente se le ordene un límite de gasto que no tenga relación con las necesidades que deben ser satisfechas o bien, si la Institución no hace un esfuerzo de racionalización en el manejo y disposición de los fondos públicos.


 


C.-       LA SUJECIÓN A LAS NORMAS DE CONTRATACIÓN


            En su dictamen, la Asesoría Jurídica del PANI sostiene que, en razón de su autonomía, el Patronato "está en el derecho de ejecutar esos recursos sin limitación, y solamente sujeto a los controles que la ley establece". Asimismo, se sostiene que el PANI está autorizado para transferir fondos de su presupuesto a organismos públicos, privados y personas físicas para implementar y ejecutar programas en beneficio de la niñez y adolescencia. Con lo cual, el Estado acude al concurso de la sociedad civil organizada para satisfacer sus fines. Empero, agrega que el PANI tiene dificultades para celebrar los convenios y delegar actividades tendentes a garantizar el goce de los derechos de la población que debe atender. Considera que el límite que se le impone es que se considera tales funciones como indelegables, por lo que los criterios deben ser más flexibles. Flexibilidad que también tendría que tener para efectos de contratar servicios, según el artículo 39 de la Ley.


            Si bien resulta contrario a la autonomía que se fije un límite expreso de gasto, que no pueda ser excedido por la Institución, también es cierto que la autonomía no implica libertad. La autonomía administrativa se ejerce conforme la ley y la autonomía política está también sujeta a la Ley. Si las directrices fijaran un margen de gasto flexible, dentro del cual pueda moverse la Institución, no podría decirse que se esté violentando esa autonomía. Pero además, y eso es fundamental, el PANI como cualquier otro organismo que maneje fondos públicos no puede tener un derecho de ejecutar sus recursos "sin limitación", porque esos fondos son de carácter público y, como tales, deben estar sujetos a un régimen jurídico especial. Aparte de que el gasto que el PANI realiza no tiene sólo incidencia respecto de los fines específicos que la Constitución y la ley le ha encargado de satisfacción. Por el contrario, tiene repercusiones en el desenvolvimiento del sector público y de la economía en general. De allí que el legislador establezca determinados límites.


            Uno de esos límites está dado por las normas sobre contratación de bienes y servicios. El Patronato como Administración Pública está sujeto a la Ley de la Contratación Administrativa. Ciertamente, el artículo 39 de su Ley dispone:


"ARTÍCULO 39. - Contratación de servicios


Con el propósito de asegurar el eficiente cumplimiento de los fines establecidos en la presente ley, el Patronato Nacional de la Infancia podrá contratar servicios que, por razones de oportunidad y conveniencia, no puedan ser prestados directamente por sus funcionarios".


            Norma que debe ser interpretada como una autorización para contratar la prestación de servicios que requiere la Institución. Cabe observar que la norma no señala cómo debe realizarse esa contratación. Lo que sí podría decirse es que en la satisfacción de los requerimientos en recursos humanos de la Institución, ésta podría no estar obligada a contratar personal para una relación de servicio (de empleo público), sino que puede recurrir a contrataciones administrativas, con lo cual las personas encargadas de prestar los servicios no estarán sujetas a una relación de empleo público, sino una relación puramente contractual (artículo 65 de la Ley de Contratación Administrativa). Es claro, sin embargo, que como la contratación se motiva en razones de oportunidad y conveniencia, este proceder debe ser excepcional y temporal. No puede ser un mecanismo para desconocer las disposiciones sobre empleo público. El procedimiento concursal, por otra parte, tiende a asegurar que la persona en quien recae la adjudicación reúne las mejores condiciones técnicas para la prestación del servicio que se contrata.


            Cabe recordar, por otra parte, que las transferencias de fondos están sujetas a una regulación que tiende a asegurar el destino de los fondos y su administración y disposición con normas que aseguren la legalidad, razonabilidad y eficiencia del gasto. De modo que dichas transferencias están sujetas no sólo al límite del artículo 38


"Artículo 38. - Transferencia de fondos


El Patronato Nacional de la Infancia estará autorizado para transferir fondos, con cargo a su presupuesto, a organismos públicos, privados y personas físicas, con la autorización y la supervisión de la Contraloría General de la República. Estos recursos serán utilizados exclusivamente para implementar y ejecutar programas en beneficio de la niñez, la adolescencia y la familia",


sino fundamentalmente a las disposiciones que derivan de la Ley de la Contraloría General de la República y la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. De la primera de estas leyes se deriva que aún cuando los fondos sean transferidos a una entidad privada o una persona física, mantienen su carácter de fondos públicos, lo cual es importante para efectos de contratación de bienes y servicios. En lo conducente dispone el artículo 8 de la Ley de la Contraloría:


(…).


…Serán sujetos componentes de la Hacienda Pública, el Estado y los demás entes u órganos públicos estatales o no, y las empresas públicas, así como los sujetos de Derecho Privado, en cuanto administren o custodien fondos públicos por cualquier título, con las salvedades establecidas en el párrafo anterior".


            Las transferencias se otorgan porque el ente público considera que la entidad pública o privada desarrolla un objeto social que está dentro del ámbito de actuación del ente y que es susceptible de fomento por medio de las transferencias. Es decir, la transferencia, que es una operación financiera, actúa como un estímulo de la actividad del ente público o privado beneficiado del aporte público.


            Por consiguiente, una autorización de transferir fondos no puede considerarse ni analizarse como una autorización para delegar servicios y, por ende, para prestar los servicios que al PANI corresponde por medio de otro organismo público o privado. Si el PANI requiere concesionar parte de los servicios públicos asignados debe recurrir a lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley de Contratación Administrativa y, por ende, le resulta absolutamente prohibido concesionar servicios esenciales. El otorgamiento de transferencias no es, entonces, un mecanismo de delegación de servicio público.


 


CONCLUSIÓN:


            Conforme lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:


  • El Patronato Nacional de la Infancia es titular de la autonomía que consagra el artículo 188 de la Constitución Política. De ese hecho, su autonomía política está sujeta a la ley.
  • De conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, el PANI está sujeto a las directrices que en materia de presupuesto y de empleo público formule la Autoridad Presupuestaria y emita el Poder Ejecutivo.
  • La constitucionalidad de dichas directrices podrá ser cuestionada ante el Contralor de Constitucionalidad en el tanto en que dichas directrices impongan un límite cuantitativo insuperable para el Ente o bien, en el tanto en que por la índole de las medidas que obligaría a tomar al PANI, entrañen una incapacidad material de cumplimiento de los fines públicos a cargo del Ente.
  • La contratación de servicios técnicos o profesionales por parte del PANI está sujeta a lo dispuesto en los artículos 64 a 67 de la Ley de la Contratación Administrativa.
  • La transferencia de fondos constituye una operación financiera. Por consiguiente, la autorización de transferir no puede ser considerada como una autorización para delegar servicios públicos.
  • Si es interés del PANI que entidades privadas participen en la prestación de los servicios públicos de que es titular, puede recurrir a la concesión de servicio público regulada en el artículo 74 de la Ley de Contratación Administrativa.
  • Es entendido que esa concesión sólo podría abarcar servicios susceptibles de explotación empresarial, pero no cuando se trate de potestades de imperio o esenciales del Ente.

 


De Ud. muy atentamente,


 


 


Dra. Magda Inés Rojas Chaves


PROCURADORA ASESORA


 


MIRCH/mvc