C-327-2001

San José, 28 de noviembre de 2001

 

 

 

 

Señores

CONCEJO MUNICIPAL

Municipalidad de Santa Bárbara

Heredia

 

 

Estimados señores:

            Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero al oficio SCMSB-0010 de la Municipalidad de Santa Bárbara de Heredia, del 18 de enero de 2001, en el cual esta solicitó criterio a la Procuraduría General de la República en relación con el otorgamiento de certificados de uso de suelo por parte aquellas municipalidades que no cuentan con un Plan Regulador Local.

1. Lo consultado.

En relación con lo consultado, la Municipalidad señala que: "Para obtener el certificado de uso del suelo, los propietarios deben realizar un trámite ante la Municipalidad la cual acreditara la conformidad de uso dependiendo de los requerimientos de zonificación.". Y agrega: " El INVU traslado la facultad de otorgar certificados de uso de suelo a las Municipalidades para dar cumplimiento a lo estipulado en el artículo 15 y Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana en concordancia con el artículo 169 de la Constitución Política, RECONOCIENDO ASÍ LA COMPETENCIA Y AUTORIDAD DE LOS MUNICIPIOS PARA PLANIFICAR Y CONTROLAR EL DESARROLLO URBANO DENTRO DE LOS LIMITES DE SU TERRITORIO JURISDICCIONAL. (La mayúscula viene del original)".

En relación con lo mismo, la Municipalidad señala: "Siendo que la Municipalidad de Santa Bárbara de Heredia se encuentra incluida dentro de la segunda categoría, (b-Aquellos municipios que se encuentran dentro del GAM pero que no tienen Plan Regulador) el procedimiento para el otorgamiento de los certificados de uso del suelo implica que se debe aplicar la normativa urbanística vigente, emitida por el INVU en el Reglamento para el Control de Fraccionamientos y Urbanizaciones, decreto #26259 MIVAH-MP debiendo necesariamente determinarse el uso del suelo DE CONFORMIDAD CON LA ACTIVIDAD PREDOMINANTE EN EL SECTOR O LA ZONA, SIEMPRE Y CUANDO EN EL MUNICIPIO EXISTA UN DEPARTAMENTO DE INGENIERIA CON UN PROFESIONAL A CARGO O LA PROMULGACIÓN DE UN REGLAMENTO PARA EL OTORGAMIENTO DE DICHA CERTIFICACIÓN, AVALADO POR LA DIRECCIÓN DEL INVU Y POR EL CONCEJO MUNICIPAL. El otorgamiento debe complementarse con la aplicación de la normativa adicional como es: La Ley Forestal #7575, el decreto #27705 sobre viabilidad ambiental, el decreto #27569-S del Ministerio de Salud. Asimismo, para Industrias y similares, bodegas, talleres, estacionamientos, debe tomarse en consideración la Carta de Calificación de la actividad emitida por el Ministerio de Salud y el reglamento de Zonificación Industrial del INVU y sus Reformas por lo que, en cuanto a la Dirección de Urbanismo se refiere, según el artículo 7 inciso 3y 4 de la Ley de Planificación Urbana, entendemos que esta interviene únicamente cuando el Municipio requiere de Asesoría Técnica para respaldar la emisión del certificado, corroborando que efectivamente se cumplan con las normas urbanísticas vigentes, pudiendo además emitir criterio y recomendaciones con relación a la calificación del otorgamiento."

En concreto, consulta la Municipalidad lo siguiente:

1. - Puede la Municipalidad de Santa Bárbara de Heredia, que se encuentra dentro del GAM, que no tiene Plan Regulador en este momento, pero que posee un Departamento de Ingeniería con un profesional a cargo, otorgar el certificado de uso del suelo, aún en contra de las recomendaciones del INVU, con base en el traslado de la potestad de otorgamiento que hiciera el INVU?

2. - Puede la Municipalidad de Santa Bárbara otorgar los certificados de uso del suelo con base en las recomendaciones técnicas de su Departamento de Ingeniería, complementando dichas recomendaciones con criterios especializados (como el CENIFE por ejemplo, en el caso de infraestructuras educativas) y basando el otorgamiento del certificado en razones de bien social, de impacto económico, de los beneficios, perjuicio e importancia del otorgamiento o su denegatoria traerían al cantón, de los derechos adquiridos, de la calificación de necesidad o utilidad de la actividad o de la calificación de la propia actividad como accesoria de la actividad principal, para la cual se pide el certificado de uso de suelo, etc., todo esto, cuando se da la ausencia de un requisito, como sería el de que, para un certificado de uso de suelo en una zona de protección agrícola, ciertas actividades a desarrollar requieren de cinco o de dos hectáreas como mínimo y al terreno del solicitante, le falta media hectárea?

3. - Puede el INVU desautorizar un certificado de uso de suelo otorgado con base en las recomendaciones de su Departamento de Ingeniería, o en caso contrario, puede el INVU autorizar un uso de suelo en abierta oposición al criterio de la Municipalidad y hasta donde es vinculante para el Municipio?

4. - Hasta donde llega la autonomía municipal respecto del otorgamiento o el rechazo del otorgamiento de un uso de suelo?

5. - Para aquellos casos en los que la Municipalidad, además de consideraciones puramente técnicas fundamenta el otorgamiento en razones de oportunidad, de bien común, de beneficio o perjuicio para el cantón, de impacto social, de desarrollo económico, etc., aún en ausencia de un requisito el cual no se considera de vital importancia en contraposición con las razones que fundamentan el otorgamiento, puede la Municipalidad sustentar el otorgamiento con bese en su autonomía?

De previo a analizar el fondo de lo consultado debe advertirse que, por lo que dispone el artículo 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ésta, en su condición de órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, no puede dar respuesta preguntas concretas, ya que ello implicaría sustituir a la Administración activa por medio de un pronunciamiento vinculante. En consecuencia, en este dictamen no se resuelve lo relacionado con el caso específico mencionado por el ente consultante.

2. Antecedentes.

En su consulta, la Municipalidad hace referencia al oficio DALMSB- 005-2000, mediante el cual el Área Legal de la Municipalidad de Santa Bárbara, emitió criterio sobre el caso. Según lo transcrito, en dicho oficio se concluyó lo siguiente: " (...) en materia de permisos y otorgamientos de certificados de uso del suelo, es facultad de la Municipalidad en base a la autonomía de la que goza constitucionalmente, otorgarlos o no. Asimismo, de que en ausencia de un Plan Regulador, como es el caso de este municipio, deben aplicarse las normas generales de la Ley de Planificación Urbana."

Asimismo, y según lo transcrito en la consulta, la Asesoría Legal de la Municipalidad de Santa Bárbara señaló también lo siguiente: " (...) en materia de usos de suelo, patentes y permisos y en ausencia de un Pan Regulador, la municipalidad debe recurrir a las recomendaciones técnicas que le haga, internamente su Departamento de Ingeniería y externamente, los entes que se encargan de las valoraciones técnicas, según sea el área dentro de la cual esta actuando. Tales valoraciones se tomaran como RECOMENDACIONES y pueden ser o no acatadas, pues como ya se dijo, queda a criterio de la Municipalidad el acogerlas o no. "

3. Acerca de lo consultado.

1. Objeto de la consulta.

Esta consulta tiene por objeto, por un lado, determinar si en el caso de las corporaciones municipales que se encuentran dentro del Gran Área Metropolitana (GAM), pero que no cuentan con un Plan Regulador, son competentes para otorgar certificados de uso del suelo, o si dicha competencia corresponde al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU). Y, por otro, en el caso de que la corporación municipal sea competente, si el acto de otorgamiento del certificado del uso del suelo es un acto reglado o discrecional, y cuáles serían los alcances de dicha discrecionalidad.

2. Análisis jurídico.

1.         Competencia municipal en materia urbanística.

            Es competencia de las municipalidades planificar y controlar el desarrollo urbano dentro del límite de su competencia territorial. Así lo establece el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana número 4240 de 15 de noviembre de 1968, y sus reformas. Señala el citado artículo lo siguiente:

"Artículo 15. - Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor."

            Según lo ha establecido la Sala Constitucional, dicha competencia tiene base constitucional en lo que dispone el artículo 169 constitucional, el cual establece:

"ARTÍCULO 169. - La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley."

            La Sala, en sentencia número 6706-93 de 21 de diciembre de 1993, interpretó la norma transcrita en el sentido de que los llamados intereses y servicios locales incluían la planificación urbana. Al respecto, dijo la Sala:

" II).- La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución, competencia que fue reconocida por la Ley de Planificación Urbana (#4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por Leyes #6575 de 27 de abril de 1981 y #6595 de 6 de agosto de ese mismo año), específicamente en los artículos 15 y 19 aquí impugnados, (....)"

            Ahora bien, es opinión de esta Procuraduría que la autonomía municipal en esta materia debe compaginarse con las necesidades de coordinación que la planificación urbana requiere, pues si bien ésta es competencia exclusiva de los Gobiernos Municipales, dentro de los límites de su competencia territorial, en la medida en que también hay planificación urbana a nivel regional, como es el caso del Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana (GAM), se impone la necesidad de coordinar.

            Dicha coordinación supone que este último Plan establece los lineamientos, normas técnicas y directrices que han de seguir lo planes reguladores que se lleguen a dictar en aquellos cantones que forman parte del Gran Área Metropolitana. Asimismo, que corresponde a la Dirección de Urbanismo controlar que ello sea así en ejercicio de las competencias que la Ley de Planificación Urbana le atribuye. En este sentido, es de especial importancia lo que disponen los artículos 7, incisos 3) y 4), 10, inciso 1) y 18 de la citada Ley.

            Disponen los numerales citados:

"Artículo 7º. - Créase la Dirección de Urbanismo, adscrita al Departamento de Urbanismo del Instituto, encargada de:

1) (..);

2) (...);

3) Asesorar y prestar asistencia a las municipalidades y a los demás organismos públicos dedicados a la planificación, en todo cuanto convenga al establecimiento o fomento de esa disciplina; y

4) Ejercer vigilancia y autoridad para el debido cumplimiento de las normas de interés nacional comprendidas en esta ley y en el reglamento de desarrollo urbano."

"Artículo 10. - Corresponden asimismo a la Dirección de Urbanismo, dentro de las funciones de control que le asigna el inciso 4) del artículo 7º, las siguientes:

1) Revisar y aprobar los planes reguladores y sus reglamentos, antes de su adopción por las municipalidades;"

"Artículo 18. - La Dirección de Urbanismo podrá negar la aprobación de partes del plan o sus reglamentos, respaldada en principios legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto interés nacional o regional.

De no acogerse los reparos hechos por la Municipalidad, quedará en suspenso sólo la parte objetada, sin perjuicio de que la corporación inconforme haga uso de los recursos establecidos en el artículo 13 o se avenga a someter la controversia a la decisión de la comisión conciliadora que las partes convengan constituir para el caso."

            Según lo que establece el citado artículo 7, inciso 4), es competencia de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, velar por el debido cumplimiento de las normas de interés nacional en lo que a la planificación urbana se refiere.

            Lo anterior significa que, en relación con los planes reguladores de las municipalidades, corresponde a la Dirección de Urbanismo su revisión y aprobación como paso previo a que las municipalidades los adopten. Así, la Dirección de Urbanismo puede negar su aprobación a un plan regulador en forma total o parcial, tal y como lo dispone el artículo 18 citado supra.

            En otras palabras, para lograr la debida coordinación entre los intereses locales, los regionales y los nacionales en materia de planificación urbana, la Dirección de Urbanismo ejerce funciones de vigilancia y fiscalización sobre los planes reguladores locales, a tal punto de que, para poder ser adoptados por las respectivas municipalidades, se requiere de la previa aprobación por parte de la Dirección de Urbanismo.

            Por otra parte, la coordinación de los intereses locales y regionales también se manifiesta en la circunstancia de que, aún siendo competencia municipal la planificación urbana, cuando ésta no la ejerce porque no ha dictado el respectivo plan local, se aplica lo que haya dispuesto normativamente la Dirección de Urbanismo en el respectivo plan regional, como es el caso del Plan Regional del Gran Área Metropolitana (GAM).  

    2.     La determinación del uso del suelo.

            La determinación del uso del suelo forma parte de la competencia para planificar el desarrollo urbano y constituye un instrumento esencial para tales fines.

            Ahora bien, en la medida en que las municipalidades son competentes para planificar, tienen competencia para determinar el uso del suelo, según lo establece el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana en relación con el numeral 169 de la Constitución, tal y como se ha visto. Esta competencia encuentra su asidero legal en lo que establecen los artículos 16, inciso c); 21, inciso 1); y 24 de la citada Ley de Planificación Urbana.

            Establece los numerales citados:

"Artículo 16. - De acuerdo con los objetivos que definan los propios y diversos organismos de gobierno y administración del Estado, el plan regulador local contendrá los siguientes elementos, sin tener que limitarse a ellos:

a) (...);

b) (...);

c) El uso de la tierra que muestre la situación y distribución de terrenos respecto a vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente;

" Artículo 21. - Los principales reglamentos de Desarrollo Urbano

serán:

1) El de Zonificación, para usos de la tierra;"

"Artículo 24. - El Reglamento de Zonificación dividirá el área urbana en zonas de uso, regulando respecto a cada una de ellas:

a) El uso de terrenos, edificios y estructuras, para fines agrícolas, industriales, comerciales, residenciales, públicos y cualquier otro que sea del caso; las zonas residenciales se clasificarán como unifamiliares y multifamiliares, según la intensidad del uso que se les dé; las zonas unifamiliares se clasificarán, a su vez, de acuerdo con el área y las dimensiones de los lotes que mejor convenga a su ubicación;

b) Localización, altura y área de piso de las edificaciones;

c) Superficie y dimensiones de los lotes;

d) Tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y la cobertura del lote por edificios y estructuras;

e) La provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de vehículos fuera de las calles;

f) Tamaño, ubicación y características de rótulos o anuncios; y

g) Cualquier otro elemento urbanístico o arquitectónico relativo al uso de la tierra, cuya regulación tenga interés para la comunidad local."

            La determinación del uso del suelo es un acto normativo plasmado en el plan y el reglamento respectivo, mediante el cual se establece cuál es el tipo de uso del suelo permitido, según sus características. Esta determinación supone el dictado de un reglamento de zonificación como parte del plan de que se trate, tal y como lo señala el artículo 21, inciso 1), transcrito supra.

            Cuando se trata de los planes reguladores locales, es evidente que los respectivos reglamentos, en tanto instrumentos de dicho plan, deben ser aprobados por la Dirección de Urbanismo antes de la adopción del plan por la corporación municipal respectiva. Esto es producto de la coordinación de intereses locales y regionales que la actividad planificadora exige. Además, y también como expresión de dicha coordinación, cuando en un determinado cantón del Gran Área Metropolitana no se ha dictado el respectivo plan regulador, el uso del suelo que impera es el que establece el Plan Regional. Tal es lo que establece el transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, y el artículo 1° del Decreto Ejecutivo número 1358-VAH-OFIPLAN, reformado por el artículo 1° de Decreto Ejecutivo número 25902-MIVAH-MP-MINAE. Dispone el transitorio II de la Ley de Planificación Urbana:

"Transitorio II.- El Instituto dictará las normas de desarrollo relativas a las materias a que se refiere el artículo 21 de esta ley. Podrá además, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieren promulgado en la respectiva materia, o parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a esta ley. Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto regirán en los territorios jurisdiccionales o en la parte de ello que las normas señalen, a partir de su publicación en el Diario Oficial."

(Así reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 5900 del 19 de abril de 1976 y de conformidad con la Resolución de la Sala Constitucional Nº 4205-96 de las 14:30 horas del 20 de agosto de 1996)

            Por su parte, dispone el artículo primero del Decreto Ejecutivo número 1358-VAH-OFIPLAN, tal y como fue reformado por el artículo 1° de Decreto Ejecutivo número 25902-MIVAH-MP-MINAE:

"Artículo 1°-Se establece una "Área de Control Urbanístico" sobre la cual se aplicarán las disposiciones del presente Decreto, y que estará compuesta por los distritos de las provincias de San José, Alajuela, Heredia y Cartago que a continuación se indican, siempre y cuando los Gobiernos Municipales no hayan promulgado sus propios Reglamentos de Planificación y Desarrollo de conformidad con los artículos 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de Planificación Urbana."

            Ciertamente, al planificar y zonificar por medio del reglamento respectivo, las municipalidades determinan el uso del suelo. En este sentido, la determinación del uso del suelo es, como se señaló líneas arriba, una competencia municipal que éstas ejercen en el ámbito definido por su competencia territorial.

            Ahora bien, como se ha dicho, las municipalidades del Gran Área Metropolitana, al planificar, deben tomar en cuenta lo que señala el Plan Regional de la GAM, en tanto allí se establecen los lineamientos, normas técnicas y directrices que han de seguir los planes locales. Lo cual quiere decir que la determinación del uso del suelo que hagan también debe tomar en cuenta dichos lineamientos, normas técnicas y directrices.

            En consecuencia, y según lo dicho, el uso permitido del suelo es el que determine cada Municipalidad en el respectivo plan regulador y su reglamento de zonificación. Cuando no hay plan regulador, y se trata de una municipalidad perteneciente al Gran Área Metropolitana, según lo determina el artículo 1°Decreto Ejecutivo número 1358-VAH-OFIPLAN, reformado por el artículo 1° de Decreto Ejecutivo número 25902-MIVAH-MP-MINAE, el uso del suelo permitido en ese cantón es el establecido en los reglamentos de zonificación de del Plan Regional de la GAM. 

3.         El certificado de uso del suelo.

            Lo primero que hay que señalar es que no es lo mismo certificar el uso del suelo que determinarlo. Esto último consiste en establecer cuáles son los usos permitidos en razón de los requerimientos del respectivo plan regulador, y se hace por medio de un acto normativo como es el propio plan o el correspondiente reglamento de zonificación. En otras palabras, la determinación del uso del suelo es el resultado de su regulación normativa de conformidad con lo que señala el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, transcrito supra.

            La certificación del uso del suelo es un acto jurídico concreto por medio del cual la Administración local acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva. Así se desprende con claridad de lo que dispone el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana. Señala dicho artículo:

"Artículo 28. - Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada.

En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.

Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios."

            Por medio de la certificación de uso del suelo no se decide cuál es el uso permitido, simplemente se acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente, además de hacer constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación. Como acto administrativo, el certificado de uso del suelo es meramente declarativo, en el sentido de que se limita a acreditar un hecho o situación jurídica sin crearla, modificarla o extinguirla, como sí ocurre con los actos administrativos constitutivos (En tal sentido, vid. , GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, T.I, 1978, p.481, así como PAREJO ALFONSO, Luciano, JIMÉNEZ-BLANCO, A. y ORTEGA ÁLVAREZ, L., Manual de Derecho Administrativo, Vol. 1, 1998, p.721.).

            En el sentido anterior, el certificado de uso del suelo, como acto administrativo declarativo, acredita hechos o situaciones jurídicas que sirven de base para la adopción de actos administrativos por medio de los cuales sí se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. Tal es el caso, por ejemplo, de las autorizaciones para construir o las patentes municipales para ejercer determinadas actividades, cuya adopción requiere de un certificado de uso del suelo.

            En tanto acto declarativo, el certificado de uso del suelo no puede ser discrecional sino reglado, porque no hay margen de discrecionalidad cuando se trata de acreditar hechos o situaciones jurídicas: o estos se dan y existen, aunque sea parcialmente, o no se dan. En el caso que nos ocupa, lo que se certifica es el uso permitido según lo establecido normativamente y eso no admite margen de discrecionalidad.

            La discrecionalidad puede darse en relación con el acto constitutivo, sea una autorización o un permiso en el tanto las normas respectivas contemplen casos de excepción a lo regulado y permitan a la Administración apreciar la situación con arreglo a criterios de oportunidad. Pero no es el caso del certificado de uso del suelo que, como acto administrativo, se limita a acreditar el uso permitido de un terreno determinado según lo que está normativamente regulado, o a acreditar el uso no conforme

            En principio, como se ha explicado, una autorización o permiso para darle a un terreno un uso determinado, debe respetar lo que está normativamente regulado en el respectivo plan de desarrollo urbano, sea local o regional, y el reglamento de zonificación correspondiente. En tal sentido, y según lo que señala el artículo 28, transcrito supra, lo que se acredita mediante el certificado de uso del suelo vincula a la Administración que autoriza, precisamente en el tanto se limita a acreditar el uso que corresponde darle a un determinado terreno según lo que está normativamente establecido, con la única excepción de que las propias normas reconozcan algún ámbito de discrecionalidad a la Administración al momento de otorgar una autorización o permiso, que le permita apartarse de lo que el certificado acredita, como se señaló líneas arriba.

            No ha de olvidarse que los planes reguladores, sean locales o regionales, en tanto actos normativos, son de acatamiento obligatorio tanto para los administrados como para la Administración que los dicta mientras no los modifique por medio de otro acto normativo dictado de conformidad con los procedimientos legales (artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana). Por ello es que las autorizaciones o permisos que pueda dar la Administración municipal deben respetar lo que se ha regulado en el respectivo plan, sea local si la Municipalidad de que se trate lo ha dictado, sea regional como es el caso de la GAM, además de respetar lo que la legislación aplicable establezca.

            Pues bien, de lo que señala el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana, es claro que compete a las municipalidades otorgar el certificado de uso del suelo. Dicho artículo expresamente dice que se trata de un certificado municipal. Ello es congruente con lo que establece el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana y el artículo 169 constitucional, en el tanto, como se señaló en el acápite anterior, la planificación urbana es competencia municipal. Es por ello que la directriz contenida en la circular número 02-2001 de 16 de abril de 2001, aprobada por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en sesión extraordinaria número 4892, artículo único, inciso 3, de 26 de mayo de 1999, establece que corresponde a las municipalidades otorgar el certificado de uso del suelo.

            El citado numeral 28 establece que el certificado municipal de uso del suelo debe acreditar, "... la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación". Lo cual quiere decir que la municipalidad respectiva, por medio del certificado de uso, acredita cuál es el uso permitido para un determinado terreno según los requerimientos de la zonificación.

            En principio, tal zonificación es la que se establece en el plan local y su reglamento de zonificación. El  artículo 28 supone la existencia de un plan local, pues sistemáticamente está ubicado en la sección segunda de la Ley de Planificación Urbana dedicada a la planificación local, que es la que corresponde llevar a cabo a los gobiernos municipales, según lo establece el artículo 15 de ese mismo cuerpo normativo. Pero, y de conformidad con lo que señala el transitorio II de esa ley, si no hay plan local vigente, la zonificación es la que establece el Plan Regional, su reglamento de zonificación y demás normativa reglamentaria relacionada con la zonificación dentro de la GAM, para las municipalidades que forman parte de aquella. Pero lo importante es que, aún en estos casos y aunque se certifique en relación con el Plan Regional, el acto de certificar sigue siendo competencia de las municipalidades respectivas, como lo es aún en el caso de no estar dentro de la GAM.

            Los certificados de uso del suelo se han de emitir tomando en cuenta, en primer lugar, lo que al respecto disponen las leyes y sus reglamentos sobre la materia. Particularmente, lo que dispone la Ley de Construcciones y su reglamento, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, y el Reglamento sobre el Régimen de Propiedad Horizontal, Decreto Ejecutivo número 26.259-MIVAH-MP. Esta es la normativa básica a aplicar por las municipalidades que no cuentan con plan regulador local ni regional al momento de certificar el uso del suelo permitido en relación con un determinado terreno; pero aquellas municipalidades que están dentro del Gran Área Metropolitana y que no tienen un plan regulador local vigente, además de la normativa anterior, deben aplicar lo que dispone el Plan Regional de Desarrollo Urbana del Gran Área Metropolitana y los respectivos reglamentos de zonificación. Las municipalidades que tienen un plan regulador local deben certificar el uso del suelo de conformidad con lo que establece dicho plan y su respectivo reglamento de zonificación, estén o no dentro de la GAM.

            En cualquiera de los casos analizados, la municipalidad respectiva debe certificar lo que establece la normativa en relación con el uso permitido. Como se dijo líneas arriba, no hay discrecionalidad en este ámbito. Ahora bien, en el caso de las municipalidades de la GAM que no tienen plan local, si bien ejercen esa competencia en razón de la autonomía garantizada constitucionalmente. –artículo 170 de la Constitución Política- ...deben certificar el uso del suelo de conformidad con lo que establece el Plan Regional y la reglamentación de zonificación respectiva, acatando las recomendaciones que para ello establezca la Dirección de Urbanismo del INVU, de conformidad con lo que establece el inciso 4) del artículo 7, inciso 1) del artículo 21 y el Transitorio II, todos de la Ley de Planificación Urbana.

            Lo anterior es así, ya que la Dirección de Urbanismo cumple la función de coordinar los intereses locales con los regionales y los nacionales en materia de planificación urbana; pero, además, porque en razón de lo que establece el Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, cuando las respectivas municipalidades no tienen plan regulador, la Dirección de Urbanismo ejerce la potestad reglamentaria reconocida en el artículo 21 de la Ley de Planificación Urbana, que incluye el de la zonificación para usos de la tierra. Por ello es que, en tales casos, la certificación de uso del suelo, al momento de acreditar cuál es el uso del suelo permitido según la normativa aplicable, no puede apartarse de las recomendaciones y directrices emanadas de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo que tengan que ver la con la determinación del uso del suelo. Esto es así no sólo en relación con las municipalidades que pertenecen al GAM, sino también en relación con aquellas que no pertenecen.

1. Conclusiones.

1. En la medida en que la planificación urbana forma parte de los intereses locales que los Gobiernos Municipales gestionan en forma autónoma (artículos 169 y 170 de la Constitución Política), la determinación del uso del suelo es una competencia municipal que los Gobiernos locales ejercen por medio de la potestad normativa que la planificación implica.
2. El certificado de uso del suelo es un acto concreto por medio del cual la municipalidad respectiva acredita ". la conformidad del uso con los requerimientos de la zonificación.", tal y como lo establece el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana. Como acto administrativo es de carácter declarativo, pues se limita a acreditar cuál es el uso permitido de un terreno determinado en relación con lo establecido normativamente, y si el uso dado o pretendido es o no conforme con ello.
3. El certificado de uso del suelo es un acto reglado que no admite discrecionalidad, en la medida en que simplemente acredita la conformidad del uso que se le da o se pretende dar a un terreno con el uso permitido por la normativa que establece la zonificación del caso. Es competencia de las municipalidades otorgarlo, pero por su intermedio no pueden autorizar un uso no permitido por la normativa respectiva, sea un plan regulador local con su reglamento de zonificación, sea un plan regional y los respectivos reglamentos de zonificación, sea la legislación nacional aplicable y las directrices y recomendaciones de la Dirección de Urbanismo del INVU, cuando no hay plan local vigente.
4. De conformidad con lo que el Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, los Gobiernos municipales de aquellas municipalidades que pertenecen a la GAM, pero que no tienen plan regulador local vigente, deben certificar la conformidad del uso de un determinado terreno en relación con lo que establece el Plan Regional de la GAM, sus reglamentos zonificación, el Decreto Ejecutivo número 26.359-MIVAH-MP relativo al régimen de propiedad horizontal o en condominio, la Ley de Construcciones y su reglamento, y el Reglamento Para El Control Nacional De Fraccionamientos Y Urbanizaciones. Además, deben ajustarse a las directrices que sobre zonificación y determinación de uso del suelo emita la Dirección de Urbanismo del INVU.

            De Usted, con toda consideración,

 

 

Dr. Julio Jurado Fernández.

PROCURADOR ADJUNTO